我國反補貼的現(xiàn)狀及對策研究

秦建元

摘 要：隨著我國對外貿(mào)易的迅速發(fā)展，貿(mào)易摩擦案件增多，我國已經(jīng)成為全球被發(fā)起反補貼案件最多的國家，給企業(yè)出口造成了消極影響，嚴重阻礙了對外貿(mào)易的健康發(fā)展。解決措施有：修改完善出口退稅制度；清理和整合現(xiàn)有的補貼法律制度；建立和完善不可訴貼的范圍；完善反補貼預警機制與聯(lián)動機制；積極應訴；主動發(fā)起反補貼調(diào)查；發(fā)揮駐外商會的作用；積極利用WTO爭端解決機制；培養(yǎng)優(yōu)秀反補貼律師隊伍。

關(guān)鍵詞：反補貼；對策；《補貼與反補貼措施協(xié)議》

中圖分類號：D922.29 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）29-0129-02

一、反補貼定義

根據(jù)世貿(mào)組織《補貼與反補貼措施協(xié)議》的規(guī)定，補貼是指一成員國政府或者任一公共機構(gòu)向一個企業(yè)、產(chǎn)業(yè)或者一組產(chǎn)業(yè)或企業(yè)提供的任何形式的資金支持，以直接或間接增加從其領(lǐng)土輸出某種產(chǎn)品或減少從其領(lǐng)土輸入某種產(chǎn)品，或者對其他成員方利益形成損害的政府性措施。根據(jù)WTO規(guī)則，當某種受補貼的產(chǎn)品對進口方產(chǎn)生損害時，進口方的國家機關(guān)可提出申請，依法對該受補貼產(chǎn)品進行調(diào)查，為抵消補貼帶來的影響可對產(chǎn)生的損害的補貼行為采取征收反補貼稅等措施。這也就是說，反補貼的目的是抵消受補貼產(chǎn)品所帶來的不對等利益，是針對國際貿(mào)易中的利益不平衡采取的應對措施。因此，反補貼措施，是一種國際貿(mào)易救濟措施，旨在消除一國政府采取的阻礙國際貿(mào)易中公平競爭的措施。

二、我國的反補貼現(xiàn)狀及原因

根據(jù)《2012年中國貿(mào)易發(fā)展報告》，中國遭遇的反補貼數(shù)量已躍居世界第一，2007-2011年均是反補貼最大目標國。這嚴重影響我國企業(yè)的進出口，某些企業(yè)甚至喪失了整個海外市場。現(xiàn)階段反補貼案件呈現(xiàn)出新的特點，主要表現(xiàn)在。

（一）“雙反”并用

通常情況下，反傾銷是美、歐排擠中國產(chǎn)品的利器，但自從2006年銅版紙案開始，美國在反補貼基礎(chǔ)上，對同一產(chǎn)品發(fā)起反傾銷調(diào)查開始，反補貼與反傾銷同時使用于同一案件，已經(jīng)成為美國、歐洲的新的貿(mào)易保護手段。從2006年11月銅版紙案開始，到2012年10月美國對中國發(fā)起了32起反補貼調(diào)查，都采取了反補貼與反傾銷相結(jié)合的調(diào)查方式，對同一案件同時發(fā)起反補貼與反傾銷調(diào)查。“雙反”并用的原因是多方面的。首先，“雙反”并用，在發(fā)起反補貼調(diào)查的同時發(fā)起反傾銷調(diào)查可以最大限度地發(fā)揮“雙反”的貿(mào)易保護主義的功效。其次，同時發(fā)起“雙反”調(diào)查，歷時長，一旦做出肯定性初裁，將暫停所有商品的輸入、提貨或關(guān)稅通關(guān)，中國企業(yè)就可能遭受損失。即使以后做出否定性終裁，中國企業(yè)的損失也難以彌補。第三，“雙反”提起程序簡便，沒有什么條件限制。

