環保基金資助視角下的環境公益訴訟之思考

杜志欣

（肇慶學院 政法學院，廣東 肇慶 526061）

一、我國目前對環境公益訴訟研究現狀

我國關于環境公益訴訟的立法呼吁和司法實踐至2008年成為了社會熱點。全國“兩會”代表的呼吁[1]，無錫市確立多元的環境公益訴訟的原告，比如有檢察機關和環保團體以及各級環保行政部門，許多地方也紛紛呼應，建立環保法庭等。國內關于環境公益訴訟方面的研討日趨熱烈。但是，相比較美國的公民訴訟、德國的團體訴訟、日本的公害訴訟等為典型代表的環境公益訴訟形式而言，我國在公益訴訟方面的研究還比較落后，環境公益訴訟領域則少有人問津[2]。國內學者對于環境公益訴訟的研究也受到了卡爾·拉倫次的“類型化思想”的影響，對環境公益訴訟予以類型化研究，將環境公益訴訟分為環境行政公益訴訟和環境民事公益訴訟。因此，我國學者對環境公益訴訟的研究基本上都是從這兩個方面開展的。

隨著環境公益訴訟的研究熱潮的到來，更多的是許多關于環境公益訴訟理論方面的爭議。首先，是關于環境公益訴訟是否具有獨立性的地位方面的爭議。韓志紅將其歸入經濟公益訴訟[3]。鄭少華將其歸入社會公益訴訟法機制[4]。但現在大多數研究者都承認環境公益訴訟應作為獨立的訴訟類型。環境公益訴訟應該“是一種為了環境公益的特殊訴訟類型”。其次，對于環境公益訴訟原告資格范圍是否應該擴大化存在較大爭議。日本學者室井力認為，原告資格是指可以合法提起訴訟的資格，也可以稱為訴訟的主觀利益[5]。學者顏運秋認為，原告資格是指當出現了權力和權利濫用或者誤用時，可以提起訴訟的資格[6]。學界對此也是頗有爭議。張平認為任何人、公民或組織對違反環境法律的任何人和單位可以提起訴訟[7]。還有些學者認為環境公益訴訟的原告應包括民眾、受害人、環保團體、檢察機關。最后，是環境公益訴訟的理論依據，這是最大的爭議也是最重要的爭議，其起訴的正當性基礎是什么？奠基于約瑟夫·薩克斯教授“環境公共財產論”和“環境公共委托論”的環境權得到了極大認可，蔡守秋教授認為環境權是環境法的一個核心問題，是環境訴訟的基礎[8]。熊亮則認為除了環境訴訟理論發展、憲政上的人民民主思想成熟外，環境權與擴大適合原告的立法趨勢均是理論依據[9]。伍玉功認為私人檢察總長理論、公共信托理論對公益訴訟具有重大的理論推動作用[10]。在環境法的研究中，以權利為本位的呂忠梅教授認為應該將環境權私權化，但還是承認其作為環境公益訴訟的理論基礎，而以義務為本位的徐祥民教授認為環境權不可能成為環境公益訴訟的理論基礎。

但是，筆者認為環境公益訴訟制度的建立除了受到理論沒有拓清和立法不明確之影響外，更多的還是受制于經濟的發展，環保基金寥寥無幾，除了中華環保基金建立比較早之外，中國環保明月基金2009年才建立，中海油海洋環保基金2012年才提出建立申請，其他地方的環保基金也是最近兩年才開始建立而且數量極少。民間環保團體也只有區區數十個，比如中國環保基金會、自然之友、中國環保記協、江西聯合環保會等。所以應該認真思考一下我國環保基金以及環保團體等是否具備建立環境公益訴訟的條件，其特征是組織化程度不高，數量少，實力薄弱，與國外的環保基金在質和量方面相比差距很大。政治學家托克維爾曾指出：所有的美國人，不論年齡大小、境況的好壞、意向的異同，都經常不斷地結成社團。他們不僅擁有人人都參加的商業和制造業公司，而且擁有成千上萬形形色色的社團組織，如宗教的、道德的、嚴肅的、無聊的、一般的或有限的、規模龐大的或范圍狹小的……你將會發現，無論在哪個地方，一些新興事業的倡導者在法國是政府，在英國是貴族，而在美國必定是一個社團組織[11]。環保基金不僅能夠為環境公益訴訟的配套制度建立和完善提供經濟力量的支持，而且還能使越來越多的人認識到環境對我們的重要性，對環境公益事業的發展起推動作用。

