德國北威州職業教育培訓券探析

□劉文杰 王雁琳

德國作為世界上職業教育最發達的國家之一，一直在尋求多種途徑促進本國職業教育的發展。2006年初，德國在北萊茵-威斯特法倫州(North Rhine-Westphalia)(以下簡稱“北威州”)正式開啟了職業教育新模式——培訓券(Training Cheque)。實踐證明，培訓券對于調動參與者的積極性、促進勞動者就業、提高教育培訓效率、實現社會公平等方面有著積極的作用。下面，文章將探討德國培訓券的具體實施狀況。

一、培訓券計劃的實施背景

(一)國內背景

1.國內勞動力供給不足。德國的人口問題對經濟的發展提出了巨大挑戰，受制于國內長期低生育率的影響，德國國內勞動力供給方面已出現嚴重短缺，企業在用工方面也出現越來越多的問題。特別是2006年出臺的一項勞動法規，更令企業家們雪上加霜。該法規定，“任何企業不得以提前退休為理由要求員工脫離工作崗位”，因此，企業家們只能雇傭越來越多的大齡勞動者完成工作。面對大齡勞動工作者在企業中的比重越來越大，企業自身也壓力重重。一方面企業要對這些員工進行及時有效的技能培訓，另一方面企業還要對這些員工進行創新文化的培養與熏陶，這無疑加重了企業的負擔。眾所周知，勞動力市場的供給不平衡是短時間內無法解決的，企業只有通過挖掘勞動者的潛能，為勞動者創造更多的機會才能促進企業的進一步發展。

2.職業培訓率的下降。過去的四十年中，德國在教育與培訓方面特別是在成人接受職業教育與培訓方面，一直保持高度重視。從20世紀70年代末開始，德國接受繼續教育與培訓的人員一直呈遞增趨勢，直到2000年這種趨勢開始出現逆轉并呈現逐步下降的趨勢。一份調查數據顯示:1997年在職勞動者接受有關職業培訓的人數占在職勞動總人數的42%，而在2003年這一數據僅為34%。此外，外來勞動人口接受相關的職業教育與培訓對本國經濟的發展同樣有著重要的意義，而在 2003年外來人口中接受職業教育與培訓的人口僅占總外來人口的13%。從中不難看出，職業培訓率的下降已成為限制本國勞動力發展的重要瓶頸。

(二)國際背景

1.經濟全球化發展的需要。在過去的幾十年中，經濟全球化在開辟新市場的同時也帶來了世界范圍內商品與服務的競爭。德國政府一致認為:若要使本國經濟繼續在世界經濟中保持強有力的競爭力，就必須擁有一支高技能、高素質的勞動力大軍，為本國源源不斷地提供高質量的產品和服務。而要做到這一點，就必須加大對研發的投入，進一步加強教育與培訓。就廣大勞動者而言，這種變化意味著在未來的發展當中，他們要通過持續不斷地學習來應對日益增長的技能。也就是說，勞動者年輕時所獲得的技能，只能作為其從事某項職業的先決條件。而要勝任未來的工作，還需要勞動者在未來的工作中進一步接受教育與培訓。在這種知識迅速變化的社會背景下，如何采取有效措施為勞動者技能的發展，提供保障是德國政府面臨的重要課題。

2.新公共管理理論的興起。自上世紀中葉開始，西方發達資本主義國家普遍實行了“福利國家”制度，它們運用凱恩斯主義經濟理論指導國家經濟活動，試圖依靠政府的力量來彌補市場的不足。然而隨著時間的推移，“福利國家”制度并未取得如愿的經濟增長。自上世紀六七十年代以來，經濟滯脹、高稅收和政府公共服務的低效引發了社會的強烈不滿。受新公共管理理論的影響，自70年代末開始，西方發達資本主義國家普遍實行了政府改革，史稱“重塑政府”運動。這場改革對政府提出了新的要求，要求政府逐步放權、實行市場化改革、發揮市場機制在公共服務領域中的作用，同時倡導借鑒私營管理的技術和方法，提升政府的管理能力和公共服務能力。作為福利政策的公共就業服務(Public Employment Service,PES)體系也面臨著改革，比如澳大利亞和荷蘭將原有體系的大部分職能委托給私營部門負責管理，瑞典和奧地利通過目標管理的方法進行了內部改革。面對世界范圍內政府治理方式的巨大變革以及國內勞動力市場和就業問題的雙重壓力，德國政府也在積極籌措為本國公共就業服務體系的改革做準備。

