我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場的發(fā)展策略研究

孫祥棟

(北京師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與資源管理研究院， 北京 100875)

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是一種為保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得以持續(xù)進(jìn)行，針對(duì)農(nóng)戶以及合作組織應(yīng)用農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理的技術(shù)分散手段(如灌溉、蟲害防治等)仍然無法分散的風(fēng)險(xiǎn)，政府需要適當(dāng)介入的一種農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避和分?jǐn)偟氖袌龌瘷C(jī)制。農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的自然風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、市場風(fēng)險(xiǎn)以及體制風(fēng)險(xiǎn)等。近年來，國家高度重視農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場的發(fā)展，把發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)看成是破解“三農(nóng)”問題的有效途徑之一。2007年的政府工作報(bào)告中指出，應(yīng)“深化保險(xiǎn)業(yè)改革，積極擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)范圍，做好政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作”。2007年4月，中央財(cái)政支出10億元資金在6個(gè)省份注第一批農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)的6個(gè)省份分別為內(nèi)蒙古、吉林、江蘇、湖南、新疆、四川。資料來源：中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng)http://www.ce.cn/。進(jìn)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的試點(diǎn)工作。在保費(fèi)金額構(gòu)成中，中央和地方分別負(fù)擔(dān)25%，其他部分由農(nóng)戶、企業(yè)以及地方財(cái)政共同承擔(dān)，具體份額由各個(gè)省份根據(jù)實(shí)際情況自主確定。保險(xiǎn)對(duì)象為五大種植品種，即棉花、玉米、水稻、大豆、小麥，各試點(diǎn)省份可以根據(jù)自身情況適當(dāng)擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)象。隨后，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的試點(diǎn)工作在全國范圍內(nèi)迅速展開，蓬勃發(fā)展。2012年10月《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》發(fā)布，以期進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)活動(dòng)，保護(hù)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)活動(dòng)當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)事業(yè)健康發(fā)展。

一、問題的提出

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的國際發(fā)展主要有三種策略：市場經(jīng)營的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、國家經(jīng)營的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、市場和國家共同經(jīng)營的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。世界銀行(2010)在對(duì)全球82個(gè)國家的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場的研究指出，被調(diào)研中的54%的國家通過市場運(yùn)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，僅有9%的國家完全依靠國家經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，在剩下的37%的國家中，政府與市場共同經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場。需要特別說明的是，世界銀行的上述分類并不是將各個(gè)國家的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)嚴(yán)格的歸為三類中的特定一類，而僅僅是指出在不同國家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的主要趨勢(shì)(如美國同時(shí)存在著市場經(jīng)營的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)、市場和國家共同經(jīng)營的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)兩種方式)，且更為重要的一點(diǎn)在于，不管農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)采取哪種發(fā)展模式，政府在提供諸如農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度等公共產(chǎn)品方面都占有主導(dǎo)的地位。

國家經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是指國家壟斷國內(nèi)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，并且獨(dú)自提供再保險(xiǎn)服務(wù)。一個(gè)典型例子是印度的國家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)計(jì)劃，印度的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)計(jì)劃完全由印度的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司實(shí)施，超過保費(fèi)收入的額外損失由聯(lián)邦政府和地方政府按照50:50的比例共同承擔(dān)。除印度外，加拿大、塞浦路斯、希臘、伊朗和菲律賓都是以國家為主體進(jìn)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營。市場經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是指私人保險(xiǎn)公司相互競爭以對(duì)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)承保，并且從國際商業(yè)性的再保險(xiǎn)公司購買再保險(xiǎn)。在這種模式中，私人保險(xiǎn)公司獨(dú)自承擔(dān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投保者轉(zhuǎn)嫁的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，在歐洲、拉丁美洲和加勒比海地區(qū)，這是一種主要的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。美國的私人農(nóng)作物冰雹險(xiǎn)是世界上最大的私人農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，在私人農(nóng)作物冰雹險(xiǎn)中，政府不提供任何補(bǔ)貼。值得注意的是，市場經(jīng)營的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)主要針對(duì)的是農(nóng)作物的單一風(fēng)險(xiǎn)(比如冰雹)。國家和市場共同經(jīng)營的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是指在政府的支持下，由私人部門提供農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。政府的支持主要包括保費(fèi)補(bǔ)貼和再保險(xiǎn)。該模式可以分為三種形式：第一種形式是政府制定規(guī)范的保費(fèi)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，并提供再保險(xiǎn)服務(wù)，私人部門實(shí)施相應(yīng)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)計(jì)劃。第二種形式是私人農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司競爭農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，而費(fèi)率是由政府統(tǒng)一設(shè)計(jì)并監(jiān)督實(shí)施的，私人農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司在經(jīng)營農(nóng)保業(yè)務(wù)中必須滿足一定的要求(比如對(duì)某一地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者進(jìn)行統(tǒng)保)才能獲得政府的保費(fèi)補(bǔ)貼。第三種形式是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司在選擇農(nóng)保計(jì)劃的實(shí)施對(duì)象、保費(fèi)的確定等方面有自主權(quán)，較少的受到政府的限制，政府的主要作用就是對(duì)農(nóng)戶或者農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司提供保費(fèi)的補(bǔ)貼。