（二）我國應對不利

面對外國的反補貼調(diào)查，中國采取了一系列應對措施。但除了極少數(shù)案例外，我國對反補貼調(diào)查應對不利。這既有法律制度方面的原因，也有策略方面的原因。

1.法律制度層面的原因

目前，我國已經(jīng)初步建立了以《對外貿(mào)易法》為指導、以《反補貼條例》為核心，包括諸多行政規(guī)章和司法解釋的反補貼立法體系。我國存在不少不規(guī)范的補貼政策，成為外國發(fā)起反補貼調(diào)查的理由。現(xiàn)有的補貼制度存在的主要問題有：第一，“變質(zhì)”的出口退稅政策。本來出口退稅不是優(yōu)惠政策和補貼，是國際上通行的鼓勵出口的政策和措施，但我國的出口退稅制度已經(jīng)“變質(zhì)”。出口退稅中征多退少與征少退多的問題時有發(fā)生，退稅款拖欠問題嚴重。根據(jù)世貿(mào)組織的規(guī)定，征少退多構(gòu)成禁止性的補貼。因此，必須對我國的出口退稅政策進行修改。第二，現(xiàn)有的補貼法律制度存在結(jié)構(gòu)性的產(chǎn)業(yè)政策、出口補貼政策和進口替代政策以及區(qū)域性優(yōu)惠政策，這些政策都與《補貼與反補貼措施協(xié)議》不符，容易引起外國的反補貼調(diào)查。第三，研發(fā)補貼、落后地區(qū)的補貼、環(huán)保補貼制度缺失。《補貼和反補貼措施協(xié)議》規(guī)定，成員國可以對基礎(chǔ)性研究給予資助；根據(jù)世貿(mào)組織確定的GNP和失業(yè)率標準，對本國落后地區(qū)給予補貼，為使已有設施適應新的環(huán)境要求政府也可以提供經(jīng)濟援助。根據(jù)多哈部長級會議決定，對發(fā)展中國家是否可適用不可訴補貼問題，應當進行談判。因此，在談判結(jié)束之前，中國仍可適當增加不可訴補貼的力度和范圍。

2.策略方面的原因

反補貼案件需要政府、行業(yè)協(xié)會和企業(yè)之間的密切配合和協(xié)調(diào)，需要政府、行業(yè)協(xié)會和企業(yè)的共同努力。反補貼案件應對不利的原因有：第一，反補貼預警機制和聯(lián)動機制未能發(fā)揮應有的作用。商務部已經(jīng)建立了包括全口徑預警監(jiān)測系統(tǒng)、駐外經(jīng)商參處信息系統(tǒng)在內(nèi)的貿(mào)易預警機制。但這些預警機制未能及時、迅速、準確的向企業(yè)輸送外國反補貼訊息。第二，企業(yè)應訴不積極。反補貼應訴時間長、人力、物力財力消耗大，有些企業(yè)不愿意應訴。已經(jīng)應訴的企業(yè)只是消極應訴，而且填寫反補貼調(diào)查登記表不認真，沒有提出翔實的應訴材料。第三，政府消極防御，很少主動發(fā)起反補貼調(diào)查。由于反補貼調(diào)查關(guān)系到出口國的貿(mào)易政策，考慮到現(xiàn)階段我國調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的需要，為了給國內(nèi)發(fā)展創(chuàng)造良好的國際環(huán)境，出于國際政治、經(jīng)濟因素的考量，調(diào)查機關(guān)不會輕易發(fā)起反補貼調(diào)查，不會采取反補貼措施。第四，政府、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會沒有有效的整合資源，有力的配合。反補貼過程中，政府提供信息，沒有與行業(yè)協(xié)會進行信息交流反饋，與企業(yè)交流不暢。企業(yè)沒有盡力收集外國同行業(yè)經(jīng)營者信息，及時向政府或者通過行業(yè)協(xié)會向政府反映訴求。第五，忽視了駐外商會的作用。目前，我國的駐外商會沒有及時的向我國反饋信息，與外國經(jīng)營者和商會缺乏交流溝通，沒有發(fā)揮應有的作用。

