“五環(huán)一體”視角下縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)研究*

伍萬云

（中共宣城市委黨校，安徽宣城 242000）

我國縣域城鎮(zhèn)化的構(gòu)建，不僅涉及基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等傳統(tǒng)行業(yè)，還將帶動(dòng)綠色環(huán)保、智慧城市等新興產(chǎn)業(yè)崛起。縱觀國內(nèi)外城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程，無論理論還是實(shí)踐，都必然是多元化的戰(zhàn)略選擇，集約、智能、綠色、低碳已成為縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展的主流，我國縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)應(yīng)以生態(tài)文明理念從頂層設(shè)計(jì)的高度加以調(diào)整，以期實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和生態(tài)化協(xié)調(diào)發(fā)展（以下簡稱“五環(huán)一體”）的縣域城鎮(zhèn)化。

一、當(dāng)前研究縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)的現(xiàn)實(shí)意義

（一）有利于城鄉(xiāng)融合發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)之間要素合理流動(dòng)

目前，我國縣域城鎮(zhèn)化進(jìn)程仍處于鄉(xiāng)村依附階段，加快縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展，有利于有形或無形的城鄉(xiāng)之間人員流、資金流、信息流、物流、技術(shù)流等各種要素合理流動(dòng)與自然演化。依托土地整理、現(xiàn)代技術(shù)、村莊整治、低碳循環(huán)生產(chǎn)等方式，逐漸消除農(nóng)村在生產(chǎn)、生活質(zhì)量上與城鎮(zhèn)的差異，有效解決市場不完善以及體制機(jī)制耗散下的單向城鄉(xiāng)一體化、“競爭性”城鎮(zhèn)化和進(jìn)城農(nóng)民非市民化等問題。有利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)模化、機(jī)械化、集約化經(jīng)營，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、稅收增加、土地增值和農(nóng)民產(chǎn)權(quán)資本化。有利于政府、民眾、開發(fā)商等多方利益主體參與城鎮(zhèn)化收益的分享。

（二）有利于轉(zhuǎn)型發(fā)展，提升縣域城鎮(zhèn)化集聚效應(yīng)

縣域城鎮(zhèn)化涉及公共服務(wù)水平、工業(yè)化路徑、政策偏好、生態(tài)環(huán)境、城鄉(xiāng)關(guān)系、區(qū)域關(guān)系以及法制環(huán)境中的社會(huì)資本等相關(guān)因子。從縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律看：縣域城鎮(zhèn)化進(jìn)程與工業(yè)化發(fā)展相互促進(jìn)，并與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、創(chuàng)新能力、人口狀況等因子高度正相關(guān)。目前，我國縣域城鎮(zhèn)化正處在人口城鎮(zhèn)化與二、三產(chǎn)業(yè)對勞動(dòng)力需求相適應(yīng)的中高級階段，未來一二十年我國縣域城鎮(zhèn)化率將不斷提高，每年將有大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力及人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，將會(huì)帶來投資與消費(fèi)的大幅增長，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)方式、人居環(huán)境、社會(huì)保障、電子商務(wù)等一系列由村到城的轉(zhuǎn)變，更重要的是拉動(dòng)食品、家具、家電、汽車、醫(yī)療衛(wèi)生等剛性消費(fèi)需求，刺激基礎(chǔ)設(shè)施、公共產(chǎn)品、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、房地產(chǎn)和信息化的投資需求。世界銀行預(yù)測，到2030年我國城鎮(zhèn)化率將達(dá)到 70%，這意味著縣域城鎮(zhèn)化將成為拉動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)增長的持久動(dòng)力，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)民市民化和城鎮(zhèn)集聚效應(yīng)的提高帶來巨大的內(nèi)需潛能。