已有研究對(duì)政府介入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展策略提供了理論依據(jù)，政府介入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的供給、監(jiān)管的主要原因是農(nóng)業(yè)存在著極大的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)(比如同時(shí)影響大量農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的干旱或洪澇災(zāi)害)以及信息不對(duì)稱，Miranda and Glauber研究指出，可以通過再保險(xiǎn)安排來減少由系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)所帶來的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。大范圍的天氣、自然變化極易導(dǎo)致巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，而巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)很難依靠市場中的保險(xiǎn)公司進(jìn)行分散。同樣，大范圍的傳染性疫病也會(huì)導(dǎo)致畜牧業(yè)的巨大損失。[注]Miranda, M. J., and J. W. Glauber. “Systemic Risk, Reinsurance, and the Failure of Crop Insurance Markets”, in American Journal of Agricultural Economics 1997.79 (1): 206-15.World Bank對(duì)印度的研究表明，一次大范圍干旱所造成糧食作物的產(chǎn)量損失是預(yù)期損失的三倍多，其在中國三省(新疆，黑龍江，海南)的研究指出，一次百年一遇的自然災(zāi)害所造成的損失比預(yù)期的損失要高出至少2.5倍。[注]Word Bank. “India: National Agricultural Insurance Scheme: Market-Based Solutions for Better Risk Sharing”, Report 39353, South Asia Finance and Private Sector Unit, 2007b. Washington, DC.庹國柱認(rèn)為“大多數(shù)農(nóng)業(yè)災(zāi)害，一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)單位有時(shí)要包括數(shù)縣以致幾省，要在空間上分散風(fēng)險(xiǎn)，必須在較大地域甚至全國建立這種保險(xiǎn)制度，將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為政府的經(jīng)濟(jì)政策來推行。”[注]庹國柱：《我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試驗(yàn)的成就、矛盾及出路》，《金融研究》2003年第9期。道德風(fēng)險(xiǎn)是由于保險(xiǎn)的存在，投保人放松了對(duì)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的警惕，使風(fēng)險(xiǎn)更容易發(fā)生，而保險(xiǎn)經(jīng)營者很難發(fā)現(xiàn)。在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展中，道德風(fēng)險(xiǎn)體現(xiàn)的更為突出，Horowitz and Lichtenberg，Babcock and Hennessy，Smith and Goodwin的研究指出，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的推廣降低了農(nóng)藥的使用量，使得蟲災(zāi)更容易發(fā)生，且由于農(nóng)業(yè)經(jīng)營的分散性特點(diǎn)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司很難分辨出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的損失是由惡劣的自然條件還是由于放松警惕的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)管理所引起的。[注]Horowitz, J. K., and E. Lichtenberg. “Insurance, Moral Hazard, and Chemical Use in Agriculture” ,in American Journal of Agricultural Economics 1993.75 (4): 926-35.[注]Babcock, B. A., and D. A. Hennessy. “Input Demand under Yield and Revenue Insurance”, in American Journal of Agricultural Economics 1996.78 (May):416-27.[注]Goodwin, B. K., and V. H. Smith. “The Economics of Crop Insurance and Disaster Aid”，Washington, DC: AEI Press，1995.Roumasset主要應(yīng)用了福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析工具闡述了政府補(bǔ)貼對(duì)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的必要性，政府補(bǔ)貼可以擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品的供給，在改變生產(chǎn)者福利的同時(shí)，顯著的增加了農(nóng)產(chǎn)品的消費(fèi)者剩余，更為重要的是，在農(nóng)產(chǎn)品需求曲線需求彈性較低的情況下，增加產(chǎn)量導(dǎo)致的社會(huì)福利增加完全被消費(fèi)者所占有，從而指出了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的消費(fèi)具有正的外部性。[注]Roumasset J A, Rice and risk:Decision Making Among Low Income Farmers, North Holland,Amsterdam, 1976.劉京生從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)屬性進(jìn)行了界定，他指出農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)具有保險(xiǎn)的商品性和非商品性的二重屬性。[注]劉京生：《論區(qū)域經(jīng)濟(jì)與區(qū)域保險(xiǎn)》，《保險(xiǎn)研究》2003年第6期。江日初提出“農(nóng)業(yè)政策保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)體系應(yīng)獨(dú)立于其他商業(yè)性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)體系之外，隸屬于農(nóng)業(yè)部。”[注]江日出：《土地流轉(zhuǎn)呼喚農(nóng)業(yè)政策保險(xiǎn)》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2004年第1期。孫秀清的研究結(jié)論表明“農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)具有政策性，客觀上要求政府參與并在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中起主導(dǎo)作用。”[注]孫秀清：《全面開放與我國區(qū)域保險(xiǎn)協(xié)調(diào)發(fā)展》，《山東財(cái)政學(xué)院學(xué)報(bào)》2006年第4期。姜君濤針對(duì)我國所特有的農(nóng)業(yè)體系，探索了適合發(fā)展我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的制度，并提出了相關(guān)建議，結(jié)論較有借鑒意義。[注]姜君濤：《淺析我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的現(xiàn)狀及對(duì)策》，《山東社會(huì)科學(xué)》2011年第12期。

