行政訴訟原告資格確認研究

馮會波　劉振芳

摘 要：根據(jù)我國現(xiàn)行《行政訴訟法》的規(guī)定，判斷原告資格的依據(jù)是原告須與被訴行政行為有法律上的利害關系，在理解和適用上有很大偏差。現(xiàn)行《行政訴訟法》經(jīng)過二十多年的司法實踐，諸多缺陷已經(jīng)顯露出來，不利于推動行政法治建設和保護公民利益，應予進行修改，從這一問題入手，希冀對大家理解原告資格問題有所裨益。

關鍵詞：行政訴訟；原告資格；利害關系；利益關系

中圖分類號：D913 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）29-0115-02

一、行政訴訟與行政訴訟原告

根據(jù)現(xiàn)行《行政訴訟法》第2條規(guī)定，公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。據(jù)此行政訴訟是指公民、法人或其他組織認為行政機關和被授權組織的行政行為侵犯其合法權益而不服時，依法定程序向人民法院起訴，由人民法院依法受理，并在當事人及其他訴訟參與人的參與下，依法對行政行為的合法性進行審理并就相關爭議做出裁決的一系列活動或制度[1]588。行政訴訟法律關系是根據(jù)行政訴訟法的設定和調(diào)整，人民法院與行政訴訟參與人、當事人、其他參加人、參與人之間以及行政訴訟當事人、其他參加人、參與人之間，未解決行政爭議，在行政訴訟活動中所形成的，以訴訟權利和義務為內(nèi)容的法律關系。行政訴訟當事人，是指原告、被告和第三人，以行政訴訟法主體訴訟權利義務為內(nèi)容的一種社會關系。行政訴訟法律關系是以訴訟主體的權利和義務為內(nèi)容的，無論是作為訴訟主導和指揮官的法院，還是訴訟當事人，它們進行起訴、受理、答辯、開庭、審理、裁判這些訴訟行為，以及期間各方的訴訟權利與訴訟義務展開，均為一種訴訟程序上的權利和義務，而訴訟行為與訴訟行政導致的后果是法院裁判中對實體權利的確定。訴訟雙方當事人在行政管理過程中的法律地位是不平等的，但是在訴訟過程中，它們的訴訟權利和義務是平等的，雙方當事人都有權要求人民法院依法進行審批，以保護自己在行政法上的合法權益。任何法律關系都由主體、客體和內(nèi)容構成，行政訴訟法律關系的主體是指在行政訴訟活動中，依據(jù)行政訴訟法而享有權利和承擔訴訟義務的組織或者個人。行政訴訟參加人是行政訴訟法律關系中的主體之一，是依法參加行政訴訟活動，享有訴訟權利，承擔訴訟義務，并且與訴訟爭議或訴訟結果有利害關系的人[2]503。在行政訴訟法中，當事人的稱謂，不僅僅只是一個名稱問題，它直接表明了當事人在訴訟中的訴訟地位及其所享有的訴訟權利和所承擔的訴訟義務，通常情況下，行政訴訟的當事人是原告和被告，而原告是訴訟結構中十分重要的一極，是整個訴訟程序的啟動者，扮演著檢察官的角色，發(fā)揮著糾舉行政違法的行為[3]622。行政訴訟之所以需要起訴資格的原因根源于利益的漫無邊際可能導致訴訟需求的無限性與司法資源的有限性之間的矛盾。而行政訴訟法的目的是維護國家法制的統(tǒng)一性和權威性[4]4，提供一系列制度設計來確保公民、法人或者其他組織合法權益受到侵犯而尋求司法救濟時，提供全面、系統(tǒng)的保障。