二、環境公益訴訟破冰

我國“環境保護法”第6條“一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對環境污染和環境破壞的單位和個人進行檢舉和控告”。這只是說明了檢舉和控告的權利，也就是說并沒有規定環境訴訟的訴權[12]。然而，我國的《行政訴訟法》第2條規定“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯了其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟”。也就是說只有針對具體行政行為，其合法權益遭到侵犯才能提起行政訴訟，這也就是我國環境行政公益訴訟不發達的立法原因。根據《民事訴訟法》108條“原告是與本案有直接利害關系的公民法人和其他組織……”這也成為了環境民事公益訴訟起訴的立法障礙。

按照我國原有的訴訟法，提前訴訟的原告必須與案件有直接的利害關系，國內的環境公益訴訟由于缺乏法律依據，這樣導致了直接的利害人由于訴訟經濟能力的原因無力提起訴訟，有志于環保的民間NGO又無權提起訴訟。這就是為什么那么多關于環境公益訴訟的案件不能立案的原因。傳統的原告適格制度，造成了涉及環境污染等方面事項的公益訴訟的曲折發展。新民事訴訟法的修改為環境公益訴訟立法和理論來帶了破冰之意。2012年8月31日，經過三審，第11屆全國人大常委會第28次會議通過了“關于修改《中華人民共和國民事訴訟法》的決定”，決定中采納了建立公益訴訟制度(含環境公益訴訟制度)的建議。該“決定”規定，“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟[13]。”

然而，新《民事訴訟法》的修改雖然為環境公益訴訟制度的建立帶來突破，但是就如本文前述，我國環境公益訴訟不發達的原因除了立法的不明確外，更多的受到經濟因素的掣肘。因此本文轉向了制約我國環境公益訴訟的經濟因素的研究，其中最重要的就是環保基金對于環境公益訴訟的意義和價值的研究。

三、我國環境公益訴訟的實踐現狀

基于對環境公益訴訟劃分成環境行政公益訴訟和環境民事公益訴訟，本文在此基礎上對我國的環境公益訴訟的實踐狀況進行分析，以探析制約我國環境公益訴訟的因素。由于環境公益訴訟制度沒有建立，因此在環境公益民事訴訟中，按照別濤的觀點，公民的環境權是用民法的生命權和健康權來保護的，關于環境公益民事案件的統計情況包括在一般的民事侵權案件中，所以環境民事公益案件的數據難以查詢。因此本文從環境行政公益訴訟的案件數據的基礎上來進行分析。

從最高人民法院《人民政府工作報告2003—2007年》和《中國環境統計公報2003—2007年》中的相關數據對比（見表1）中可以看出，每年的環境行政訴訟結案數就區區幾百件，當然這些數據還包括了環境行政公益訴訟的案件，可以推知，環境行政公益訴訟的案件更是屈指可數。推理的合理理由在于：（1）我國環境遭到了嚴重的污染，破壞。（2）環境糾紛數量巨大，每年關于環境信訪數量的都在上萬批次左右。（3）環境行政訴訟案件數量極少。我國環境信訪數量之多和我國面臨的嚴重的環境問題是一致的，但是環境信訪數和環境訴訟的案件數量明顯的不匹配，環境公益訴訟的案件就更少了。中華環保聯合會此前發布消息稱，據不完全統計，我國每年的環保糾紛案件有10多萬件，但起訴到各級法院的不足1%。

表1 環境信訪數、環境行政訴訟結案數、環境行政訴訟案件數量對比表

四、制約我國環境公益訴訟的訴訟經濟因素

每年的環境訴訟公益案件相比環境信訪案件和行政訴訟案件，顯得微不足道。這說明了什么問題呢？除了立法的不明確以外，我認為更重要的原因是經濟因素的制約。就經濟因素而言我認為有以下兩方面的主要原因。