政府在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場中的作用表現(xiàn)在提供法律制度保障、保費(fèi)補(bǔ)貼、以險(xiǎn)養(yǎng)險(xiǎn)政策、再保險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)擊穿后的政策補(bǔ)貼等方面。就我國現(xiàn)實(shí)情況來看，政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的支持手段主要是保費(fèi)的補(bǔ)貼。僅以保費(fèi)補(bǔ)貼支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場的發(fā)展不僅造成了財(cái)政負(fù)擔(dān)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場發(fā)展的可持續(xù)性也有待考證。筆者認(rèn)為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)可持續(xù)發(fā)展的實(shí)現(xiàn)有賴于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與農(nóng)業(yè)增收這兩者之間的良性互動(dòng)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)主要服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，其彌補(bǔ)因自然風(fēng)險(xiǎn)所導(dǎo)致的農(nóng)業(yè)減產(chǎn)的積極作用眾所周知，但兩者之間是否有長期關(guān)系也是同樣重要的，直接影響到農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展策略。原因在于如果農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與農(nóng)業(yè)增產(chǎn)存在一個(gè)良性的互動(dòng)，那么就意味著農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)政府政策支持的依賴可以降低；如果兩者之間不存在一個(gè)長期的互動(dòng)關(guān)系，考慮到農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)緩解農(nóng)業(yè)自然風(fēng)險(xiǎn)的重要作用，政府的積極介入就是極為必要的，但介入的方式不能只以保費(fèi)補(bǔ)貼為主，而應(yīng)該是保費(fèi)補(bǔ)貼和制度建設(shè)并重。

二、當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展策略的可持續(xù)性檢驗(yàn)