（三）有利于縮小城鄉(xiāng)差距，推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化

縣域城鎮(zhèn)化是以縣城為中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為紐帶、農(nóng)村為腹地的區(qū)域城鎮(zhèn)化，是推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化戰(zhàn)略選擇與制度創(chuàng)新的最佳結(jié)合點(diǎn)。加快縣域城鎮(zhèn)化以市場為主導(dǎo)、政府為引導(dǎo)的組織要素集聚和人口集中的城鄉(xiāng)一體化，其制度創(chuàng)新阻力小，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行成本與勞動(dòng)力遷移成本低，有利于生產(chǎn)要素就近優(yōu)化集聚，促進(jìn)人口集聚后的社會(huì)融合，加快了人口從農(nóng)業(yè)向工業(yè)轉(zhuǎn)移和從農(nóng)村向城鎮(zhèn)遷移的步伐，加速了中小城鎮(zhèn)從粗放型增長向集約型增長的轉(zhuǎn)變，利于保護(hù)生態(tài)環(huán)境，緩解大中城市交通擁擠、生態(tài)環(huán)境惡化等危害。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的推進(jìn)，縮小了城鄉(xiāng)居民收入和生活條件的差距，有利于農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)遷移。

二、縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展的困境與“五環(huán)一體”概念的演進(jìn)

（一）縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展的困境

從信息化看：原有城鎮(zhèn)行政等級化社會(huì)管理體制難以適應(yīng)信息化發(fā)展

我國現(xiàn)行以行政區(qū)劃為主導(dǎo)的縣域城鎮(zhèn)化線性社會(huì)管理模式吞噬應(yīng)有的區(qū)域結(jié)構(gòu)平衡，同質(zhì)化競爭盛行，行政區(qū)域之間輻射、互補(bǔ)和帶動(dòng)作用不強(qiáng)。“競爭性”縣域城鎮(zhèn)化負(fù)外部性，導(dǎo)致新的縣域之間經(jīng)濟(jì)巨大落差、城鄉(xiāng)居民收入差距持續(xù)擴(kuò)大，呈現(xiàn)行政等級越大城鎮(zhèn)人口增長越快的“極化效應(yīng)”。這種行政等級決定財(cái)政資源分配的區(qū)域化城鎮(zhèn)發(fā)展模式，制約著社會(huì)管理結(jié)構(gòu)的實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)換、網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的進(jìn)化、要素的合理流動(dòng)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，給社會(huì)管理帶來許多不穩(wěn)定因素。伴隨著云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等虛擬信息化管控平臺(tái)的發(fā)展，無線城市（群）乘勢崛起，加速了技術(shù)信息化、通訊網(wǎng)絡(luò)化、社區(qū)網(wǎng)格化等模式的快速發(fā)展。這必將顛覆原有農(nóng)村人口、資金等要素單向向高等級的大中城市聚集，沖擊原有城鎮(zhèn)行政等級線性化社會(huì)管理體制，加速人際交往、消費(fèi)模式和低碳環(huán)保的社會(huì)管理理念變革。

從城鎮(zhèn)化看：以人口為核心的縣域城鎮(zhèn)化制度性激勵(lì)因素尚未形成

目前，受政策法規(guī)、城鄉(xiāng)二元戶籍制度、土地財(cái)政、投融資體制改革滯后和啟動(dòng)民間投資乏力等因素影響，我國縣域人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程滯后于土地城鎮(zhèn)化，縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)資金短缺、速度與質(zhì)量不協(xié)調(diào)、建設(shè)性破壞與城鎮(zhèn)個(gè)性逐漸消失、征地拆遷中執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象較為普遍。失地農(nóng)民保障體系不健全、公共服務(wù)難以均等化、房地產(chǎn)過度開發(fā)、農(nóng)民難以市民化、人口分布失衡等突出問題并未扭轉(zhuǎn)。人力資源和社會(huì)保障部公報(bào)顯示，截至2011年，2.5億農(nóng)民工參保不足1/5；國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，農(nóng)民工城鎮(zhèn)自有住房擁有率僅為0.7%。盡管全國不少地方設(shè)立各類特區(qū)、試驗(yàn)區(qū)、省直管縣、強(qiáng)權(quán)擴(kuò)鎮(zhèn)等方式進(jìn)行嘗試與創(chuàng)新，但有利于人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程的土地利用、就業(yè)容量、社會(huì)保障、公共服務(wù)、戶籍制度改革等激勵(lì)機(jī)制尚未形成。

