促進我國區域產業轉移的政策研究*

高登榜 唐運舒 馮南平 周開樂

（合肥工業大學產業轉移與創新發展研究中心，合肥 230009）

促進我國區域產業轉移的政策研究

高登榜 唐運舒 馮南平 周開樂

（合肥工業大學產業轉移與創新發展研究中心，合肥 230009）

首先從與國家總體發展戰略的調整相適應、強調效率到強調統籌和與區域經濟發展的進程相協調三個方面分析了我國區域政策的形成過程；從促進了我國整體經濟快速增長、分工格局趨于合理化和形成若干具有國際競爭力的增長級等方面簡要評析了改革開放后的主要區域政策效果；然后，基于政策工具視角，從區域土地政策、區域財稅政策、區域金融政策和區域環保政策等方面分析了我國區域政策；最后從發揮產業政策在承接產業轉移政策體系中的主導作用、完善財稅金融政策、實行嚴格的土地環保政策和完善人力資源政策等方面給出了促進產業轉移的政策建議。

產業轉移；區域政策；政策設計

一、引 言

產業轉移是區域經濟發展到一定程度后產生的必然要求，產業轉移和區域經濟發展相輔相成，緊密聯系，只有順應這種要求，區域經濟才能得到協調發展。國內外產業轉移的實踐證明，政府在承接產業轉移中發揮著極其重要的作用，在政府的合理引導下，區域產業才能有序健康發展，而政府主要通過政策制定和政策落實即產業轉移政策來實現對承接產業轉移的干預作用。產業轉移政策是指由政府或其他公共組織制定和實施的，以促進轉移產業和經濟發展為目的的一系列政策措施的總和，產業政策對于促進產業轉移和區域經濟發展具有重要意義。

政府對產業轉移的干預主要有間接干預和直接干預兩種方式。間接干預一般是指政府通過稅收杠桿和金融政策等經濟手段引導和干預產業轉移的過程。其中包括通過財政手段進行稅收調節、政府投資、政府財政補貼及特別財務制度；通過金融手段進行國內貸款制度調整；此外，還通過信息對產業發展規劃和戰略實施等經濟活動進行干預和引導。直接干預手段主要指通過各種與產業發展相關的法律法規，直接對產業發展進行行政干預，直接干預手段主要有政府的行政管制和行政協調，作為政府干預產業發展的主要手段，政府行政管制一般包括市場準入管制、數量管制、價格管制、技術管制、環保管制和生產安全管制等。為保護民族工業而在某些產業實行外商進入許可證制的舉措就是市場進入管制，數量管制主要包括信貸配額、外匯配額等各種配額制度，對某些產品實行固定價格或限制價格變動幅度等限制措施就是價格管制，技術管制主要表現為對有關產業的產品、技術標準、生產工藝等進行的管制。此外，政府行政協調是指政府利用其權威的行政影響力，通過各種方式對具體企業的生產經營活動進行協調管理，使之與政府的意圖趨于一致。

二、我國區域政策總體分析

近年來，為了促進區域經濟的發展，從中央到地方制定了一系列區域政策。目前我國的區域政策主要有三類：一類區域政策是國家重大發展戰略整體的一部分，如西部大開發、東北振興及中部崛起等。還有一類是改革開發初期先行試驗的區域政策，如改革開放初期建設的各類經濟特區、經濟技術開發區和高新技術開發區等開發區政策等。第三類就是根據特定目標，針對特定區域制定的相關區域政策，如對大自然保護區、貧困山區和資源匱乏區等制定的區域政策。

（一）區域政策的形成過程分析

1．與國家總體發展戰略的調整相適應

任何一項區域發展戰略的制定和出臺，都與當時所處的社會經濟背景有著密切的關系。區域發展戰略方針的確定和實施要服從于國家戰略和社會經濟發展背景和發展規律。

2．從強調效率到強調統籌

從鄧小平“三步走”和“兩個大局”戰略思想的建立，再到“五個統籌”和“科學發展觀”思想的提出，我國的區域發展思路也由改革開放初期的“效率優先，兼顧公平”轉變為 “效率與公平兼顧”，地區發展戰略由突出重點地區向各地區協調發展轉變，地區發展的目標由強調經濟發展向強調經濟、社會和生態全面發展轉變。