2006年以后，我國的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場發(fā)展迅猛，且初具規(guī)模效應(yīng)，并在經(jīng)歷高速發(fā)展后逐漸放緩。2007年到2010年保費(fèi)收入分別增長562.5%、108.9%、21%和1.33%，同期保險(xiǎn)賠款及給付也保持了相同的發(fā)展態(tài)勢(shì)。2010年提供風(fēng)險(xiǎn)保障金額3943億元，承保主要糧、油、棉作物6.8億畝，約占全國播種面積的37%，多數(shù)糧食主產(chǎn)區(qū)承保覆蓋率超過50%，有的實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡保”，農(nóng)險(xiǎn)及涉農(nóng)保險(xiǎn)賠款已成為農(nóng)民災(zāi)后恢復(fù)生產(chǎn)和重建家園的重要資金來源。[注]數(shù)據(jù)來源于《中國保險(xiǎn)年鑒2011》。此外，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保費(fèi)收入已經(jīng)可以彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠款與給付，并使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司有利可圖。從即期效果來看，政府補(bǔ)貼在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入中占有較大的比例，有效的促進(jìn)了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場的發(fā)展，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展呈現(xiàn)出覆蓋面逐漸擴(kuò)大、承保品種不斷增加的趨勢(shì)，較好的發(fā)揮了功能作用。根據(jù)上一節(jié)的分析，本節(jié)進(jìn)一步考察農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和農(nóng)業(yè)增收之間是否存在一種良性互動(dòng)的關(guān)系，進(jìn)而客觀的評(píng)價(jià)當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展策略。

【假設(shè)】農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與農(nóng)業(yè)增收之間存在著長期互動(dòng)關(guān)系，[注]與之對(duì)應(yīng)的一個(gè)假設(shè)是：農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與農(nóng)業(yè)增收之間不存在長期互動(dòng)關(guān)系。當(dāng)前農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展策略具有可持續(xù)性。

兩者之間的長期關(guān)系具體表現(xiàn)為：一方面農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展促進(jìn)了農(nóng)業(yè)增產(chǎn)。政府提高保費(fèi)補(bǔ)貼水平促進(jìn)了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場的發(fā)展，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場的發(fā)展增強(qiáng)了持續(xù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投資的預(yù)期，穩(wěn)定了農(nóng)業(yè)產(chǎn)量的長期增長趨勢(shì)。另一方面農(nóng)業(yè)增產(chǎn)促進(jìn)了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展。農(nóng)業(yè)增產(chǎn)以及同期糧價(jià)的平穩(wěn)上漲[注]2012年糧食產(chǎn)量在實(shí)現(xiàn)“九連增”的同時(shí)，糧價(jià)實(shí)現(xiàn)了“九連漲”。調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，有利于擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投資，理性農(nóng)戶為了有效的規(guī)避生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品的需求，從而促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場的持續(xù)繁榮。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與農(nóng)業(yè)增收之間呈現(xiàn)出一種“相互促進(jìn)”的長期關(guān)系。

對(duì)該假設(shè)進(jìn)行驗(yàn)證的思路是考察兩者之間的Granger因果性，[注]Granger因果關(guān)系檢驗(yàn)的是一個(gè)變量是否包括了預(yù)測(cè)另一個(gè)變量的有效信息。分別探討農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展是不是農(nóng)業(yè)增收的原因、農(nóng)業(yè)增收是不是有效促進(jìn)了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展這兩個(gè)問題。本文選取農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠款及給付來衡量農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展水平，變量記為AIC，用剔除價(jià)格的第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值變化來反映農(nóng)業(yè)增收情況，[注]所需要的原始數(shù)據(jù)均來自歷年的《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國保險(xiǎn)年鑒》。變量記為AO。Granger因果關(guān)系結(jié)果如表1所示：

表1 滯后2—6期Granger因果關(guān)系檢驗(yàn)結(jié)果

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展與農(nóng)業(yè)增收的Granger因果關(guān)系檢驗(yàn)結(jié)果表明，兩者之間不存在假設(shè)中的長期互動(dòng)關(guān)系，具體表現(xiàn)為：

【結(jié)論一】以農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠款及給付衡量的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展水平不是農(nóng)業(yè)增收的Granger原因。

一個(gè)可能的解釋是：農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場發(fā)展不能影響到農(nóng)戶的“預(yù)期”，從而不能進(jìn)一步的促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性投資的增加，帶動(dòng)農(nóng)業(yè)增收，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的作用主要體現(xiàn)在分散農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的當(dāng)期風(fēng)險(xiǎn)，以平抑農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)農(nóng)民收入的負(fù)面影響。

【結(jié)論二】：農(nóng)業(yè)增收不是以農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠款及給付衡量的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展水平的Granger原因。

一個(gè)可能的解釋是：政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的補(bǔ)貼較高，農(nóng)戶負(fù)擔(dān)的保費(fèi)較少，并由此產(chǎn)生了對(duì)政府補(bǔ)貼的路徑依賴，這使得農(nóng)業(yè)增收對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場發(fā)展的促進(jìn)效果不明顯。農(nóng)業(yè)增收與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)之間的互動(dòng)關(guān)系較弱，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的“自生性”不強(qiáng)。