從工業(yè)化看：工業(yè)化與城鎮(zhèn)化互動(dòng)發(fā)展機(jī)制有待加強(qiáng)

受政績觀、財(cái)稅“分灶吃飯”等諸多因素影響，縣域之間產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏專業(yè)化分工、區(qū)域邊緣開發(fā)過于碎片化、縣域工業(yè)園區(qū)規(guī)劃與城鎮(zhèn)中長期發(fā)展規(guī)劃缺乏協(xié)調(diào)、重復(fù)投資與產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化現(xiàn)象明顯，尤其是有些小城鎮(zhèn)成為“三高”企業(yè)的藏身地，影響國家整體利益基礎(chǔ)上的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)型升級與創(chuàng)新發(fā)展，節(jié)能減排與生態(tài)環(huán)境保護(hù)任務(wù)艱巨，建立資源節(jié)約型、環(huán)境友好型、人口均衡型新型縣域城鎮(zhèn)化步履艱難。

從農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化看：剛性二元經(jīng)濟(jì)制度亟待破解

農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，相對工業(yè)產(chǎn)業(yè)更易受市場風(fēng)險(xiǎn)、自然災(zāi)害等因素影響，今年4月初發(fā)生的H7N9禽流感幾乎斷送我國家禽產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。剛性的二元經(jīng)濟(jì)制度加快了城市和農(nóng)村互動(dòng)發(fā)展的背向分離、工業(yè)與農(nóng)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的變軌脫節(jié)，產(chǎn)生了諸多城鄉(xiāng)領(lǐng)域的“諾斯悖論”，城鎮(zhèn)對農(nóng)村的需求、工業(yè)對農(nóng)業(yè)的索取等生產(chǎn)要素和信息的單向流動(dòng)，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者與消費(fèi)者利益兼顧、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)之間利益分配等問題尤為突出。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展所必須的人才、資金、土地等要素短缺，長此以往農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化滯后工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的被動(dòng)局面難以改變。

從生態(tài)環(huán)境看：生態(tài)文明的縣域城鎮(zhèn)化理念亟待培養(yǎng)

伴隨新一輪縣域城鎮(zhèn)化投資沖動(dòng)，城市建筑節(jié)能環(huán)保、城鎮(zhèn)綠化美化等指標(biāo)缺乏剛性約束，城鎮(zhèn)綠色消費(fèi)、綠色生產(chǎn)、綠色生活等模式尚未形成；城鄉(xiāng)結(jié)合部成為工業(yè)企業(yè)占地多、環(huán)境污染大的工廠以及家庭小作坊、污水與垃圾處理廠主要集中地。目前，我國20%的小城鎮(zhèn)無集中供水，86%的小城鎮(zhèn)無污水處理設(shè)施，城鎮(zhèn)生活品質(zhì)下降，公共安全等問題層出不窮。不少地方不注重城鎮(zhèn)生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部各種結(jié)構(gòu)要素、利益群體的均衡協(xié)調(diào)發(fā)展，“城中村”往往成為縣域城鎮(zhèn)環(huán)境衛(wèi)生的死角和隱患。推進(jìn)生態(tài)文明理念已成為構(gòu)建 “五環(huán)一體”的新型縣域城鎮(zhèn)化必須破解的一道難題。

（二）“五環(huán)一體”概念的演進(jìn)與運(yùn)行機(jī)理

“五環(huán)一體”的環(huán)是指為實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明的新型縣域城鎮(zhèn)化預(yù)定目標(biāo)所實(shí)施的各項(xiàng)具體完整性政策或策略運(yùn)行系統(tǒng)；一體是指構(gòu)建生態(tài)文明的新型縣域城鎮(zhèn)化各項(xiàng)政策或策略運(yùn)行系統(tǒng)在運(yùn)行過程中，由于系統(tǒng)之間的相互影響、相互作用而形成的統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、互補(bǔ)的效應(yīng)狀態(tài)。所謂“五環(huán)一體”是指為構(gòu)建生態(tài)文明的新型縣域城鎮(zhèn)化，縣域公權(quán)組織通過實(shí)施城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、生態(tài)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和信息化五大發(fā)展戰(zhàn)略，促使縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化運(yùn)行過程，其內(nèi)在機(jī)理如圖1所示。