3．與區域經濟發展的進程相協調

改革開放后，為了促進國內經濟發展，我國政府在總結自身發展的經驗教訓和借鑒發達國家區域發展經驗和理論的基礎上，突破了原有經濟體制下生產力均衡布局思想的約束，意識到在我國經濟發展初期，在區位條件、產業基礎、投資效率和資源狀況等因素制約下，難以實現各個區域經濟的全面均衡發展，這是由特定歷史條件下區域發展不平衡的客觀因素造成的。進入新世紀以來，以經濟增長為核心的發展戰略取得了一定成效，在國家整體經濟發展水平和財力較低的情況下，這種區域發展戰略不僅加快了東部沿海地區的經濟發展，也帶動了中西部地區的開發，使我國經濟從總體上邁上了一個新臺階。但同時，這種發展戰略也進一步擴大了地區之間的經濟和社會發展差距，這種發展戰略面臨著來自各個方面的多種挑戰，如與周邊國家貿易的往來及外部環境的變化帶來的一系列新機遇，資源匱乏對中西部資源開發提出了迫切要求，從區域上看，呈現出東西部差距不斷擴大。國家在注重整體經濟增長速度的基礎上，必須考慮到不同區域間經濟發展的公平性。據此國家相繼提出了西部大開發戰略、振興東北等老工業基地戰略和中部崛起戰略等。

（二）改革開放后的主要區域政策效果評估

1．促進了中國整體經濟快速增長

改革開放一系列區域經濟發展政策實施以來，各地區的經濟發展充滿活力。作為人口最多的發展中國家，在改革開發三十年里，實現了經濟的持續高速發展。中國從一清二白以解決溫飽為目標發展到基本實現現代化和正邁向全面小康。中國的國民生產總值（GDP）已在2011年超越日本，成為世界第二大經濟體。

2．分工格局趨于合理化

實施區域協調發展總體戰略呈現出良好勢頭，制約各區域發展的突出問題得到緩解。總體上看，由于采取了統籌兼顧、分類指導的方針，我國西部、東北、中部和東部各個區域的發展重點更加明確，特色更加鮮明，成效更加顯著。

3．形成若干具有國際競爭力的增長級

珠三角、長三角與京津冀都市圈被并稱為中國東部沿海“南中北”三大“增長極”，在推進區域經濟發展中擔負著開放“窗口”、經濟引擎、輻射帶動和改革示范等重要使命。

從總體上看，由于采取了一系列統籌兼顧、分類指導的區域政策，我國西部、東北、中部和東部各個區域的發展重點更加明確，特色更加鮮明，成效更加顯著。上述區域政策的分析，對于提出促進產業轉移，協調區域經濟發展的政策建議具有重要的參考建議。

三、基于政策工具視角的我國區域政策分析

區域政策工具是解決區域差距而達到區域協調發展而采用的具體手段和方式。區域政策工具可以分為三大類：一類是微觀政策工具，另一類是宏觀政策工具，還有一類是協調政策工具。微觀政策工具包括勞動力再配置政策如遷移政策、勞動力市場政策，資本再配置政策，如對資本、土地、建筑物、勞動力等生產要素的投入進行財政補貼，對產品進行稅收減免，對技術進步進行財政補助、稅收減免等。宏觀政策工具包括區域傾斜性的稅收與支出政策、區域傾斜性的貨幣政策、區域傾斜性的關稅與其他貿易政策。協調政策工具主要用于微觀政策之間的協調、微觀與宏觀政策之間的協調、中央與區域開發機構之間的協調以及區域開發機構與地方政府的協調等。

每個類型的區域政策都需要借助區域政策工具起作用，因此每個類型的區域政策可能涉及土地、財稅、金融、環保等方面的問題。下面對我國宏觀的土地、財稅、金融和環保等方面的區域政策走勢及典型地區的政策進行分析。