【結(jié)論三】：政府介入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場發(fā)展是十分必要的。

政府的保費(fèi)補(bǔ)貼極大的促進(jìn)了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場的發(fā)展，平抑了農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)農(nóng)民收入的影響，但并未影響到農(nóng)民增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性投資的預(yù)期，不能進(jìn)一步的促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)出增長。同時(shí)，較高的補(bǔ)貼“擠出”了農(nóng)戶投資于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的動(dòng)力，造成了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)并不是在農(nóng)業(yè)增收后農(nóng)民投資方向的主要選擇，發(fā)展的結(jié)果是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和農(nóng)業(yè)增收之間沒有形成相互促進(jìn)的“良性循環(huán)”。但是考慮到農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)地位以及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)分散農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的重要作用，政府介入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場發(fā)展就顯得十分必要。

三、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展方向：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)金融管理策略

當(dāng)前以保費(fèi)補(bǔ)貼為主的、政府介入的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展策略并未促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和農(nóng)業(yè)增收這兩者的良性互動(dòng)。為了更好的增強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的可持續(xù)性，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)增收趨勢(shì)，政府應(yīng)該在提供保費(fèi)補(bǔ)貼的同時(shí)，增加相應(yīng)的制度供給，培育農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和農(nóng)業(yè)增收的互動(dòng)關(guān)系。本節(jié)依據(jù)世界銀行的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)金融管理策略[注]Word Bank .2010. “Government Support to Agriculture Insurance” Washington, DC: World Bank.，對(duì)我國政府介入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的方式進(jìn)行初步的研究，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的金融管理策略需重點(diǎn)關(guān)注四個(gè)方面：基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村部門分類、農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)融資和農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。

1、完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。國際農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的成功案例表明，政府應(yīng)該為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場的發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)良好的經(jīng)濟(jì)與法律環(huán)境，使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的市場主體(作為保險(xiǎn)供給方的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司、作為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需求方的農(nóng)戶)積極參與到農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場中來。具體而言，政府的職責(zé)應(yīng)包括以下幾點(diǎn)：

第一、加強(qiáng)數(shù)據(jù)管理。國家統(tǒng)計(jì)部門應(yīng)做好歷史數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確搜集工作和對(duì)未來數(shù)據(jù)的合理預(yù)測(cè)，為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的市場主體決策提供依據(jù)。

第二、完善制度支撐。在當(dāng)前《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》的基礎(chǔ)上，繼續(xù)細(xì)化完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相關(guān)的制度供給，確保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的過程中制度先行。

第三、積極發(fā)揮作為最后再保險(xiǎn)人的作用。政府可采取一系列的風(fēng)險(xiǎn)融資策略，比如收集儲(chǔ)備資金、建立再保險(xiǎn)公司、進(jìn)行巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散的國際化合作等方式。

第四、加強(qiáng)信息、教育和技術(shù)支持。信息、教育和技術(shù)支持有利于增強(qiáng)農(nóng)戶的風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)，增加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的有效需求，同時(shí)還能降低農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營成本，增加有效供給，解決我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)“供給和需求雙不足”的現(xiàn)象。