圖1 “五環(huán)一體”機(jī)理示意圖

（三）“五環(huán)一體”功能效應(yīng)分析

從“五環(huán)一體”內(nèi)部運(yùn)行機(jī)理看，在全球化、信息化、市場化發(fā)展的大背景下，推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，實(shí)施生態(tài)文明的新型縣域城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略是必然選擇。城鎮(zhèn)化使人口和產(chǎn)業(yè)集聚，產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)，從而對縣域的發(fā)展形成聚集和擴(kuò)散雙層作用，并為整個(gè)縣域的發(fā)展提供載體，形成整個(gè)縣域發(fā)展的基本動(dòng)力。城鎮(zhèn)化的實(shí)施，首先拉動(dòng)縣域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化，使工業(yè)成為縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)縣域勞動(dòng)力就業(yè)和生活方式的變化，促使各種資源稟賦重新配置，把縣域經(jīng)濟(jì)與社會(huì)結(jié)構(gòu)推向新的模式，形成縣域經(jīng)濟(jì)與社會(huì)和諧發(fā)展的核心動(dòng)力。生態(tài)化戰(zhàn)略是避免“城鎮(zhèn)環(huán)境惡化”的必然選擇，此戰(zhàn)略的實(shí)施，有利于縣域自然稟賦的最優(yōu)化配置。通過發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)等形式提升縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展品質(zhì)，形成縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展的持久動(dòng)力。推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展是實(shí)施工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)支持鄉(xiāng)村發(fā)展的最有效路徑，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展提供支撐和保障，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展可帶動(dòng)和裝備農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，促進(jìn)農(nóng)民增收。加速信息化發(fā)展，必然推動(dòng)信息技術(shù)與工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化深度融合，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級、工業(yè)化與城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)。在市場與政府合力作用下，信息化為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、生態(tài)化發(fā)展架設(shè)了資源共享與溝通的橋梁，從而加速“五環(huán)一體”共振協(xié)調(diào)發(fā)展。如圖2所示。

圖2 “五環(huán)一體”功能示意圖

三、“五環(huán)一體”視角下的縣域城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展思路

（一）創(chuàng)新城鎮(zhèn)化與工業(yè)化互動(dòng)發(fā)展體制機(jī)制，提升城鎮(zhèn)化的質(zhì)量

在戰(zhàn)略布局上，應(yīng)通過一系列政策和制度的設(shè)計(jì)，將縣城納入相應(yīng)的城市群發(fā)展空間，以城市群為紐帶、地級市為軸心、縣城和中心鎮(zhèn)為重點(diǎn)、中心村為腹地，把產(chǎn)業(yè)功能、城市功能和生態(tài)功能融為一體，使縣城充分吸納城市群的各種要素，承接城市群的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，接受城市群或周邊大城市經(jīng)濟(jì)圈的輻射。在體制機(jī)制上，加強(qiáng)政策引導(dǎo)和體制機(jī)制創(chuàng)新，大力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)村鎮(zhèn)工業(yè)企業(yè)向園區(qū)聚集，并把工業(yè)聚集區(qū)與城鎮(zhèn)發(fā)展有機(jī)結(jié)合起來，加快縣、鎮(zhèn)、中心村特色產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、商貿(mào)流通、生態(tài)旅游等各具特色產(chǎn)業(yè)鎮(zhèn)和農(nóng)業(yè)科技服務(wù)中心的發(fā)展，不斷提升城鎮(zhèn)吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的能力，形成工業(yè)發(fā)展帶動(dòng)農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，城鎮(zhèn)集聚促進(jìn)服務(wù)業(yè)發(fā)展，服務(wù)業(yè)發(fā)展吸引更多農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的良性互動(dòng)發(fā)展機(jī)制。在發(fā)展質(zhì)量上，依據(jù)縣域城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)律，從規(guī)劃和制度層面探索改變農(nóng)民自主城鎮(zhèn)化的“違規(guī)”問題，著重協(xié)調(diào)好人的城鎮(zhèn)化、物的城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化之間的關(guān)系，形成城鄉(xiāng)用地市場統(tǒng)一、就業(yè)機(jī)會(huì)平等、人居環(huán)境優(yōu)良、公共服務(wù)均等、城鎮(zhèn)文明和鄉(xiāng)村文明與生態(tài)文明相互融合的城鎮(zhèn)功能體系，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)要素和人口要素向縣域城鎮(zhèn)集聚。