三、反補貼的對策

（一）法律制度層面

1.修改完善出口退稅制度

出口退稅可能構(gòu)成禁止性的補貼。修改完善出口退稅制度，可以縮減退稅范圍與比例，減少了反補貼案件范圍，又符合國家“調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式”的要求。要做到：第一，調(diào)整出口退稅政策，逐步減少退稅的范圍，只對WTO規(guī)則允許范圍內(nèi)出口退稅。第二，建立穩(wěn)定透明的退稅制度，防止騙稅行為，保證及時、足額退稅。

2.清理和整合現(xiàn)有的補貼法律制度

我國現(xiàn)行的出口補貼法律制度很多是《補貼與反補貼措施協(xié)議》明確禁止的。現(xiàn)存的補貼主要集中在出口導向型外資企業(yè)，特別是為招商引資，在城市開發(fā)區(qū)、高新區(qū)存在與“出口實績”相掛鉤的優(yōu)惠措施，結(jié)構(gòu)性產(chǎn)業(yè)政策，如政策性銀行貸款優(yōu)惠、企業(yè)所得稅的“兩免三減半”政策，應盡快取消。另外，目前我國制定的一些區(qū)域開發(fā)政策，比如，西部大開發(fā)政策，中部崛起政策，對這些地區(qū)的稅收、財政、金融、公共設施、交通運輸費用等給予了各種優(yōu)惠，政府在制定相關(guān)法律制度時，要及時清理和整合與反補貼規(guī)則不符的措施，避免制定具有明顯專項性的補貼政策。

3.建立和完善不可訴補貼的范圍

建立和完善不可訴補貼的范圍是《補貼與反補貼措施協(xié)議》允許的。增加不可訴補貼的范圍可以減少反補貼案件的范圍，發(fā)生反補貼案件時可作為應訴反補貼案件的理由。同時，可以合法地發(fā)揮補貼在經(jīng)濟發(fā)展中的作用。根據(jù)《補貼與反補貼措施協(xié)議》的規(guī)定，我國可以建立并完善科研與開發(fā)補貼制度，扶持高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，增強經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的能力，適應第三次產(chǎn)業(yè)革命的需要。我國可以建立環(huán)保補貼制度。環(huán)境保護是全人類關(guān)注的問題。現(xiàn)在，環(huán)保要求已經(jīng)成為新的貿(mào)易壁壘—“綠色壁壘”。建立和完善環(huán)保補貼可以提高企業(yè)環(huán)境保護的能力，減輕企業(yè)負擔，實現(xiàn)技術(shù)改造，打破“綠色壁壘”，提升企業(yè)的國際競爭力。建立和完善非專項性的不可訴的補貼。非專項性補貼是向所有企業(yè)和產(chǎn)業(yè)提供的補貼，不是專門給某一企業(yè)或產(chǎn)業(yè)的補貼，是不可訴的。建立和完善不可訴的補貼的范圍，要通過國內(nèi)立法明確規(guī)定哪些補貼是不可訴的補貼。另外，還可以通過雙邊投資協(xié)定安排，使某些行業(yè)的補貼合法化。美國、日本通過雙邊投資協(xié)定中的互惠條款，使某些出口收益大的行業(yè)獲得了反補貼的豁免例外。