2、從宏觀上對(duì)農(nóng)業(yè)部門進(jìn)行分類，可以把農(nóng)業(yè)部門細(xì)化為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門、新興農(nóng)業(yè)部門、商品化農(nóng)業(yè)部門這三個(gè)部門。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門中農(nóng)戶眾多，其基本特點(diǎn)是在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中較多的使用勞動(dòng)力要素，較少的使用資本投入，如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機(jī)械化設(shè)備。且他們生產(chǎn)的目的主要是自用，收入水平較低。此外，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中，這部分農(nóng)戶很難獲得銀行信貸的支持，缺少進(jìn)行生產(chǎn)投資的能力。由于上述的先決條件，商業(yè)化的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)商品對(duì)他們而言沒有絲毫的吸引力。新興農(nóng)業(yè)部門主要包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中中等規(guī)模的農(nóng)戶。這部分農(nóng)戶種植一定比例的經(jīng)濟(jì)作物，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)滿足自給自足的基礎(chǔ)上進(jìn)行市場買賣活動(dòng)，收入水平較傳統(tǒng)部門中的農(nóng)戶高。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的投入要素雖然以勞動(dòng)投入為主，但也進(jìn)行一定水平的生產(chǎn)技術(shù)投資，比如雜交種子、肥料等。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有助于這部分農(nóng)戶應(yīng)對(duì)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，化解市場風(fēng)險(xiǎn)，然而，較高的交易費(fèi)用使得傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)安排失靈。為了減少交易成本，利用農(nóng)村合作社以及農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，提供指數(shù)化的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品(如基于降水量的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品)將會(huì)是有效的。商品化農(nóng)業(yè)部門中的農(nóng)戶主要是專業(yè)化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位，其生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品是以交換為目的，生產(chǎn)過程中有較多的資本投入，收入水平要普遍高于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門和新興農(nóng)業(yè)部門中的農(nóng)戶，并且較容易的獲得信貸支持以擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模。這為商業(yè)化農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的發(fā)展提供了基礎(chǔ)。

應(yīng)對(duì)不同的農(nóng)業(yè)部門采取不同的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展策略，明確在不同農(nóng)業(yè)部門中政府介入的力度。具體來說，應(yīng)增強(qiáng)對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門的政策支持力度，穩(wěn)定對(duì)新興農(nóng)業(yè)部門的政策支持水平，對(duì)商品化農(nóng)業(yè)部門，應(yīng)探討可持續(xù)的商業(yè)化農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展模式。

3、增強(qiáng)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的融資能力，農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)融資的便利與否是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)可持續(xù)發(fā)展的必要條件。政府在農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)融資領(lǐng)域可以發(fā)揮以下幾個(gè)重要作用：

第一、進(jìn)行農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)。對(duì)不同級(jí)別的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)采取不同的策略，當(dāng)自然災(zāi)害損失最小時(shí)，農(nóng)戶風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)，可采取必要的技術(shù)管理手段進(jìn)行規(guī)避；當(dāng)小的災(zāi)害事件發(fā)生時(shí)，農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的分散借助區(qū)域內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)；大的或中等程度自然災(zāi)害發(fā)生時(shí)，需在政府適當(dāng)介入的情況下依托商業(yè)保險(xiǎn)以及再保險(xiǎn)公司進(jìn)行分散；巨災(zāi)發(fā)生時(shí)，需以政府的財(cái)政補(bǔ)貼為主體，并借助國際資金，保證社會(huì)福利的最大化。因此，在農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理中，尤其是在面對(duì)中等程度以上的自然災(zāi)害時(shí)，政府的作用至關(guān)重要。

第二、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)新產(chǎn)品研發(fā)。基于私人賠付的傳統(tǒng)保險(xiǎn)理論應(yīng)用于擁有眾多規(guī)模小且分散的農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場是不可持續(xù)的。基于指數(shù)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品將是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品的一個(gè)有效的替代品。基于指數(shù)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品的賠付是以指數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)，而不管個(gè)人的實(shí)際得失，其優(yōu)點(diǎn)在于可以有效的減少傳統(tǒng)保險(xiǎn)市場中的道德風(fēng)險(xiǎn)、逆向選擇，并能通過標(biāo)準(zhǔn)化的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品降低管理費(fèi)用，其缺點(diǎn)表現(xiàn)為當(dāng)災(zāi)害發(fā)生時(shí)，基于指數(shù)的保險(xiǎn)產(chǎn)品可能無法彌補(bǔ)個(gè)人的損失。目前，一些發(fā)達(dá)國家(如加拿大、美國)已經(jīng)發(fā)展了這種產(chǎn)品，少數(shù)發(fā)展中國家(如印度、墨西哥)也開始進(jìn)行指數(shù)化農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的試點(diǎn)工作。基于指數(shù)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品與政府部門統(tǒng)計(jì)技術(shù)、預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性密切相關(guān)，如衛(wèi)星圖像技術(shù)提高了天氣預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確性，可以更為便利的提供天氣變化情況，進(jìn)而降低基于天氣指數(shù)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的運(yùn)營成本。一些技術(shù)水平并不發(fā)達(dá)的國家可以采取更為簡單的指數(shù)類農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品，以蒙古為例，由于天氣狀況的復(fù)雜性以及網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的不發(fā)達(dá)，蒙古發(fā)展了一種基于牲畜死亡率的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品，當(dāng)一個(gè)特定地區(qū)的牲畜死亡率超過一定閾值時(shí)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司進(jìn)行牲畜死亡的賠付。