（二）促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展，形成新型村鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)

我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化正處在由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型階段。要充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用和政府的支持保護(hù)作用，以法律的形式，不斷加大中央、省、市財(cái)政支農(nóng)轉(zhuǎn)移支付力度，健全財(cái)政與金融相結(jié)合的投入機(jī)制，構(gòu)建政府、企業(yè)、社會(huì)、個(gè)人多元化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)投入機(jī)制。運(yùn)用糧食最低收購價(jià)、儲(chǔ)備吞吐、農(nóng)產(chǎn)品綠色通道、農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資基金以及金融、稅收等優(yōu)惠政策，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品市場價(jià)格穩(wěn)步提升。從轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式、城鎮(zhèn)發(fā)展方式、社會(huì)發(fā)展方式的角度，將農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)、小城鎮(zhèn)建設(shè)與美好鄉(xiāng)村建設(shè)融為一體，并將傳統(tǒng)的農(nóng)村居民點(diǎn)納入城鎮(zhèn)社區(qū)管理，構(gòu)建多點(diǎn)相連的城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)鄉(xiāng)村公共服務(wù)均等化，不斷提高農(nóng)民生活水平和生活質(zhì)量。以市場為導(dǎo)向，加強(qiáng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與城鎮(zhèn)發(fā)展需求相對接，加快新型農(nóng)民科技的培育，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)型升級，創(chuàng)建優(yōu)質(zhì)、高效、生態(tài)、安全的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，逐步形成依托現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展新型村鎮(zhèn)。

（三）加快城鎮(zhèn)化與信息化同步發(fā)展，提高城鎮(zhèn)社會(huì)管理科學(xué)化水平

大力發(fā)展以先進(jìn)的物聯(lián)網(wǎng)、信息感知、信息互聯(lián)、智能分析、管理決策等先進(jìn)技術(shù)構(gòu)建的信息化智慧城鎮(zhèn)，用數(shù)字化手段統(tǒng)一處理城市管理問題，最大限度地整合、利用城市信息資源，提升城市生活品質(zhì)，將成為我國新型縣域城鎮(zhèn)化社會(huì)管理的必然趨勢。應(yīng)盡快建立起全國聯(lián)網(wǎng)的縣域城鎮(zhèn)信息化平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息共享，以信息化建設(shè)為契機(jī)，加快縣域城鎮(zhèn)社會(huì)管理智能化配套產(chǎn)業(yè)發(fā)展，進(jìn)一步提高城鄉(xiāng)交通、治安、安防、醫(yī)療信息、社會(huì)保障等縣域城鎮(zhèn)社會(huì)管理智能化水平。

（四）促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，加快農(nóng)民市民化轉(zhuǎn)移步伐

因地制宜將鄉(xiāng)村發(fā)展列入城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，賦予鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)同等的戰(zhàn)略地位，在基礎(chǔ)設(shè)施、失地農(nóng)民保障、公共事業(yè)、居住環(huán)境、空間布局、居民收入、土地利用等方面實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。深化城鄉(xiāng)體制機(jī)制改革，建立工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)機(jī)制，放大城鎮(zhèn)擴(kuò)散效應(yīng)，促進(jìn)城鄉(xiāng)全方位互動(dòng)發(fā)展；加快戶籍改革，全面放開縣域有條件進(jìn)城工作的農(nóng)民落戶限制，逐步探索和構(gòu)建人口自由遷徙為最終目標(biāo)的戶籍管理制度。盡快建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民就業(yè)、居住、數(shù)量、結(jié)構(gòu)、去留等市場信息平臺(tái)，為構(gòu)建與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平相適應(yīng)的最低農(nóng)民工工資標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)民工工資按時(shí)發(fā)放辦法提供科學(xué)決策依據(jù)；盡快建立進(jìn)城農(nóng)民工職業(yè)技能培訓(xùn)與勞動(dòng)用工法律制度，為農(nóng)民工有序流動(dòng)和穩(wěn)定就業(yè)搭建平臺(tái)；盡快建立覆蓋全民的均等化社會(huì)保障信息化管理體系，逐步實(shí)現(xiàn)進(jìn)城農(nóng)民與城鎮(zhèn)戶口享受同等的失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障制度、跨省自由流動(dòng)與異地轉(zhuǎn)移接續(xù)的社會(huì)保障制度；盡快建立農(nóng)民工住房公積金制度，探索將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)住房保障體系；盡快建立農(nóng)村社區(qū)城鎮(zhèn)化管理體制，保障各類居民點(diǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的完善，促進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)治安、精神文明、民主法制、生活條件一體化建設(shè)。