（二）策略層面

1.完善反補貼預警機制與聯(lián)動機制

政府在反補貼案件處理中發(fā)揮著組織協(xié)調(diào)作用，反補貼案件調(diào)查還需要商務部、地方商務主管部門通力合作，密切配合。政府要完善預警信息網(wǎng)絡建設，及時收集和反饋外國相關(guān)行業(yè)的經(jīng)營信息和反補貼訊息，當國外相關(guān)產(chǎn)品的行情發(fā)生變動時，及時提醒企業(yè)，告知行業(yè)協(xié)會，快速提供向行業(yè)協(xié)會和企業(yè)提供最新訊息。重視企業(yè)在反補貼預警機制中的作用，形成企業(yè)預警信息交流平臺。發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的中介作用，總結(jié)反補貼經(jīng)驗教訓，加強對重點行業(yè)，對我國發(fā)起反補貼調(diào)查較多的國家的信息采集和檢測。企業(yè)、行業(yè)協(xié)會要同政府協(xié)調(diào)一致，聯(lián)合行動，真正發(fā)揮聯(lián)動應對機制的功效。

2.積極應訴

反補貼案件發(fā)生后，政府要協(xié)調(diào)行業(yè)協(xié)會和企業(yè)，積極應訴。政府應當向企業(yè)、行業(yè)協(xié)會介紹案情和相關(guān)的法律，消除企業(yè)的消極應訴心理和僥幸心理。為了解決部分企業(yè)反補貼應訴人力、物力、財力消耗大的疑慮，政府應當給應訴的企業(yè)提供人力、物力、財力支持。企業(yè)應該積極應訴，要認真填寫調(diào)查案卷，對爭議問題切實調(diào)查取證，審查各項數(shù)據(jù)是否符合事實，不能不做調(diào)查研究就采納調(diào)查國提供的數(shù)據(jù)。對于反補貼國家提出的有疑問的證據(jù)，一定要認真調(diào)研。提供反補貼應訴要求的信息。聘請有反補貼經(jīng)驗的專職律師。反補貼涉及行業(yè)整體利益，不應訴會引起連鎖反應，企業(yè)反補貼應訴面臨的突出困難是我國反補貼專職律師缺乏，聘請外國優(yōu)秀律師起訴應訴，可以有效應對反補貼案件的需要。聯(lián)合有利益關(guān)系的進口商和反補貼調(diào)查國的國內(nèi)產(chǎn)品的消費者。我國的出口產(chǎn)品在反補貼調(diào)查國擁有包括進口經(jīng)營者、批發(fā)、零售經(jīng)營者和消費者在內(nèi)的廣泛的利益群體。中國的產(chǎn)品給調(diào)查國的經(jīng)營者帶來了實惠。他們都不希望我國的產(chǎn)品被提起反補貼調(diào)查。應對反補貼訴訟，可以聯(lián)合這些利益共同體。

3.主動發(fā)起反補貼調(diào)查

我國對外國主動發(fā)起的反補貼調(diào)查很少。這固然有經(jīng)濟、政治、國際關(guān)系的考慮，但是，貿(mào)易救濟措施是維護我國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)合法利益，回擊美國、歐洲貿(mào)易保護政策的有力工具。現(xiàn)在，國際經(jīng)濟正處于后危機時代，貿(mào)易保護主義抬頭，由于國內(nèi)外的原因，針對我國的反補貼案件還會增多。一味消極的防御于事無補。我國應該主動出擊，運用世貿(mào)組織的反補貼措施和我國國內(nèi)法的規(guī)定，針對外國產(chǎn)品可能存在的補貼行為發(fā)起反補貼調(diào)查。發(fā)起反補貼或者反傾銷調(diào)查時，借鑒美國的做法，可以同時發(fā)起反補貼和反傾銷調(diào)查，最大限度的維護國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的利益，同時為我國反補貼訴訟積累實踐經(jīng)驗。出口企業(yè)認為外國可能存在世貿(mào)組織禁止的補貼政策時，要主動提出向商務部發(fā)出申請，商務部應予鼓勵，積極提供服務和幫助。行業(yè)協(xié)會發(fā)現(xiàn)外國政府存在禁止性的補貼政策時，可以建議企業(yè)向商務部提起反補貼調(diào)查程序。商務部發(fā)現(xiàn)外國政府對我國某類產(chǎn)品存在《補貼與反補貼措施協(xié)議》禁止的補貼時，可以建議國內(nèi)企業(yè)啟動反補貼調(diào)查程序。