二、培訓券的理論來源

20世紀50年代末，美國自由主義經濟學家彌爾頓·弗里德曼(Milton Friedman)在《政府在教育中的作用》(The Role of Government in the Education)一書中首次提出了“教育券”(Education Voucher或者School Voucher)理論，其主要目的是針對當時美國官僚主義和集權政治所導致的教育低效和不公平。解決的辦法是通過發放給學生和家長教育券，由他們根據自己的偏好來選擇學校。這樣以來，政府由對學校的直接撥款變為間接撥款，在賦予學生和家長充分擇校權利的同時無形中調動起了學校辦學的積極性，從而使學校產生競爭提高辦學質量。在弗里德曼提出教育券后的二三十年中，教育券理論不斷得到完善和發展并在20世紀80年代末90年代初付諸實踐。從最初的初等教育到中等教育，教育券制度對美國教育和世界其他國家的教育產生了積極的影響。需要指出的是，弗里德曼的教育券理論認為，義務教育之后的教育階段的產出是職業性的，政府沒有理由承擔這部分費用，因此將職業教育排斥在了教育券范圍之外。直到2002年德國波恩舉行的“繼續教育和終身學習資助”大會上，美國經濟學家亨利·萊文(Henry Levin)才提出了義務教育后的教育券模式并認為教育券應具有終身效力。

鑒于教育券在世界范圍內取得的成功以及亨利·萊文對教育券理論的進一步拓展，德國政府決定將教育券模式應用于職業教育領域，從而為本國職業教育的發展開辟新的路徑，可以說德國“培訓券”的提出，是教育券理論的進一步發展。

三、培訓券的實施框架

(一)計劃目標

為了扭轉職業培訓的頹勢，推動企業積極參與職業教育，提升中小企業的競爭力，改善勞動者的就業情況，德國勞工部(Ministry of Labour)、衛生部(Ministry of Health)和北威州社會事務委員會(Social Affairs of the federal state of NRW)三方(以下簡稱“政府”)于2006年1月在北威州全面實施了培訓券。政府建立培訓券的主要目的有兩個:一是希望利用培訓券所產生的廣泛動員效應調動起現有勞動者參與培訓的積極性，從而緩解勞動力市場中的供給問題；二是希望通過實施培訓券，將現有的職業培訓機構，納入到一個完整的框架內方便管理，從而提高國內職業培訓機構的整體水平。由于德國不像法國等國家有專門建立起來的企業基金(business fund)來促進繼續教育的發展，因此，北威州培訓券所需的資金全部來源于歐洲社會基金(European Social Fund,ESF)。

(二)實施策略

政府為保障培訓券的順利實施做了大量充分準備，最終設計了兩種不同類型的培訓券:一種是由政府發放給企業的培訓券；另一種是由政府直接發放給個人的培訓券。無論哪種類型的培訓券，政府都給予個人最高額度不超過500歐元50%的培訓費用減免。

政府對發放給企業的培訓券有著明確而嚴格的要求，培訓券設計的主要目的是為了解決中小企業員工的技能提升問題，因此，只有人數不超過250人的企業才有資格申請培訓券。此外，政府還對企業申領培訓券的數量作出了明確規定，即每個企業每年申請的培訓券數量最多不超過20張。企業可以將所獲得的培訓券作為福利發放給內部員工，這樣一方面提高了員工工作的積極性，另一方面員工通過使用培訓券參與相關培訓還可以進一步提高自身技能，從而增強企業的競爭力。

政府同樣鼓勵企業員工以個人方式，申領培訓券接受相關的職業培訓。這些員工包括:全職工作者和兼職工作者；總公司的員工和分公司的員工；在職工作者和休假人員。但是下列人員除外:公司內部失業人員；從事有關政府工作的雇員；學徒制人員；失業后在失業期內領取失業金的人員。此外政府還對每名勞動者每年獲得的培訓券數量做了限定，即每個人每年申領的培訓券不得超過4張(2張通過企業方式獲得，2張通過個人方式獲得)。