（一）環境公益訴訟的鑒定費用高。這使得環境公益訴訟的原告望而卻步。對于環境污染范圍、污染的程度，以及污染造成的經濟損失，這些都需要由具備評估能力和司法鑒定資質的相關機構作出鑒定。如果沒有生態環境損害評估鑒定，即便勝訴，法院也無法判定被告的賠償金額。而且生態環境損害評估是技術性很復雜的工作，涵蓋了多學科，極具綜合性。目前，在我國既具備相關的評估能力，又有司法鑒定資質的機構是比較少的。因此，鑒定的費用非常高是意料之中的。比如，2011年10月19日下午，云南省曲靖市中級人民法院正式受理了自然之友、重慶市綠色志愿者聯合會及曲靖市環保局作為原告提起的關于云南省陸良化工實業有限公司和云南省陸良和平科技有限公司的曲靖鉻渣污染事件的公益訴訟，這也是國內首例由草根環保組織提起的環境公益訴訟[14]。但是“自然之友”向一家具有司法評估資質的機構提出過鑒定請求。對方提出的報價是700萬元，這完全超過了“自然之友”的承受能力。2011年，這個公益組織全年總支出亦不過500萬元。而且一旦官司沒有獲勝，這個評估費用如何落實，也將成為難題。“自然之友”一度寄希望于原告之一的曲靖市環保局提供幫助。但環保局表示，部門預算有限，無法分擔這筆鑒定費用。鑒定費用如此巨大，即便是幾十萬到百萬也不是一般人能夠承受的，因此環境公益訴訟每年案件極少可見其主要原因還是經濟因素的制約。

（二）訴訟費用的成本大。日木學者棚獺孝雄將訴訟費用稱為“生產正義的成本”。實踐中公益訴訟費用成本高具體表現為：公益訴訟取證難、涉及的人數眾多、訴訟時間長、費用高。由于環境侵權受害人不確定、受害人眾多而難以確定代表人、或者受害人眾多但確實缺乏應有經濟能力、公民環境意識和法律意識薄弱等特殊情況，現實生活中，許多情形下，個人面對污染破壞環境的公司法人或者組織，常常因為經濟上處于弱勢地位而懼于提起訴訟。訴訟費用制度價值追求之一就是保障訴權的實現。但是就目前我國的訴訟費用制度來說，收費是比較高的。因此，作為一個“理性的經濟人”，訴訟成本和收益成為了不可逾越的坎兒。

五、從環保公益基金資助看我國的環境公益訴訟

從上面的兩個主要的經濟方面的原因可以看出，鑒定費用和訴訟費用的成本高從很大程度上阻礙了我國的環境公益訴訟制度的構建與完善。進行環境公益訴訟不僅需要投入很大的精力，還有要有資金上的支持，只有經費的問題解決了，環境公益訴訟制度才可能得到順利的推進。要進一步的完善我國的環境公益訴訟制度，還得從環境公益訴訟基金和獎勵機制方面入手，即使立法帶來了環境公益訴訟的破冰之旅，解決了立法不明確和理論基礎的爭議，但是只有解決了最大的經濟制約因素，才能迎來環境公益訴訟的春天。環保公益基金資助對于環境公益訴訟的意義：

（一）解決鑒定費用和訴訟費用成本高的問題。原告要起訴，必須要有訴訟經濟能力。調查單位或者個人的開發項目、排放污染物對環境的影響，需要借助于專門的鑒定部門，專業的調查人員，對此必然要花費巨額的費用。如果缺少資金的支持，就無法獲得提起環境公益訴訟所需要的有效和有用的證據。只有那些具備了相當訴訟經濟能力的原告才有足夠的資金以支付龐雜的訴訟費用，才可能提起環境公益訴訟，才可能獲得環境公益訴訟的勝訴。

（二）推動環保NGO的發展。污染或者環境破壞一般都會產生較大的社會損失，而這些損失如果由許多受害人來共同分擔的話，平均分配到每個人頭上的損失就顯得很小，由于受到“理性經濟人”的假設和“搭便車”的影響，這樣一來提起環境公益訴訟的幾率就更小了。所以，在這種情況下一些民間的環保NGO更可能來承擔環境公益訴訟原告的責任，那么環保基金的資助就必然是不能少的，有了環保基金的資助，環保NGO會越來越多，從而促進環境公益訴訟的完善。

