海洋石油開發法律體系完善芻議

竇培舉

摘 要：中國對石油需求的急劇增加促進了海洋石油開發的快速發展，但近年出現了一些石油泄漏污染海洋的事故，造成了重大損失，同時暴露出法律上的不足與缺陷。因此，海洋石油開發法律體系的研究、完善工作具有很大的必要性和緊迫性。海洋石油開發法律體系完善的建議如下：加快相關機制、制度建設，加快新法制定；積極加入相關的海洋油污損害賠償的國際公約和組織。

關鍵詞：海洋石油開發；法律體系；完善；建議

中圖分類號：D920 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）29-0159-02

石油作為當今世界最重要的能源之一，曾被稱為“工業的血液”，隨著經濟的發展和人類物質生活需求的提高，石油能源滲透到的領域越來越廣，已成為“現代經濟的血液”。海洋蘊藏著豐富的石油資源，在石油需求量急劇增加，而陸上石油生產增長緩慢的情況下，許多國家都加快了開發海洋油氣資源的步伐。

海洋石油勘探開發已有一百多年的歷史，雖逐漸積累了一定的經驗并形成了一系列的法律法規，但近年出現的一些重大事故，造成了嚴重的海洋污染、巨大的經濟損失以及復雜的訴訟糾紛等問題，反映出在海洋石油開發的法律體系上，存在許多不足與缺陷。而完善的法律體系，是進行合理適度有序開發海洋油氣資源的法制基礎，是保護海洋生態環境、實現海洋可持續發展的前提條件，是維護行業健康發展的重要保障，是吸引更多外國石油公司進行投資和參與建設的重要條件，還可以為與鄰國之間的領土領海之爭提供法律依據[1]。因此，加強海洋石油開發的法律體系的研究、完善工作，是非常有必要的，也是十分緊迫的。

一、海洋石油開發法律體系的結構及內容

法律體系，通常是指一個國家全部現行法律規范分類組合為不同的法律部門而形成的有機聯系的統一整體。法律體系是一國國內法構成的體系，包括被本國承認的國際法。國際法在淵源上表現為兩國之間的條約（或多邊公約）和習慣（或稱慣例）。廣義的國際條約，包括條約、專約、公約、協定、議定書、換文以及憲章、規約等。

因此，結合我國現行立法體制來看，法律體系可以認為由以下層次構成：相關國際法；憲法；相關法律；相關行政法規；相關部門規章；相關地方性法規；相關地方規章；其他規范性文件。

關于國際法的法律地位有不同觀點，筆者認為相關國際法的法律地位不一定高于國內法。國家在制定國內法時，不能忽視其應盡的國際義務，在參與制定國際法時，又不能無視本國的主權。兩者之間的關系應該是互相補充和互相制約。在內容上，海洋石油開發的法律體系涉及到海洋權益、海洋資源、環境保護、海運及海事、安全生產、職業健康、節約能源等多個方面。

第一，海洋權益方面如：1996年5月，中國加入《聯合國海洋法公約》（屬于綜合類文件）；2001年10月《中華人民共和國海域使用管理法》確立了海域使用管理法律制度所應遵循的原則，等等。

第二，海洋資源方面如：我國的《礦產資源法》（1996）；《中外合作開采海洋石油資源條例》（1982年1月發布，2001年9月修訂），等等。

第三，環境保護方面如：1998年3月，我國加入《1990年國際油污防備、反應和合作公約》、1999年1月，我國加入《國際油污損害民事責任公約》等。我國的《海洋環境保護法》（1982）、《海洋石油勘探開發環境保護管理條例》（1983）；《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》（2006）、《防止船舶污染海域管理條例》（1983）、《海洋傾廢管理條例》（1985）：《海洋自然保護區管理辦法》（1995）《海洋石油平臺棄置管理暫行辦法》（2002），等等。

第四，海運及海事方面如：《國際海上人命安全公約》、我國的《海上交通安全法》（1983）、《港口法》（2003）、《航道管理條例》（1987）；《海上交通事故調查處理條例》（1990）；《船舶和海上設施檢驗條例》（1993），等等。

第五，安全生產方面如：我國的《安全生產法》（2002）、《消防法》（2008）、《海上固定平臺安全規則》（2000）、《海洋石油安全生產規定》（2006），《海洋石油安全管理細則》（2009）、《浮式生產儲油裝置安全規則》（2010），等等。

第六，職業健康方面如：1994年10月，我國加入《作業場所安全使用化學品公約》、我國的《傳染病防治法》（2004）、《食品衛生法》（2009）、《職業病防治法》（2011）、《深海石油作業職業衛生管理辦法》（2005），等等。

第七，節約能源方面如：《聯合國氣候變化框架公約》（1992）、我國的《節約能源法》（2007）、《清潔生產促進法》（2012）、《計量法》（1985）、《循環經濟促進法》（2008）、《水法》（2002）、《電力法》（1995），等等。

