我國地方政府目前的土地財政問題研究

姜丙毅

摘 要：近年來，土地財政問題已成為我國宏觀經濟運行中的突出問題之一。土地財政作為我國財政體制的獨特現象，有一定的合理根據，但其造成的不良影響也是多方面的，特別是土地財政暴露出我國目前分稅制財政體制的某些問題。解決土地財政問題的相關對策：完善現有的財政體制；完善土地增值收益的利益分配機制；完善土地政策，加強土地管理。

關鍵詞：分稅制；土地財政；改革措施

中圖分類號：D035 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）29-0099-02

近期，國家審計署公布的《36個地方政府本級政府性債務審計結果》顯示：18個省會和直轄市，有17個承諾以土地出讓收入來償債，比例高達95%。審計結果表明，2010年底，政府性債務大約有40%要靠土地收益來償還，而現在，部分地區這一比例已經超過一半，地方政府債務償還高度依賴于土地收益[1]。土地財政已成為地方債的救命稻草，也成為我國宏觀經濟運行中的突出問題之一。深入探析土地財政問題的癥結，解決當前地方政府對土地財政的依賴成為未來政策著力解決的重點和難點。

一、土地財政及其不良影響

土地財政是指地方政府利用土地所有權和管理權所進行的財政收支活動和利益分配關系[2]。“土地財政”的主要內容包括：第一，土地資產收益及其相關的行政性收費收入。土地資產收益主要包括國有土地使用權出讓收入和國有土地使用權交易的租賃和轉讓所得。其中國有土地使用權出讓收入主要是以招標、拍賣、掛牌和協議方式出讓土地取得的價款。第二，與土地相關的房地產業和建筑業稅費收入，目前主要包括耕地占用稅、城鎮土地使用稅和土地增值稅、契稅。第三，土地融資收入，是指地方政府通常以政府所屬的土地儲備中心、政府性公司和開發區為融資平臺，以土地為抵押獲得銀行信貸支持，獲取地方政府發展經濟所需資金支持。

從短期、局部來看，土地財政激發了地方政府發展經濟的積極性，在一定程度上緩解了地方政府的財政困難，加速了城鎮化進程，提升了地方政府提供公共服務的能力。然而，從長期、全局來看，土地財政會加大宏觀經濟運行的風險和社會風險。

第一，土地財政派生的政府債務蘊含了現實與潛在的財政風險。地方政府通過土地財政不僅獲得巨額土地出讓收入，而且以土地作為抵押獲取巨額信貸資金，用以支持社會基礎設施，擴大下一輪土地財政規模及其他資金需要，由此派生出巨額地方債務。而土地出讓收入屬于一次性財政收入，易受宏觀經濟形勢的影響。而且土地財政不具有可持續性，一旦隨著大規模的城市化進程結束，可供開發的土地日益減少，未來的公共財政將面臨嚴峻考驗。第二，“土地財政”推高了地價，加劇了城市居民購房困難與社會分化。地價的上漲會傳導到房價身上，當房價長期高于實際市場價值，房地產投機行為就會泛濫，房地產泡沫就會形成，使社會財富流向富裕的投資炒房人群，也造成普通民眾買房難。第三，土地財政嚴重損害了廣大農民的利益。《中國改革》雜志2004年引用一項調查表明，被征用土地的收益分配大致是：地方政府占20%～30%，企業占40%～50%，村級組織占25～30%，而農民僅占5%～10%。地方政府采取強制性的土地征用政策，低價征地，高價出售，從中獲得巨額土地增值收益，同時城市化進程又是地方政府的政績。在商業利益和政治資本的雙重利益的驅動下，城郊農民大量失地，而不法之徒也由此以權力尋租的方式獲取暴利。