第三、大力發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)池。我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場發(fā)育的不完全，現(xiàn)實(shí)生活中農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的多樣性使得農(nóng)業(yè)保費(fèi)處于一個(gè)較高的水平，保費(fèi)過高導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者無力購買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品，如果降低保費(fèi)水平，則無法使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)供給廠商盈利，導(dǎo)致了國內(nèi)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場的萎縮，尤其當(dāng)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)，災(zāi)害損失更為嚴(yán)重。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)池通過政府與國內(nèi)以及國際再保險(xiǎn)公司的配合，為農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的化解提供了足量的資金，使得農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場得以持久的運(yùn)行。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)池的作用包括：擴(kuò)大了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋面、當(dāng)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)擊穿時(shí)能為農(nóng)戶提供全額的賠付、較大程度上避免了巨災(zāi)損失、減輕了財(cái)政負(fù)擔(dān)。2006年中國人民保險(xiǎn)公司在浙江省和海南省分別推出了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)共保池計(jì)劃，中國人民保險(xiǎn)公司作為主承保人，取得了較好的效果。

第四、促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與農(nóng)村信貸的結(jié)合。農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理中應(yīng)該發(fā)揮重要作用，其在農(nóng)村地區(qū)有著較為完善的服務(wù)分銷網(wǎng)絡(luò)，這使得農(nóng)業(yè)金融機(jī)構(gòu)有發(fā)展成為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)代理機(jī)構(gòu)的潛質(zhì)。對(duì)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)來說，代理農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的可變成本較低，擴(kuò)展了金融服務(wù)范圍，帶來了較為穩(wěn)定的收入流，符合多樣化經(jīng)營策略；對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司來說，由農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)代理農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的分銷業(yè)務(wù)可以降低交易成本、擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場規(guī)模等潛在收益；對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者來說，由農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)代理農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)可以降低保費(fèi)并能使他們享受到規(guī)范化的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)。

4、加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估能力。農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的多樣性以及準(zhǔn)確的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型的缺失是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展不足的又一原因，巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)模型對(duì)政策制定者評(píng)估農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)提供了一種有效的工具，模型關(guān)注的重點(diǎn)是迅速發(fā)生的巨災(zāi)(比如地震、颶風(fēng)、洪水等)所造成的損失，如何有效的將巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)模型應(yīng)用于普通風(fēng)險(xiǎn)(如干旱、洪澇)的評(píng)估將是政府研究工作的重點(diǎn)。當(dāng)前，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場發(fā)展較好的印度研發(fā)了干旱風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型，該模型將干旱的等級(jí)進(jìn)行分類，使政策制定者更好的掌握干旱風(fēng)險(xiǎn)對(duì)不同農(nóng)業(yè)部門的影響，并以此為依據(jù)制定“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”的干旱風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略。此外，農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的精算厘定有利于明確農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品供給的準(zhǔn)確成本，保持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場發(fā)展的持續(xù)性。目前，在世界銀行的幫助下，印度農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司優(yōu)化了保費(fèi)定價(jià)方法，并發(fā)展了以氣候指數(shù)為基礎(chǔ)的農(nóng)作物保險(xiǎn)框架，降低了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的賠付率，提高了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的供給水平。

由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型和農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的精算厘定成本較高，商業(yè)化的保險(xiǎn)公司無力獨(dú)自承擔(dān)，且從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的角度來講，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型和農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的精算厘定均屬于公共產(chǎn)品。因此，政府在這兩個(gè)方面應(yīng)該起到主導(dǎo)作用，增強(qiáng)全社會(huì)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估能力。

綜上所述，在介入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的過程中，除了傳統(tǒng)意義上的保費(fèi)補(bǔ)貼，政府應(yīng)明確相應(yīng)的責(zé)任，積極為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場主體提供一系列的制度、技術(shù)和金融等方面的支持。通過優(yōu)化供給，誘導(dǎo)需求，使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與農(nóng)業(yè)增收相互促進(jìn)，保證農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場的持續(xù)發(fā)展。