促進我國民辦高等教育平衡發展的思考

彭雅琴，劉唐宇

(福建農林大學人文社會科學學院，福州 350002)

近年來，我國民辦教育尤其是民辦高等教育發展迅速，盡管規模日益龐大，但是與公辦高等教育相比，其發展仍存在著巨大的局限性，在法律保障、政府態度和教育權分配上不能與公辦高等教育取得平衡的發展。因此，筆者認為促進我國民辦教育的健康發展的關鍵在于分析其與公辦高等教育相比存在的不平衡的現象和原因，從而提出相應的建議措施，推進民辦高等教育高效發展。

一、民辦高等教育與公辦高等教育發展不平衡的主要表現

(一)民辦高校與公辦高校的法律定位不平等

我國對民辦高等教育的界定一直以來都是一個有爭議的話題。由于國家對民辦高等院校法律性質定位不明晰，致使其長期以來都很難擁有同公辦學校相平等的法律地位。在2003年9月實施的《中華人民共和國民辦教育促進法》(以下簡稱《促進法》)第3條規定:“民辦教育事業屬于公益性事業，是社會主義教育事業的組成部分。”第5條規定:“民辦學校與公辦學校具有同等的法律地位，國家保障民辦學校的辦學自主權?！备鶕鲜鲆幎?，我國民辦教育和公辦教育都被界定為公益性事業，應具有平等的法律地位。但是，我國民辦教育與公辦教育在法人實體性質的界定上并沒有取得平等的地位?！洞龠M法》并沒有明確規定其與公辦學校一樣屬于事業法人，這就導致其在實踐過程中不具有與公辦學校同等的地位。

(二)政府對民辦高等教育與公辦高等教育的態度不平衡

我國民辦高校與公辦高校在政策待遇、經費籌措、稅收優惠上都存在明顯的差異，在這種發展不平衡的環境下，民辦高校舉步維艱。目前我國對民辦學校的創辦實行嚴格的審批制度，在辦學規模、招生、學生待遇、教師聘用與職稱評定、資源分配等方面都受到很大的限制，不能與公辦學校享受同等的待遇，更不能體現公平競爭的原則。我國民辦高校的經費來源不同于公辦高校，主要是依靠學生的學費。而國家對公辦高校學生每年至少會有6000—8000元的資助。在稅收政策方面，盡管我國曾通過立法給民辦高校一定的優惠，但是民辦教育的稅收優惠政策在現實中無法得到真正的落實。由此可見，我國政府對待公辦高校與民辦高校方面不能一視同仁，民辦教育在政策導向上存在不平衡的待遇，這必將影響民辦教育的健康發展。

(三)民辦高校與公辦高校在教育權上不平衡

近年來，我國民辦高等教育得到快速發展，但如果和公辦高等教育長期發展所形成的優勢相比，仍處于不公平的發展階段。尤其是在教育權的分配上，民辦高校存在著明顯的劣勢。

首先，表現在民辦高等教育辦學規模上的不平衡。將2002—2012年民辦高校和公辦高校在辦學數量上進行比較。2002年民辦高校有133所，公辦高校有1263所，兩者數量差距1130所。到2012年這個差距擴大到1735所。從2002年2012年，民辦高校增加270所，平均每年增加近25所，公辦高校增加875所，平均每年增加80所。由此我們可以發現民辦高校在辦學規模上的不平衡發展。

其次，表現在辦學層次上的不平衡。根據2012年4月24日教育部公布的全國民辦普通高校名單分析，截止至2012年4月全國有普通高校2541所(包括民辦)，其中本科院校1139所，?？圃盒?402所。其中公辦普通高校2138所，本科院校823所，專科院校1315所，本專科院校的比例是1∶1.6;但是在全國403所民辦高校中，本專科的比例是1∶3.6。公辦高校的本、專科辦學層次之比遠大于民辦高校本、專科辦學層次之比。至于更高層次的研究生學歷教育差距更為顯著。目前，僅有極少數的民辦高校開展研究生層次的教育。

二、我國民辦高等教育與公辦高等教育發展不平衡的原因

(一)社會傳統觀念的偏見

由于受傳統官辦教育思想的影響，人們對于民辦教育這種新的辦學形式還處于觀望的態度。首先，人們對民辦教育存在偏見。公辦教育第一的觀念在人們的心中已經根深蒂固，認為公辦高校是國家辦的學校，基礎設施好，師資力量雄厚;而民辦高校是由私人舉辦，不正規，辦學層次低，一般都是沒有希望升入公立高校的學生才選擇就讀的學校。其次，政府對民辦教育不負責任。目前，政府及教育行政部門對民辦教育采取放羊的態度，他們認為公辦教育才是正統的教育，只愿對公立學校進行支持和保護，而瞧不起民辦高校，在公辦高校與民辦高校競爭中，站在公辦高校一邊，民辦高校就成了沒人管的孩子。