（五）構(gòu)建相融的生態(tài)理念，創(chuàng)集約、智能、綠色、低碳縣域城鎮(zhèn)化

制定相關(guān)的政策和法律法規(guī)，把生態(tài)理念融入“五環(huán)一體”縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展全過程。加大污染源治理處罰力度，嚴(yán)把項(xiàng)目審批源頭關(guān)，提高環(huán)保準(zhǔn)入門檻；大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)，以及生態(tài)旅游、現(xiàn)代物流業(yè)、金融服務(wù)為主的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，淘汰落后產(chǎn)能；積極推行“公交優(yōu)先”、減少公車使用制度；加大宣傳與懲治力度，進(jìn)一步提高城鄉(xiāng)居民環(huán)保素質(zhì)和責(zé)任意識(shí)，改變鄉(xiāng)村居民亂扔、亂倒垃圾等生活陋慣。科學(xué)規(guī)劃縣域城鎮(zhèn)空間，控制開發(fā)強(qiáng)度，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，著力解決制約經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的重大結(jié)構(gòu)性問題。盡量選擇電能、太陽能、地?zé)崮堋⑻烊粴獾惹鍧嵞茉矗鸩皆谙M(fèi)模式、建筑節(jié)能、能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品循環(huán)利用等方面實(shí)現(xiàn)零排放。完善政績考核制度。應(yīng)將縣域城鎮(zhèn)大氣、水、固體廢棄物、噪音等污染控制規(guī)劃納入縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展考核體系，重點(diǎn)突出區(qū)域協(xié)同、環(huán)境保護(hù)、節(jié)能減排等方面指標(biāo)考核，從根源上矯正和優(yōu)化縣域城鎮(zhèn)化生態(tài)發(fā)展環(huán)境。

四、“五環(huán)一體”視角下的縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展的政策建議

（一）以主體功能區(qū)規(guī)劃為重點(diǎn)，推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化的發(fā)展