二、財政體制與土地財政

20世紀80年代開始，我國先后進行了三次財稅改革，調節中央政府和地方政府的財政分配關系，實行對地方政府放權讓利、分灶吃飯的財政包干體制。這種體制的一個明顯的表現特征是兩個比重（財政收入占國內生產總值的比重和中央財政收入占財政總收入的比重）都在下降，第一個比重由1979年的28.4%下降到1993年的12.6%，第二個比重由1979年的46.8%下降到1993年的31.6%。中央弱財政的現實威脅集權體制的運行，致使中央政府的經濟調控和行政管理能力大大下降，導致“國家能力”被嚴重削弱，已經超過了“分權的底線”[3]。

中央政府為改善自身財政狀況，于1994年推行了分稅制改革。根據事權與財權相結合原則，將稅種統一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，并建立中央稅收和地方稅收體系，分設中央與地方兩套稅務機構分別征管；科學核定地方收支數額，逐步實行比較規范的中央財政對地方的稅收返還和轉移支付制度；建立和健全分級預算制度，強化各級預算約束”。①

分稅制實施之后的當年，中央與地方的財政收支狀況就開始發生較大的變化，中央的財政收入占總收入的比例達到55.7%，比1978年增加40個百分點，但中央財政支出占財政總支出的比例變化不大，僅為30.3%。再之后的1995年到2010年中央財政收入占國家財政總收入的比值一直穩定在52%左右（詳見中國統計年鑒2011），但這17年間中央財政支出平均只占國家財政總支出的27.1%，且呈現出下降的趨勢，從1994年的30.3%下降到2010年的17.8%。而自1994年開始的分稅制后，到2010年地方的財政收入占國家財政總收入的比例平均為47.5%，但財政支出卻占國家財政總支出的比例平均為72.9%，地方政府的財政支出占比呈現出平穩增長的趨勢，整個數字前后變化對比呈反向剪刀狀。如下圖1所示。

由于受地方經濟發展制約的影響嚴重滯后，有些地方政府稅源枯竭，致使地方政府尤其最基層的縣、鄉政府缺乏必要的財力支撐，無法正常履行其職能，無力為民眾提供最低水平的公共物品和公共服務，更不要說在全國實現地方政府公共服務能力均等化的目標（劉玲玲2006）。因此從財政包干體制向分稅制實施后地方政府履行基本職能面臨巨大的財政壓力。為緩解財政壓力，地方政府必須要在財政體制內外尋求新的財政收入來源，工業化與城市化快速發展進程，土地資源的稀缺性凸顯，成為地方政府獲取收入的最主要來源，而中國現行的土地制度為其打開了“方便之門”[4]。

三、土地財政暴露出我國目前的分稅制的問題

一是地方財政制度的財政法定問題。目前，我國關于分稅制財政體制只在《憲法》中簡單地提了一筆，并沒有以法律的形式對財政體制中關于事權和財權的劃分、轉移支付辦法等相關內容做詳細的規定。關于分稅制財政體制的法規只有國務院頒發的《關于實行分稅制財政管理體制的決定》這一個文件，而且對事權、財權、轉移支付等內容也是粗線條的規定，仍缺乏可操作性[5]。反映在土地財政問題上就是征地程序不規范。按現行法律規定，地方政府是農地征用的主體，在農地轉為非農用地時村級組織不能與開發商直接進行交易，而且現行法律法規尚未建立征地聽證制度，征地程序過于簡單，透明度不高，導致違法違規用地問題突出。二是地方財政制度中的財政公平問題。財政平等是憲法平等原則在財政法中的具體適用，我國財政制度在土地財政問題上存在兩方面的不公平，一是中央與地方財權與事權的不對等，二是失地農民不能分享土地農轉非后的土地增值收益。三是地方財政制度的財政效率問題。從新公共管理的視野看，現代公共財政實質上是一種“效率財政”，可以說，能否建立有效率的政府和財政是公共財政建設成敗的關鍵[6]。但我國的土地財政是違背財政效率原則的，主要表現在：地方政府把土地作為招商引資、經營城市的最大、最優質資源而加以濫用，導致土地利用效率低下、土地價值扭曲等現象屢有發生。