企業員工可以將持有的培訓券用于絕大多數相關課程的培訓，從而促進個人職業技能的提升。但是，這些培訓課程大都屬于一般培訓(General Training)。也就是說，通過課程學習所獲得的知識和技能，不僅對本企業有價值，而且，隨著受訓員工的流動，該種知識和技能也會對流入企業的勞動生產力產生作用。相反，僅對企業自身有價值的特殊培訓(Specific Training)是不予以認可的，因為該種類型的技能培訓在外部勞動力市場上是沒有使用價值的。此外，諸如體育與藝術等與休閑娛樂相關的培訓，也被排除在了培訓券的資助范圍之外。

(三)保障措施

為保障培訓券的有效實施，北威州政府一共在該地區建立了220個咨詢機構(counseling agency)。其目的是為解決企業與個人在參與培訓券過程中所產生的有關問題，以幫助他們更好地使用培訓券。這些機構包括成人教育中心(adult education center)、貿易和工業協會(trade and industry associations)、地方經濟發展組織(economic development organizations)和技術中心(technology centers)等。北威州政府面向所有的咨詢機構提供了經費資助，因此，無論是面向企業還是面向個人咨詢機構所提供的服務都是免費的。此外，諸多咨詢機構本身也是培訓機構，他們在為企業和個人提供咨詢指導的同時也為勞動者提供相應的職業培訓。為避免由于搶奪生源而帶來的不良競爭，北威州政府要求所有提供職業培訓的咨詢機構，必須在個人職業生涯指導上保持中立態度。并且，要為咨詢者提供三種以上的可行性方案，由咨詢者自主選擇。

(四)運作流程

可以看出，北威州培訓券的參與主體包括參培人員、政府、企業和培訓機構四方。其中政府與培訓機構的支付關系，決定著培訓券的運行模式。在傳統的體系中政府對培訓機構經費支付，主要是根據培訓部門的效果，由政府直接予以補貼。而培訓券則是通過一種間接的支付形式，即政府將培訓資金轉換為培訓券形式，形成對培訓機構的間接補貼。也就是政府將培訓經費以培訓券的形式發放給申領人員，由申領人員根據自身的需要和偏好選取相應的培訓機構接受培訓。待培訓完成發放畢業證書后，培訓機構才可以將取得的培訓券兌換為現金。上述關系可以用下圖表示(見圖1)。

圖1 培訓券參與主體關系圖

四、培訓券的階段性成效

2008年1月，德國改革和研究咨詢協會(Innovative Employment Promotion Company GmbH,G.I.B)發布了關于培訓券實施兩周年的調查報告。報告顯示，培訓券取得了初步成效，具體表現為以下三個方面。

(一)參培人員數量穩步提升

從相關數據看，2006年1月的培訓券發放數量只有不足1000張，在培訓券實施的一年后，培訓券的累積發放數量已超過6萬張，截止到2008年1月，培訓券的發放總數量已超到20萬張。在某些月份，培訓券的發放數量甚至超過了1萬張。從中我們可以看出，培訓券模式已初步形成并逐漸顯現出動員效應(見圖2)。一份相關調查顯示，37%的企業和49%的個人，正是由于培訓券的大力資助使得他們從培訓的邊緣走入到了培訓之中。有二分之一的人認為，通過培訓券取得的培訓，使他們在外部勞動力市場中的處境發生了變化。

圖2 培訓券單月發行量及累計發行量柱狀圖(2006年1月—2008年1月)

(二)培訓課程內容發生變化，女性參培人員比例較高

勞動力市場的培訓機構，為培訓券持有者提供了廣泛的課程選擇。這些課程主要包括語言、信息技術、工業技術、企業管理等。參培人員可以根據自己的需要進行相關培訓，隨著培訓人數的增多，各培訓課程其需求也在發生變化。最典型的是社會保障和護理專業(Social and nursing professions)，起初階段只有不到10%的人員參與，但隨著勞動力市場對該類人員需求的增多，參與人數逐步增多。截止到2008年1月，約有三分之一的參培人員接受了此類培訓(見圖3)。

圖3 接受各培訓課程的比例圖 (2006年1月—2008年1月)

在所有參培人員中，女性參培人員的總體參培率高于男性，約為60.9%。通過個人方式申請培訓券的女性參培人員比率更高，約為69.7%，這也部分解釋了社會和護理專業備受重視的原因。