（一）區域土地政策分析

國家在土地政策方面，呈現出以下幾大特點：

一是嚴格保護耕地，提倡節約集約用地。我國政府長期以來，重視農業和耕地面積保護。我國土地利用規劃遵循的基本原則是嚴格保護耕地、節約集約用地、統籌各業各類用地、加強土地生態建設、強化土地宏觀調控。2008年國務院出臺了 《全國土地利用總體規劃綱要（2006—2020年）》，要求2010年和2020年全國耕地保有量分別保持在18.18億畝和18.05億畝。

二是建設用地計劃指標向中西部地區傾斜。根據西部大開發、中部崛起規劃，國土資源部提出了中西部地區建設供地的原則，國土資源部在《西部大開發國土資源開發利用規劃綱要》中明確：（1）在用地上優先安排和重點保障基礎設施建設項目。（2）對重點發展的產業實行低地價政策。（3）實施有差別化的土地政策。

三是注重農民利益的保護，土地開發方式呈現多樣化，各具特色。如深圳的特色是2009年的土地新政，允許土地使用權人自行開發，對于自行改造的項目，土地使用權可以通過補簽土地出讓合同或協議的方式出讓。

（二）區域財稅政策分析

從中央制定的財稅支持政策來看，主要包括稅收優惠、中央財政補助、給予特殊政策和鼓勵設立產業基金等方式。從地方財稅支持政策來看，主要是有針對性地加大稅收優惠和專項財政補助的力度。

國家已出臺的針對產業發展的財稅政策主要有：（1）一般企業所得稅率25%，但對高新技術企業和技術先進型服務企業，按15%的稅率征收企業所得稅。在過渡期內執行“兩免三減半”，對部分從事農產品加工企業免征企業所得稅。（2）限制高污染、高耗能和資源類產品出口。2010年7月15日，取消了400多種出口商品的退稅，其中，大部分是高污染、高耗能和資源類產品。（3）大幅度增加對西部地區的財政支持力度。大幅度增加對西部地區的財政轉移支付力度，為西部地區增加中央預算內基本建設資金和國債項目資金投入。對西部地區內國家鼓勵類產業企業，從2001到2010年給予15%的企業所得稅稅收優惠；對在西部地區新辦水電、交通、郵政、廣播電視等公共服務企業，符合條件的還可以享受企業所得稅“兩免三減半”政策。（4）對新能源產業給予補貼。（5）支持皖江城市帶建設。《皖江城市帶承接產業轉移示范區規劃》指出：規劃期內，中央財政加大轉移支付力度，支持示范區基礎設施、自主創新和環境建設。對皖江城市帶承接產業轉移示范區內符合條件的企業，切實落實好新稅法規定的各項稅收優惠政策。

（三）區域金融政策分析

為了促進區域經濟的發展，我國在實施統一的金融政策時，根據不同地區經濟發展的需要，大力發展區域性的地方金融機構，先后批準設立了深圳發展銀行、浦東發展銀行、渤海銀行等區域性商業銀行。自從西部大開發戰略實施以來，央行增加了西部地區再貸款（再貼現）限額，支持西部地區金融機構增加信貸投放，并通過調整存款準備金率和存、貸款利率，合理調控銀行信貸結構，吸引資金流入西部。同時，按照國家產業結構調整的需要，采用嚴格的有保有控的金融調控政策，按重點產業調整和振興規劃以及相關產業政策要求發放貸款，嚴格發債、資本市場融資審核程序。

各地出臺的支持產業發展的金融政策主要有：（1）設立專項產業投資基金；（2）積極拓展直接融資渠道，建立和完善區域股權交易市場；（3）制定優惠政策吸引全國性金融機構到區域內設立經營機構；（4）加大對高新技術企業的資金支持力度；（5）積極發展融資租賃業，組建區域發展銀行和擔保公司，支持當地產業的發展。