(二)我國民辦教育法律制度不完善

我國民辦高校的法律定位為民辦非企業，這是一種模糊的法人定位?！斑@種模糊的法人定位，使民辦高校因身份不明而難以享受與公辦學校同等的法律地位，從而導致一系列待遇的不平等”。由于我國民辦教育法律制度的不完善，導致民辦高校與公辦高校的教師待遇相差甚遠，從而制約民辦教育的發展。例如，我國現行的養老保險、醫療保險等涉及職工福利待遇的政策，均按事業單位和企業單位兩個大類分別制定。身份不明的民辦高校由于不屬于事業編制，民辦高校的教師在工資待遇、社會保險、職稱評審、表彰獎勵、檔案管理、社會活動等方面都受到與公辦學校不平等的待遇。

(三)政府支持力度不到位

民辦教育是我國教育事業的重要組成部分，因此，應得到更多的政府支持。但在現實中，民辦高校與公辦高校處于不公平的競爭狀態。民辦高校不僅得不到國家和政府的資助，在辦學環境方面也受到不平等的待遇。民辦高校在申請設立、貸款、引資、用地、招生、教師待遇、學生就業等方面存在障礙。例如，我國在稅收政策方面曾通過立法給民辦高校一定的優惠，但在實施過程中并未真正得到落實。由于我國公辦教育是由政府出資舉辦，并享受免稅的待遇，其公益性又被大眾普遍認知，即使是公辦高等教育有應稅項目或應稅收入的情況下，稅務機關對公辦教育的稅收管理仍然偏松。相反，民辦高校的應稅項目相對偏多，稅務機關監管的力度也頗為嚴厲。在這種情況下就會加大民辦教育的稅務負擔，使其不能與公辦教育進行公平競爭，制約其健康發展。

三、對于促進我國民辦高等教育平衡發展的建議

(一)加強法制建設，完善民辦高等教育相關法律法規

引導社會更新觀念，正視民辦高等教育的作用。此外，國家和地方法律法規的健全完善程度，對我國民辦教育的發展具有重大的促進作用。目前，我國相繼頒布了一些與民辦高等教育相關的法律法規，在一定程度上推動了民辦高等教育的發展。但是，在現實中，民辦高等教育法律法規還不夠完善，在很大程度上存在滯后性，不能跟上實踐的發展。例如，我國民辦高校在法律性質上的定位是非營利性，同時為鼓勵吸引社會力量辦學做出了“合理回報”的規定，這就導致在現實中，民辦高校營利性與非營利性難以區分，政府只能采取“一刀切”的管理模式，加劇了民辦教育的不公平競爭。因此，在充分認識民辦高等教育在推進高等教育大眾化進程中重要作用的基礎上，要加強法制建設，進一步完善法律法規，使國家民辦教育的相關立法緊緊跟上民辦教育發展進程，為民辦高校的發展營造良好的法制環境，提供健全的法律保障。

(二)健全政府職責，加強政府對民辦高等教育的扶持力度

民辦高等教育的健康發展，離不開政府的支持。目前，我國政府必須轉變“公辦最優”的觀念，加大對民辦教育的扶持力度，為民辦高等教育的發展創造穩定的發展環境。政府各職能部門應建立相互協調的工作機制，切實落實現有的扶持政策。為了提高政府的執行力，現階段有必要成立專門小組來監督國家對民辦高等教育在稅收、經費、人事、土地等方面的優惠政策，確保民辦教育與公辦教育享有同等的權益?，F階段，解決民辦高等教育發展失衡問題的關鍵就是要加大政府的資助。眾所周知，我國大部分的民辦高校得不到國家的資助也沒有社會捐助，走的是一條以學養學的發展道路。這直接導致民辦高校辦學水平低、師資力量差，甚至沒有科研經費進行科學研究。事實上，在國外一些國家，國家對私立教育提供財政上的資助，已經不足為奇。例如，美國每年對私立高校的撥款額就大于占到整個教育經費的15%左右，日本在《私立學校法》等一系列法令中對實施私立教育援助的做法予以具體的規定。而我國對民辦高等教育的資助卻遠遠低于對公辦高等教育的資助。因此，我國政府應健全資助體系，加大對民辦高等教育的扶持力度，增強民辦高等教育的競爭力。

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