(三)培訓券的資助額度及滿意度均較高

在2006至2007年間，歐洲社會基金一共投資了3400萬用于培訓券資助，平均每張培訓券的資助額度高達330歐元。通過調查還發現，以培訓券參加培訓的人員中有約67%的人在小于50人的企業中工作，可見培訓券在彌補小型企業培訓不足方面發揮了良好的作用。此外，在所調查的企業和個人當中，有90%的企業，86%的個人對現行的培訓券制度表示滿意。

五、經驗與不足

(一)以需求為導向

傳統的培訓一直以來采取的都是灌輸的形式，培訓內容和培訓方式由政府單方面決定，參培人員沒有選擇的自主權，因此積極性不高。北威州通過實施培訓券，改變了傳統由供給驅動的技能培訓模式轉變為以需求驅動的技能培訓模式，可以說是一個重大轉變。參培人員可以綜合考慮個人興趣、經濟條件、培訓機構課程等多方面因素，對未來的工作傾向做出選擇，由以前的“要我學”轉變為“我要學”，極大地提高了參培人員的積極性和主動性。此外，以需求為導向的培訓模式還體現了參培人員的主體地位，因為參培人員的資金是由政府流向培訓機構的中間環節，他們掌握了資金的流向和流量，因此，培訓機構必須對整個培訓消費市場做出積極反應。

(二)選擇的靈活性

培訓券的最大內在優勢還在于它的靈活性與適應性，主要表現在時間選擇的靈活性和課程選擇的靈活性兩個方面。由于培訓券具有較長的時間效力，為參培人員提供了一個伸縮性極強的時間框架。參培人員可以根據自身的需要，靈活安排時間接受相應的培訓。此外，參培人員還可以通過各種渠道了解培訓機構的信息并根據個人情況加以選擇，確定中意的培訓機構完成相應培訓，增大了參培人員的“受教育權”。

(三)增強市場競爭

通過使用培訓券，參培人員可以根據培訓機構的辦學條件和辦學狀況進行自主選擇，即培訓券充分體現了市場對資源的配置作用。為了獲得更多的經費，培訓機構會按照有關培訓制度的質量標準來做好培訓工作，包括增加新設施，提高教師水準等。激烈的市場競爭使得成本—效率成為培訓機構運作的核心理念，即培訓機構一方面要重視對現有資源的合理配置，另一方面以培訓者需求為動力迅速反應。由培訓券引發的培訓機構市場競爭，大大提高了培訓機構的整體效率和水平。

(四)增進社會公平

德國政府積極的參與意識是德國職業教育成功的關鍵，政府出資實施培訓券模式一方面體現了政府對社會的責任，另一方面可以在某種程度上保障符合條件的每一個人享有平等接受教育與培訓的權力。在市場經濟條件下，如果職業教育純粹依靠市場來提高，那么意味著個人接受教育的機會與狀況將受到個人家庭收入狀況的制約。此外，受制于勞動者個人對培訓教育認識水平的有限以及由于信息不完善帶來的影響，他們接受繼續教育與培訓的主動性也不強。德國政府通過對培訓券進行資助以及建立相應咨詢機構的做法為勞動者平等接受教育創造了良好的條件。使更多的勞動者參與到了職業培訓過程中，增進了社會的公平。

然而，德國培訓券在實施的過程中也存在著諸多不足:由于流通中參與方(培訓券發行部門，參培人員，培訓機構，兌付機構)過多而導致的機構臃腫、部門管理費用普遍偏高；由培訓券保障機制的不健全而引發的“體外循環”、“黑市”的出現；培訓機構一味迎合參培人員的需要而導致的培訓標準下降，培訓缺乏整體規劃等，這些都是未來要解決的問題。雖然德國的現行培訓券存在著種種不足，但它畢竟是一種創新。通過實施培訓券，大大調動了參培人員的學習積極性，保證了國家在職業教育方面的投資，規范了培訓機構的整體水平。可以說，培訓券在促進職業教育公平和效率之間邁出了重要一步。當前，我國《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》中明確提出，要大力發展職業教育，創新學習制度，鼓勵發展多種形式的職業教育培訓。也許，德國培訓券的成功經驗，能夠給予我們一定的啟示。

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