二、我國《行政訴訟法》與行政訴訟原告資格

在我國與行政訴訟原告有關的法律規(guī)定、司法解釋主要有幾個方面：《行政訴訟法》第2條：“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。”從理論上來說，合法權益既包括權利，也包括利益，前者稱為法定的利益，而后者稱為事實上的利益。根據(jù)我國《行政訴訟法》第11條關于受案范圍的規(guī)定可以看出，我國在確定行政訴訟的原告資格上采取的實際上是“法律權利”標準，即只有當相對人的實定法上的權利遭受行政主體的具體行政行為侵害時，才可以提起行政訴訟[5]。“合法權益”就是上述的“法”所賦予或保護的權益。但是根據(jù)《行政訴訟法》第11條第1款所規(guī)定的受案范圍明確表示出的意圖，這里“合法”的外延是有限的，換言之，此處所指的“合法權益”僅是公民、法人或者其他組織的人身權和財產(chǎn)權，而對于其他的權利，如公民的受教育權、公平競爭權、承包企業(yè)的人事任用權等在受到行政機關的具體行政行為侵害時是否可以提起行政訴訟也未可知。

《行政訴訟法》第24條：“依照本法提起訴訟的公民、法人或者其他組織是原告。”由此享有原告主體資格的法定條件有三：一是原告必須是個人或組織，即原告被定位與行政相對人。二是原告必須是認為具體行政行為。侵犯其合法權益的行政相對人。三是原告必須是向人民法院提起行政訴訟的行政相對人。組織包括法人和非法人組織。所謂法人，是指依法獨立享有民事權利和承擔民事義務的組織；所謂非法人組織，是指法人以外的團體，主要是指那些沒有代表人或管理人但不具備法人條件，沒有取得法人資格的社會集合體。不具備法人資格的其他組織向人民法院提起行政訴訟，由該組織的主要負責人作訴訟代表人，沒有主要負責人時可以由實際的負責人作訴訟代表人。根據(jù)我國《行政訴訟法》第24條第2款的規(guī)定和最高人民法院的司法解釋，行政訴訟原告可以有條件的進行轉移有權提起行政訴訟的公民死亡，或者法人與其他組織終止的，其原告資格可以發(fā)生轉移。原告資格轉移有以下規(guī)則：有權提起行政訴訟的公民死亡的，其近親屬可以作為原告提起訴訟。這里所講的“近親屬”包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孫子女、外孫子女和其他具有扶養(yǎng)贍養(yǎng)關系的親屬。有權提起行政訴訟的法人或者其他組織終止的。承受其權利的法人或者其他組織可以作為原告提起訴訟。

《行政訴訟法》第41條規(guī)定：“提起訴訟應當符合下列條件：原告是認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或者其他組織；”由于《行政訴訟法》的立法比較原則，即采取的是“法律權利”的標準來確認原告的資格，只有當相對人的實體法上的權利遭受到行政主體具體行政行為侵害時，才可以提起行政訴訟。2000年3月，最高人民法院《關于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第12條規(guī)定了在審判實踐中確立原告資格的新的標準，即“與具體行政行為有法律上的利害關系的公民，法人或其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。”這一規(guī)定使原告資格標準由“法律權利”發(fā)展到“法律上的利害關系。”這一司法解釋對行政訴訟原告資格的界定做出了新的補救性規(guī)定。《若干解釋》第1項第6條：對公民、法人或其他組織權利義務不產(chǎn)生實際影響的行為（不屬于受案范圍）。第12條：與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。由此，如何理解把握“法律上利害關系”成為原告資格的核心問題所在，起訴人與被訴行政行為的利害關系是原告資格的真正內(nèi)容。采取“法律上的利害關系”標準作與之前的“相對人標準”從一定程度上擴大了原告資格的范圍，在事實上拓寬了行政訴訟的受案范圍，但是這一表述并非最佳方案。在國家利益或社會公共利益受到損害、又無行政相對人起訴的情況下，不能有效維護國家利益和社會公共利益。

三、從“法律上的利害關系”到“法律上的利益關系”

法律上的利害關系標準并不清晰，立法中增加法律上的利益的規(guī)定，具有提醒法官的不應拘泥于權利字眼，而能較為妥當?shù)目剂渴欠褓x予個人維護期法律上利益的權能，將權利標準轉變?yōu)榉缮系睦鏄藴剩瑢⒃尜Y格限定須與被訴行政行為有法律上的利益，擴大救濟范圍，是符合原告適合擴大化趨勢的，在中國從行政訴訟制度上實現(xiàn)對原告資格的拓寬，切實保障當事人的訴權，應當是《行政訴訟法》修改的一個重要出發(fā)點和目的歸宿[1]。