四、土地財政的改革方向

（一）完善現有的財政體制

⒈完善中央與地方政府的事權劃分。進一步明晰中央政府和地方政府之間的事權，這是分稅制財政體制首先要完善的一個重要問題。要在明確劃分政府和市場作用邊界的基礎上，理順省與市、縣政府間在基本公共服務領域的事權和支出責任。中央政府在基礎教育、醫療、社會保障等方面應承擔更多責任。

2.調整中央與地方稅收的劃分。要賦予省級政府一定的稅收管理權限，繼續推進費改稅和房產稅改革。比如根據我國因為隨著工業化程度的提高，而帶來環境污染日益嚴重的現狀，可以將排污費改為排污稅，授權地方政府根據本地區實際情況制定地方排污稅征收標準，作為地方專項稅收。

3.改進轉移支付制度。我國目前還沒有一部《轉移支付法》來明確規定和有效規范中央政府以及地方各級政府之間的轉移支付行為。因此應制定《轉移支付法》，以法的形式對支出責任、轉移支付規模、結算辦法等加以規定，規范財政轉移支付行為，完善轉移支付措施。特別是解決現行補助和上繳體制中存在的與公共服務均等化目標相矛盾的問題，建立以一般性轉移支付為重點，以專項轉移支付相配合，以特殊性轉移支付為補充的復合型財政轉移支付形式[7]。

（二）完善土地增值收益的利益分配機制

土地自然增值收益的分配不公平是土地財政的一個誘因。要遏制土地財政，必須建立合理的土地增值收益分配機制。要按照被征地農民生活水平不因征地而降低，長期生計有保障的基本原則來進行征地補償。土地增值收益的分配應當首先，滿足失地農民的發展需求。要在保證失地農民生活水平得到提高的前提下，提高失地農民的發展能力，使他們能夠擁有公平的發展機會，參與社會發展和分享社會發展利益。其次，土地增值收益應當由國家適當地分配給在耕農民，主要用于在耕農民生活水平、社會保障水平和發展能力的提高。最后，土地增值收益的剩余部分歸國家所有。國家應當建立專項土地發展基金，將土地增值收益專項用于土地的養護、生態保護等公共利益方面。

（三）完善土地政策，加強土地管理

制定和完善土地政策，要以深化征地改革為核心，以合理解決被征地農民生產生活問題為目標。不斷提高土地取得和保有成本，繼續加大土地保有環節的調控力度，增加建設用地有償使用費，加大征收耕地占用稅，明確土地出讓價款使用用途。在土地管理職權劃分上，按照市場經濟和用途管制的要求，依照管理職權的性質對各級人民政府的土地管理職權進行重新劃分。要慎用征地權力，進一步發揮市場配置土地資源的基礎性作用。嚴格界定公益性、經營性建設用地，區分土地征收與征用。工商企業需要用地，應當在符合土地利用規劃和城鎮建設規劃的前提下，通過向國家、向農民集體購買、租賃等市場方式取得，價格由市場決定。要制定合理的征地補償標準，建立征地價格聽證制度，及時落實安置政策措施。

參考文獻：

[1]劉德炳.地方債重壓，土地財政撐不住了[J].中國經濟周刊，2013，（24）.

[2]朱秋霞.中國土地財政制度改革研究[M].北京：立信會計出版社，2007：32.

[3]王紹光.分權的底線[M].北京：中國計劃出版社，1997：117.

[4]戴雙興.土地財政與地方政府土地利用研究[J].福建師范大學學報：哲學社會科學版，2009，（4）.

[5]趙云旗.中國分稅制財政體制研究[M].北京：經濟科學出版社，2005：478.

[6]馬國賢.效率——公共財政建設的核心問題[J].財貿經濟，2000，（10）.

[7]劉劍文.財稅法學[M].北京：北京大學出版社，2004：147.