（三）喚醒更多的人關注環境的保護，也為環境公益訴訟的建立和完善打下輿論基礎。由于環保基金的建立，運作等等都會牽涉到很多普通的老百姓，這樣就可以使越來越多的人了解到環保基金，了解到環境公益訴訟。從而為環境公益訴訟的建立、完善、監督起到推動作用。

事實上利用環保公益基金資助環境保護訴訟，在我國已有成功的例子，如：2010年中華環保聯合會作為原告起訴貴陽市某造紙廠水污染侵權糾紛,由于檢測費用和鑒定費用都比較高，其向貴陽市“兩湖一庫”基金會提出污水檢測費申請,基金會進行資助。“這是我國首個環境公益訴訟案件中鑒定費用得到基金會資助的案例。”這不是憑空就可以申請的資助，法院在其中也起到了引導的作用。2010年3月，貴陽市中級人民法院和清鎮市人民法院出臺的《關于大力推進公益訴訟制度的意見》中規定，環境公益訴訟的原告如果訴訟經濟能力弱，其檢測費用和鑒定費用可以申請公益基金資助。國外經驗表明，提起公益訴訟的原告在遇到經濟困難時可以就訴訟費、鑒定費等訴訟支出可以向公益類基金申請費用，這也是國外環境公益訴訟推進順利的原因之一。

六、環境公益基金資助環境公益訴訟的建議

環境公益基金對環境公益訴訟的資助，從一定程度上解決了原告訴訟經濟能力弱的問題。但是，要使環境公益基金更好的資助環境公益訴訟，還得從環境公益基金本身解決。環境公益基金遇到的兩個方面的難題，一方面是環境公益基金資金不足，全國有那么多的環境公益訴訟案件，怎么來解決這樣一個缺口？另一個方面就是如何保證環境公益基金在資助環境公益訴訟過程中透明化的運作，因為環境公益基金作為公益事業的支持，必須有較高的社會公信度，才能得到社會廣泛的認可，這樣對于環境公益訴訟才會得到社會大力的支持。

（一）豐富環境公益基金資金結構，投資渠道多元化，保證環境公益訴訟資金穩定的資助。我國的環境公益基金目前的狀況就是環境公益基金資金不夠，而且資金結構單一，多來自于民間的捐款。而要使環境公益訴訟得到環境公益基金的資助，務必要保證環境公益基金的增值，以及使其資金結構豐富。

首先，就環境公益基金本身來講，因為是涉及到公益，在沒有法律依據的情況下，只能投資于銀行或者債券以獲得銀行利息和債券利息，禁止從事營利性活動，在這種情況下就環境公益基金增值的幅度是極其有限的。所以應該在投資合法和安全的情況下，從法律上解決環境公益基金投資的障礙，鼓勵環境公益基金投資市場化，并且聘請專業化的資產管理人才，以降低環境公益基金投資的風險，獲得穩定的收益。

其次，加強環境公益基金的宣傳力度，使越來越多的人了解環境公益訴訟，在這種情況下，環境公益基金的社會募捐就會獲得較多的資金。當然這還有賴于環境公益基金本身的社會公信度高的前提下，做大力的宣傳。

最后，增加政府撥款，對于環境公益基金所面對的最大問題就是資金缺乏，而如果在環境公益基金的社會募捐和投資增值較小的情況下，政府的撥款對于環境公益基金的運作就顯得非常的重要。而且就國外的情況來看，政府的撥款在環境公益基金中所占的比例達到了1/3左右，這就成為了環境公益基金可觀的穩定的來源。所以，政府不僅要從其他軟環境方面為環境公益基金保持增值提供一個良好的外部環境，更要從資金上對環境公益基金做到大力的支持。