另外，在現有海洋法律法規基礎上，我國將進一步完善海洋法律體系，已列入“十二五”議程的有：將制定《海洋基本法》；繼續推動《海洋環境保護法》及其配套法規的修訂；促進《南極活動管理條例》、《渤海區域管理法》、《大洋礦產資源開發管理法》、《領海基點保護條例》的立法進程[2]。

二、海洋石油開發法律體系存在的問題

長期以來中國海洋石油工業的發展主要依靠政策支持，法律調整力度小，海洋石油產業立法的框架體系極不完善。現行海洋石油法律多為單項法規和規章，不僅效力低，而且因缺乏體系上的合理規劃與相互配套致使立法體系出現混亂，專業執法體系不順，力度不夠，使已有的立法不能有效實施，已無法與海洋石油工業的發展相適應。

目前，我國海洋環境損害賠償方面的法律存在諸多缺陷：相關法律規定太籠統，缺乏相應實施細則、賠償標準缺位、信息披露義務缺失、海洋油氣開發污染損害刑事立法不足等[3]。對于中外合作開采海洋石油，我國目前僅有《中外合作開采海洋石油資源條例》、《海洋石油勘探開發環境保護條例》及其實施辦法、《海洋石油安全生產規定》等等，在中外合作開采海洋石油合同的主體、客體、內容、相關法律責任和爭議解決上的規定上都過于簡單，有的甚至無法確定，與我國有些法律和相關國際條約的規定也有不少沖突和矛盾之處，存在合同法律關系的模糊、合同主體的不確定、合同內容的不規范和不完整、合同客體的不確定，使糾紛產生以后爭議的解決帶來了巨大的不確定性，使侵權責任主體的無法確定，使后續的民事賠償、行政處罰和刑事處罰程序無法正常開展。

三、完善海洋石油開發法律體系的建議

（一）加快相關機制、制度建設，加快新法制定

加快海洋環境污染賠償和生態補償標準的制定，完善海洋環境保護刑事立法[3]，建立政府、公司和第三方主體在應對海洋污染事件過程中的良性互動的法律保障制度，完善我國海洋生態損害賠償的法律救濟機制，完善人身財產損害賠償的救濟機制，完善海洋石油勘探油污損害評估機制，建立國際海洋石油勘探油污污染損害賠償基金[4]等等。建議制定《海洋法》、《海島開發管理法》、《海洋資源開發管理法》、《海洋資源綜合利用法》、《海岸帶管理法》[5]、《海洋油污染賠償法》[6]、《海洋生物資源保護法》、《海洋生態保護法》、《海洋污染整治法》[6]等等。

（二）積極加入海洋油污損害賠償的國際公約和組織

海洋惡劣復雜的勘探環境和儲藏特性，使得海洋石油勘探開發具有“高技術、高風險、高投入”的特性，一家石油公司往往不能同時具備這些要求，跨國間的合作是海洋石油勘探的首要選擇，而石油油污對海洋環境的危害又屬于世界級難題，因此，相關國家可以制定國際性公約，公約締約各國可根據自身優勢進行資金、技術、設備、人員等方面的責任分配[4]。

我國海域相鄰眾多國家，無論是在勘探開發方面，還是在事故救助、污染治理方面，都需要相互配合與合作。因此，在主權問題得到解決的前提下，我國應積極制定或者加入區域性的公約或條約，為海洋石油開發提供法律支持。

四、結論

判斷法律體系的形成，一般主要有三個方面的標準：一是在各個方面，基本的、主要的法律已經制定出來。二是由這個法律體系內所有法律規范形成的法律制度，與實際相適應，能夠滿足發展的需要。三是法律體系內部的所有法律規范之間和諧、統一，能夠形成一個有機統一整體。

對于我國，近些年來海洋石油取得快速發展，但歷史尚短、經驗欠缺，而海洋石油開發的法律體系，無論是在法律數量上，還是在體系架構上，都難說足夠和完善，甚至存在明顯的缺陷。如果僅僅就法律而言，按現代法治國家的標準，我國法律的數量不僅不算很多，還明顯偏少。完善我國法律體系，還有一個怎樣實現立法由“數量型”向“質量型”轉變的問題。這一點尤其符合海洋石油開發法律體系。因此，希望有關各方共同努力，清晰梳理體系架構，通過修改、廢舊、利新等方式加強立法，盡快建立起符合我國國情和時代發展要求的海洋石油開發法律體系。

參考文獻：

[1]何沙，李志剛.亟待為我國海洋石油勘探與開發立法[J].學術界，2005，（3）.

[2]劉賜貴.建設中國特色海洋強國[N].光明日報，2012-11-26

（13）.

[3]張宸.我國海洋油氣開發污染損害賠償法律制度研究[J].現代商貿工業，2012，（4）.

[4]張華，周建鵬.跨國海洋石油開發中污染治理的法律初探[J].知識經濟，2012，（6）.

[5]蔣平.完善我國海洋法體系的探討[J].海洋信息，2006，（1）.

[6]宋文杰.海洋資源可持續利用的法制化探討[J].齊魯漁業，2008，（5）.

（責任編輯：宋 佳）