（四）區域環保政策分析

進入新世紀后，我國政府開始高度重視環保問題，產業發展對環保的要求越來越高。2000年12月21日，國務院印發了國家環境保護總局《全國生態環境保護綱要》，要求各地區要加強生態工程建設，尤其要全面開展“三江”流域生態環境保護和建設，提高流域內林草植被的覆蓋率和水源涵養能力。按照統籌城鄉發展的要求，切實加大對農業和農村污染源的整治力度。2006年1月，國家各部委聯合發布了《關于加快發展環保產業的意見》，意見中提出要加快環保產業結構調整，促進結構優化和產業升級。2007年10月28日，全國人大常委員會通過《中華人民共和國節約能源法》，明確要求各級政府實行有利于節能和環境保護的產業政策，限制發展高耗能、高污染行業，發展節能環保型產業。2009年9月，國務院批準發改委等部門《關于抑制部分行業產能過剩和重復建設引導產業健康發展若干意見》，要求各級政府抑制行業產能過剩，引導產業健康發展。2010年6月13日，國家發改委聯合環保部等部門發布《再制造產業發展規劃》，提出要大力發展再制造業，完善再制造舊件回收體系、物流體系和提高再制造技術水平。

如浦東新區、濱海新區、武漢開發區和重慶兩江新區等地的具體環保政策措施有：（1）嚴把“綠色門檻”，在項目引進上嚴格實行 “準入制度”，凡是國家產業政策限制的，特別是一些高耗能、高污染、低效益的項目，堅決拒之門外。（2）嚴管環保指標在線監測重點排污企業。（3）調整產業結構和布局，推動產業升級，鼓勵和督促企業提高生產技術水平。例如，2007年8月，《浦東新區創建國家環保模范城區資源節約和環境友好專題報告》中明確指出，浦東將進一步優化產業結構，逐步提升第三產業發展的能級，著力發展金融服務核心產業，重點發展現代物流業、信息服務業、商業貿易業和會展旅游業等產業，從而促進房地產業、文化服務業和教育衛生等社會服務業的發展。為此，新區政府已研究制定了全力扶持第三產業發展的財政措施。依靠第三產業的快速增長來實現GDP的優化，減少資源能源消耗和污染物排放。（4）建設循環經濟產業鏈、構建產業共生網絡。例如，2009年5月，天津濱海新區與英國國家工業共生項目實施機構、聯合國工業發展署合作，申請了歐盟“轉型亞洲”項目，該項目的主題為“濱海新區產業共生網絡建設及環境管理體系推廣”。產業共生是指某個領域內相互關聯的企業在一定區域內集聚，下游企業的生產原材料是上游企業的生產副產品，這樣就形成了投入-產出關聯體。圍繞大型重點企業，該項目在天津濱海新區建設綠色供應鏈，向供應鏈上的中小企業培訓和推廣環境管理體系，審核簡易清潔生產，通過發展眾多會員，形成天津濱海新區的產業共生網絡。（5）設置財政資金獎勵各類節能減排項目。例如，自2010年起，濱海新區每年安排不少于4000萬元的節能專項資金，用于支持節能技術改造、新能源和可再生能源的開發利用等工作的開展。

四、促進產業轉移的政策設計

（一）發揮產業政策在承接產業轉移政策體系中的主導作用

根據國內外經濟轉型的成功案例分析，經濟發展方式的轉變很大程度上受產業政策的影響。相對于經濟增長速度，我國當前更加注重經濟發展的質量，著力強調加快經濟結構升級和轉變經濟發展方式，在這種背景下，全球范圍內新一輪產業升級將啟動，產業轉移的步伐不斷加快，因此，各地區應不斷探索研究、制定和實施適合自身發展的產業政策，以綠色、高效、科學、規范為基本要求引導和促進產業轉移，不斷優化區域產業結構，促進產業結構升級，實現經濟社會的可持續發展。

1．優化產業分工格局，實現可持續發展

在這次產業轉移浪潮中，優化生產力空間布局、形成合理產業分工體系，推進產業結構調整、加快經濟發展方式是主基調，轉型升級也是一項重要任務，尤其是技術創新。因此，東部地區政府應鼓勵地區企業轉讓先進技術，大力發展跨區域產業技術創新聯盟；鼓勵東部地區高校、科研機構及企業與中西部地區開展多種形式的產學研合作，推進東部沿海地區的經濟轉型升級，在全國范圍內優化產業分工格局。