（二）加強環境公益基金對環境公益訴訟資助的透明化運作。這是環境公益資金對于環境公益訴訟資助所面臨的一個重大問題。因為環境公益基金運作的透明度就關乎到社會大眾對于這樣一種訴訟的態度，如果環境公益基金運作本身就不透明，那么社會大眾就會對環境公益基金資助環境公益訴訟持懷疑態度，在這種情況下就會越來越少有人再向環境公益基金捐助，對于環境公益訴訟的發展顯然是致命的傷害。所以要使環境公益基金對于環境公益訴訟的資助在“陽光下運作”。

首先，環境公益基金應該加入到中國基金會行業信息披露平臺，如果加入到這樣一個平臺，公眾可以在線查詢環境公益基金的聯系方式、財務信息、項目信息和捐贈人信息。這就使環境公益基金的社會公信度得到很大的提高。當然中國基金會行業信息披露平臺不是一個排名的平臺，是通過基本信息、財務信息、項目信息、捐贈信息等60個指標來衡量環境公益基金行業透明的實際情況，從而以這樣的一個平臺來推動和促進環境公益基金公開透明。

其次，就環境公益基金本身來講，要建立內部控制報告制度，這有利于管理者對內部控制存在的缺點加以完善，提高環境公益基金財務報告的可靠性。完善環境公益基金的內部審計制度，以保證內部審計部門在環境公益基金中相對獨立的地位，約束經營管理者出于私利而干預正常的會計審計工作。建立和完善環境公益基金內部責任追究制度。對于信息披露過程中違法違規的責任者，要求承擔民事賠償責任。

最后，對于環境公益基金開展公益資助項目，應當向社會公布所開展的公益資助項目種類以及申請、評審程序。就是說對于環境公益基金資助的環境訴訟案件，對于當事人的申請資助的程序，以及環境公益基金管理者在對環境公益訴訟資助作出決定的過程都要向社會公開。并且在評審結束后，應當公布評審結果并通知環境公益訴訟的申請人。公益資助項目完成后，應當公布有關的環境公益基金資助的資金使用情況，事后對項目進行評估的，應當同時公布評估結果。

總之，環境公益訴訟的理論基礎的爭議和立法的不明確將隨著新民事訴訟法的修改得到一定程度的解決，但是只有解決了制約環境公益訴訟的經濟因素，才能迎來環境公益訴制度構建和完善的春天。環保基金資助對于環境公益訴訟制度的意義是不言而喻的，本文希望從這個角度的分析，引起更多的關注，為環境公益訴訟的構建和完善獻出綿薄之力。

[1]步雪琳.全國人大代表呂忠梅建議:建立公益訴訟制度[N/OL].中國環境報,http://news.xinhuanet.com/environment/2008-03/14/content_7790237.htm.

[2]傅劍清.環境公益訴訟若干問題之探析[M].北京:科學出版社,2006：98.

[3]韓志紅.經濟公益訴訟的理論與實踐[M].北京:法律出版社,1999：125-126.

[4]鄭少華.生態主義法哲學[M].北京:法律出版社,2002：77-78.

[5]室井力.日本現代行政法[M]吳微，譯.北京:中國政法大學出版社，1995：212-222.

[6]顏運秋.公益訴訟理念研究[M].北京:中國法制出版社，2003：152-155.

[7]張平.淺談建立我國環境公益訴訟制度的必要性與可能性[J].天府新論,2005(4)：43-45.

[8]蔡守秋.環境權初探[J].中國社會科學,1982(3)：54-57.

[9]熊亮:論我國對環境公民訴訟制度的移植[J].內蒙古農業大學學報,2006(4)：23-25.

[10]伍玉功.公益訴訟制度研究[M].長沙:湖南師范大學出版社,2006：269-271.

[11]托克維爾.論美國的民主(下卷)[M]//董果良.北京:商務印書館,1988：211-213.

[12]徐祥民,胡中華,梅宏:環境公益訴訟研究[M]..北京:中國法制出版社,2009：67-68.

[13]制度破冰環境公益訴訟師出有名[N/OL].中國教育裝備采購網,http://www.caigou.com.cn/News/Detail/1062-52.shtml.

[14]李禾.草根組織當原告,環境公益訴訟能否破局[N/OL].科技網,http//www.stdaily.com/stdaily/content/2011-11/03/content_391934.htm.