對于新《行政訴訟法》修改，應將原告資格限定為同被訴的行政行為有法律上的利益。由于利益的范圍比較寬泛，由此，受保護的法律利益應是有一定范圍的，需要限定。法律上的利益關系應是相關法律、法規(guī)或者規(guī)章要求行政機關保護的利益，并且是相關法律、法規(guī)或者規(guī)章要求行政機關予以保護的利益即只要法律法規(guī)或者規(guī)章存在這種規(guī)章即可，法律上保護的利益不僅是相關法律、法規(guī)或者規(guī)章所要求的而且還應當是行政機關做出行政行為時應當考慮的利益，如果行政機關忽略或忽視或缺少了相關法律要求保護的利益而作出行政行為時，就必然造成利益的享有者的利益損害，則利益享有者具有原告資格。①法律上的利益還應是通過訴訟值得保護的利益，這就是說，通過多種因素的衡量與裁量，可以決定某種利益有通過訴訟值得保護的價值根據(jù)程序違法的程度，程序嚴重違法的，法院予以撤銷，程序違法輕微并不影響實體公正的法院只指出程序錯誤，但不撤銷，但如果不撤銷將嚴重危害公共利益的，則可以撤銷，又如果是在行政相對人欺詐、脅迫、賄賂、提供不正確資料的情況下做出的，不僅要撤銷，而且還要相對人飯還因該行為已經(jīng)獲得的利益。最后，法律上的利益應當是實質(zhì)的利益即強調(diào)不屬于公權范圍內(nèi)的純粹經(jīng)濟上的利益、政治上的利益、文化上的利益或精神上、理念上的利益等事實利益的損害或影響，不能以此提起行政訴訟。

行政訴訟的目的不僅在與使人民能因此取得與政府分庭抗禮、據(jù)理力爭的機會，更在于意圖借此實現(xiàn)法治國家的目標。法律上的利害關系最大的缺陷進只對個體利益進行救濟，而忽視了公共利益的存在，將公共利益推向了司法救濟的深淵[6]。據(jù)此應該增加關于公益訴訟原告資格的規(guī)定，從理論上來說，任何個人和組織只要認為某具體行政行為侵害了公共利益，他都可以基于對國家和社會的責任感而向法院提起行政公益訴訟，但是，適格原告必須主張其主要權益受到影響，主張應包含權益（法律上的利益）受損害以及行政違法行為兩項要素，在《行政訴訟法》修改中應明確公益行政訴訟原告的范圍，具體而言，“認為行政行為侵害其權益或?qū)ζ湓斐刹焕绊懙墓裼袡嗵崞鹦姓V訟。但是，公益訴訟的原告資格不受上述規(guī)定的限制。”“人民檢察院認為行政行為侵害國家利益或社會公共利益的，可以提起公益行政訴訟。在人民檢察院不提起公益行政訴訟的情況下，公益社會組織和公民認為行政行為侵害國家利益或社會公共利益的可以提起公益行政訴訟。”同時，為了規(guī)范法人或者其他組織提起公益行政訴訟的行為，限定法人或者其他組織提起公益行政訴訟，應當與其團體章程或業(yè)務相關，并以行政行為涉及團體利益為前提，也是必要的[5]。

參考文獻：

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[2]姜明安.行政法與行政訴訟法[M].北京：高等教育出版社，2007.

[3]王名揚.美國行政法[M].北京：中國法制出版社，2005.

[4]高家偉.行政訴訟本質(zhì)論[C]//樊崇義.部門法學哲理化研究.北京：中國人民公安大學出版社，2007.

[5]馬懷德.《行政訴訟法》存在的問題及修改建議[EB/OL].

法治政府網(wǎng)：http：//law.china.cn/features/2011-09/05/cont

ent_4459578.htm.

[6]王周戶，李大勇.原告資格、利害關系與裁判方式[C]//應松年，馬懷德.當代中國行政法的源流.北京：中國法制出版社，2006.