中部地區應把承接產業轉移與促進可持續發展結合起來，既要緊緊抓住當前有利時機，加快產業承接，集聚生產要素，推動經濟發展，又要節約集約利用資源，加強環境保護和生態建設。各區域應結合當地產業發展實際，制定承接產業轉移指導目錄，按照重點承接的產業、限制承接的產業、禁止承接的產業等標準進行分類，為承接產業轉移提供政策支撐，加強產業轉移項目的監管和準入，對高耗能、高污染和產能過剩項目的承接嚴格管制。

2．有序承接產業轉移，堅持錯位發展

為實現中西部地區有序承接產業轉移，完善合作機制，優化發展環境，規范發展秩序，中部各地區應堅持錯位發展的策略。根據自身區域的資源、環境等方面的比較優勢，有針對性地選擇特定產業領域，著力發展主導產業和特色經濟，形成特色鮮明、優勢明顯的特色產業集群。錯位發展包括行業錯位、產品錯位、層次錯位、市場錯位。各地區在建設發展過程中，加強區域分工合作，科學選擇主導產業和發展重點，有序承接，與周邊地區良性競爭，互利共贏，逐步形成區內的產業特色。

（二）完善財稅金融政策

逐步增加對承接產業轉移中的財政資金投入，積極發揮財稅政策的導向作用，通過降低稅率和稅收返還等措施，對產業轉移中的急需產業、特色產業或高新技術產業實施更加優惠的稅收政策。不斷完善財稅和金融環境，促進產業轉移和承接。同時，通過各種財稅金融政策扶持加快推進產業轉移中的先進制造業、高新技術產業和現代服務業等高附加值產業，促進產業結構的優化升級。

1．財稅政策

要積極發揮財政資金的導向作用，提高承接產業轉移專項資金，不斷增加政策性資金對產業轉移的扶持力度。對重點加工貿易梯度轉移承接地和示范區的基礎設施和公共服務平臺建設等給予貸款貼息優惠，支持開展承接產業轉移的人才培養、業務培訓和招商引資等活動，給予在承接產業轉移過程中做出突出業績的地方政府和個人一定的物質和精神獎勵，積極支持企業在產業轉移過程中降低各種成本。

2．金融政策

首先，對重點產業和承接項目的信貸需求優先滿足。優先和重點支持經濟社會發展中的重點領域和重點承接項目的信貸需求。在滿足重點產業項目資金需求的基礎上，也適當支持那些投資規模大、技術水平高、產業鏈條長和投資效益好的新開發重點項目。其次，重點給予承接新能源、節能環保和新材料等戰略性新興產業信貸支持。逐步建立和完善綠色信貸的長效機制，細化具體的綠色信貸政策，積極推動循環經濟和低碳節能產業經濟發展，不斷推進產業結構優化升級，支持資源節約型和環境友好型社會建設。再者，要不斷加大對技術創新產業的金融支持力度。利用金融和財稅手段，將承接產業轉移和技術轉移有機結合起來，通過金融政策，鼓勵和支持企業開展自主創新活動，支持企業建立研發中心，推動高科技產業發展。第四，加大對外向型企業的支持。鼓勵外商投資企業到國外開拓市場，為外向型企業提供包括出口信貸、貿易融資、全球銀行貸款和海外保險等在內的完備的金融服務，逐步增加受信額度，簡化貸款流程，為企業提供多種形式和更加便捷的融資和結算服務。第五，重點發展消費信貸。不斷拓展縣域地區的消費信貸水平，通過地區消費市場的優勢吸引更多的區域產業轉移。

（三）實行嚴格的土地環保政策

1．建立嚴格的土地使用政策

要統籌協調承接產業轉移對土地的需求，提高區域土地利用率，優化土地利用結構，創新土地管理方式，落實耕地保有量和基本農田保護面積。優先滿足規模大和有發展前景的產業轉移用地需求，充分保證產業轉移園區建設對土地的需求。科學合理用地，節約土地使用，盤活各種存量建設用地，通過相關政策法規規范產業轉移企業的廠房建設，不斷提高土地利用效率。