4.發(fā)揮駐外商會的作用

駐外商會熟悉反補貼調(diào)查國的市場情況，能夠及時了解和掌握反補貼調(diào)查國的補貼調(diào)查情況。可以為政府、企業(yè)和國內(nèi)行業(yè)協(xié)會提供反補貼預警訊息，在反補貼起訴和應訴中同樣可以發(fā)揮著重要作用。駐外商會可以與外國經(jīng)營者和協(xié)會交流信息，增進相互理解，減少反補貼案件的發(fā)生。我國的駐外商會數(shù)量少，與外國經(jīng)營者和商會交流少。涉外商會有明顯的官方色彩，大都與商務部或者地方商務部門有千絲萬縷的聯(lián)系，缺乏獨立性。為了更好地發(fā)揮商會的作用，我國要重視國際商會的建設，鼓勵企業(yè)之間、行業(yè)之間在不違法的前提下自由建立商會，加強涉外商會與進口國政府和外國同行業(yè)經(jīng)營者交流與合作。

5.熟悉游戲規(guī)則，積極利用WTO爭端解決機制

熟悉國際貿(mào)易中反補貼的游戲規(guī)則是有效應對反補貼調(diào)查的前提。反補貼的游戲規(guī)則包括《補貼與反補貼措施協(xié)議》以及世界貿(mào)易組織處理補貼與反補貼爭端案例的研究。我國反補貼經(jīng)驗缺乏，更應該研究反補貼爭端解決機制和程序，找出這些程序的共性，了解、掌握反補貼機構(gòu)所做裁決蘊含的法理與法律依據(jù)，找出我國立法和實踐中存在的差距，彌補法律漏洞，減少反補貼的風險。對我國經(jīng)常遭受反補貼的國內(nèi)立法加以修改完善。對企業(yè)在反補貼應訴中經(jīng)常遇到的法律風險進行系統(tǒng)的分析研究，為企業(yè)應訴反補貼提供指導。

除要熟悉反補貼的程序規(guī)則，我國作為WTO的成員，應當積極運用WTO爭端解決機制維護國內(nèi)產(chǎn)業(yè)安全和本國企業(yè)的合法利益。根據(jù)WTO協(xié)議的規(guī)定，一成員國可將其他成員國實施的與WTO協(xié)定不符的行為訴諸爭端解決機構(gòu)。如果國外調(diào)查機關(guān)的裁決存在程序上或者法律上的錯誤、瑕疵，或者對其他成員國有不公平的做法，違反了WTO的《補貼與反補貼措施協(xié)議》或者成員方同意的其他協(xié)定的，該成員方可訴諸爭端解決機構(gòu)。我國作為WTO成員方可以援用上述權(quán)利。

6.加強律師事務所的參與，培養(yǎng)優(yōu)秀反補貼律師隊伍

律師事務所作為中介機構(gòu)，熟悉法律和反補貼實踐情況，積累了一定的反補貼經(jīng)驗，在反補貼預警機制中可以發(fā)揮建設性作用。反補貼案件涉及面廣，法律專業(yè)性強。出口企業(yè)對反補貼規(guī)則不了解，難以獨立進行訴訟。于是，聘請有專業(yè)經(jīng)驗的律師參與訴訟。我國反補貼經(jīng)驗缺乏，國內(nèi)熟悉反補貼游戲規(guī)則的律師甚少，難以滿足反補貼案件增多的需求。從長遠來看，我國必須著力培養(yǎng)一大批熟悉世界貿(mào)易規(guī)則的、具有反補貼專業(yè)素養(yǎng)的律師隊伍，適應反補貼申訴和應訴案件不斷增多的需要。

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