2．加大環境保護力度

制定承接產業轉移指導目錄，提高承接產業轉移項目的準入門檻，加大環境保護力度。同時，進一步暢通環評審批“綠色通道”，對于承接產業轉移項目，優先辦理科技含量高、經濟效益好、資源消耗低和環境污染少的項目，提高辦事效率。不斷簡化產業集聚區承接產業轉移項目的環評內容和環評環節，提高工作進度。

（四）完善人力資源政策

提高勞動力素質是承接產業轉移的重要一環，大力發展職業教育，調整現有教育結構，鼓勵開展全方位的校企合作，為承接產業轉移提供充足的人力資源。

1．調整教育結構，加大職業技術培訓

產業中產品的知識含量與技術含量不斷提高是產業結構升級的一個重要特征。由勞動密集型向知識和技術密集型的轉變是產業轉移的趨勢。這種產業要素的變化會引起產業結構中勞動力、原材料和資本等要素的結構變化。這種變化對教育結構的調整提出了新的需求。為了推動適應于區域經濟發展和產業結構調整的高等教育和職業教育體系建設，應該首先調整現有教育體系中不適合實際發展需要的教育目標和定位，加快推進教育模式結構調整步伐，重視職業技能培訓，地方政府、社會和轉入企業應該聯手采用多途徑聯合興辦職業技術培訓機構，推行先培訓，再上崗，構建適應社會經濟建設需要的學位體系和高層次人才培養模式。

2．建立動態機制，協調產業結構調整

建立科學合理的動態機制，在滿足產業結構對人力資源數量和質量要求的基礎上，根據產業發展實際情況，鼓勵人才向優勢產業、第三產業和高新技術等產業流動。基于傳統產業人才密集，而高新技術產業人才稀少的現狀，需要積極完善人力資源素質結構，培養更多符合企業需求的高素質創新型人才，滿足企業發展的需求。促進人力資本結構和產業結構協調推進，利用人力資本結構調整推動產業結構調整，同時經濟發展與產業結構調整又促進人口素質的提高。使人才素質結構與經濟發展相匹配，將人力資源優勢轉化為科技創新和經濟發展動力，從而推動經濟社會的全面協調可持續發展。

3．創新人才引進模式

首先，在承接產業轉移過程中，除了重視本地人才的培養，承接地和轉出地還要更加注重人才引進工作，創新人才引進模式，促進人才資源的流動，優化人力資源結構，提高整體人才素質。建立和完善全方位立體化的高層次人才引進機制，促進人才結構由數量主導的人才引進轉變為高層次人才、急需人才、國際人才的質量型人才引進模式，同時，還需要不斷完善外國專家聘用制度等國際交流機制，吸引國外先進的管理思想和專業技術。其次，努力建立以效益為內涵的創新人才培養和引進系統，探索和建立靈活多樣的人才使用機制和評價體系。優化人才素質結構，實現各盡所能，推動地區經濟發展。

五、結束語

政府在產業轉移中可以發揮重要作用，通過制定一系列土地、財稅、金融和環保等政策，可以促進產業的有序轉移和高效承接。本文回顧了我國區域政策的形成和發展過程，并對政策執行效果評估進行了分析。區域政策工具是解決區域差距、達到區域協調發展而采用的具體手段和方式，基于區域政策工具視角，對我國宏觀的區域土地政策、區域財稅政策、區域金融政策和區域環保政策等的制定、發展及相應特點進行評述。最后提出從發揮產業政策在承接產業轉移政策體系中的主導作用、完善財稅金融政策、實行嚴格的土地環保政策和完善人力資源政策等方面創新產業轉移的政策設計。

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（責任編輯 張亨明）

F061．5

：A

：1001－862X（2013）05－0035－006

教育部博士點新教師基金（20100111120021）；2011—2012年度安徽省社科規劃項目（AHSK11-12D241）；教育部人文社會科學研究青年項目（11YJC790191）

高登榜（1961—），江蘇泗洪人，合肥工業大學管理學院博士生，主要研究方向：產業轉移、區域經濟；唐運舒（1976—），安徽霍山人，合肥工業大學管理學院副教授；馮南平（1981—），女，安徽潛山人，合肥工業大學管理學院講師；周開樂（1987—），江蘇銅山人，合肥工業大學博士生。