一要依據(jù)主體功能區(qū)規(guī)劃和國家批準(zhǔn)的區(qū)域功能規(guī)劃，結(jié)合我國東中西部城鎮(zhèn)化發(fā)展差異性的實(shí)際，科學(xué)制定以城鎮(zhèn)群為紐帶的縣域主體功能區(qū)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)綠色工業(yè)發(fā)展規(guī)劃、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃、人口發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)建設(shè)近、遠(yuǎn)期規(guī)劃的銜接。實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)群間及縣域內(nèi)部基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)布局、農(nóng)田保護(hù)、生態(tài)涵養(yǎng)等城鄉(xiāng)規(guī)劃一張圖，并賦予法律地位，增強(qiáng)規(guī)劃執(zhí)行的嚴(yán)肅性、公正性。二要因地制宜，實(shí)施多元差異化城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略。地處高科技產(chǎn)業(yè)區(qū)和鄰近科研院所試驗(yàn)基地的縣域，應(yīng)發(fā)展現(xiàn)代科技主導(dǎo)型城鎮(zhèn)；地處交通干線、市場發(fā)達(dá)的縣域，發(fā)展商貿(mào)流通型城鎮(zhèn)；沿江沿海沿邊且處區(qū)域交通中心的縣域，應(yīng)發(fā)展邊貿(mào)交易型或交通依托型城鎮(zhèn)；具有名勝古跡和自然景觀資源的縣域，應(yīng)發(fā)展旅游開發(fā)型城鎮(zhèn)；地處城市群或中心城市郊區(qū)的縣域，應(yīng)發(fā)展郊區(qū)型城鎮(zhèn)或鄉(xiāng)村新興工業(yè)聚居型。三要?jiǎng)?chuàng)建省、市、縣、鎮(zhèn)、中心村五個(gè)層次階梯型城鎮(zhèn)化發(fā)展機(jī)制，超前研究跨省市縣域間城鎮(zhèn)、城市群間城鎮(zhèn)、本地區(qū)縣域城鎮(zhèn)、農(nóng)村社區(qū)城鎮(zhèn)等城市間的連接和功能互補(bǔ)問題。彰顯城鎮(zhèn)個(gè)性特色，形成與城鎮(zhèn)歷史、文化、生態(tài)、產(chǎn)業(yè)布局、人口規(guī)模相襯的城鎮(zhèn)建設(shè)風(fēng)格。四要建立適應(yīng)人口市民化發(fā)展趨勢的縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)基金，允許有還貸能力的縣發(fā)行城鎮(zhèn)投債，并對具備條件的中心鎮(zhèn)設(shè)立具有縣級的財(cái)稅機(jī)構(gòu)和鎮(zhèn)級金庫，強(qiáng)化中心城鎮(zhèn)的集聚功能；鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)入中心城鎮(zhèn)務(wù)工、經(jīng)商、興辦企業(yè)，促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向中心城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，為農(nóng)民就近市民化創(chuàng)造條件。

（二）走新型工業(yè)化之路，提高縣域城鎮(zhèn)化綜合承載力

堅(jiān)持工業(yè)化和信息化雙輪驅(qū)動(dòng)。首先，以特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)為載體，把產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級與推進(jìn)信息化建設(shè)緊密結(jié)合起來，通過吸納發(fā)達(dá)地區(qū)的資金、先進(jìn)設(shè)備、管理方法、經(jīng)營理念、高新技術(shù)和先進(jìn)適用技術(shù)，促進(jìn)信息化與工業(yè)化融合發(fā)展，提升已有產(chǎn)業(yè)的發(fā)展層次，逐步形成地區(qū)性、區(qū)域性乃至全國性的不同規(guī)模、不同層次的產(chǎn)業(yè)集群相互補(bǔ)充、共同發(fā)展的新格局。其次，尊重縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展的規(guī)律，走產(chǎn)城融合發(fā)展之路。根據(jù)各地資源稟賦、交通條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、民風(fēng)民俗、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和城鎮(zhèn)布局，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)引領(lǐng)，制定出以產(chǎn)業(yè)興城鎮(zhèn)、以城鎮(zhèn)促產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)與城鎮(zhèn)布局相融合、人口板塊與經(jīng)濟(jì)板塊相協(xié)調(diào)的新型城鎮(zhèn)化與新型工業(yè)化融合發(fā)展體系。再次，積極創(chuàng)造條件，在投資、信貸、財(cái)稅、土地、外貿(mào)等方面給予縣域第三產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)扶持，充分利用兩個(gè)市場兩種資源，加大招商引資力度，促進(jìn)內(nèi)外資二、三產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，形成有利于各種市場主體公平競爭、各種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的良好市場環(huán)境，不斷擴(kuò)大城鎮(zhèn)就業(yè)率，增強(qiáng)縣域城鎮(zhèn)化承載力。

（三）樹立“五環(huán)一體”生態(tài)理念，促進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展

一要建立財(cái)政、稅收、金融支持治理工業(yè)污染、生活污染、農(nóng)業(yè)面源污染的長效機(jī)制，實(shí)行“三污”治理一把手負(fù)責(zé)制。實(shí)施以獎(jiǎng)代補(bǔ)，加大處罰力度，并向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村延伸；鼓勵(lì)政府、企業(yè)、個(gè)人積極參與“三污”治理。完善項(xiàng)目準(zhǔn)入制度，嚴(yán)禁引進(jìn)“五小”和“三高”項(xiàng)目，堅(jiān)決淘汰或轉(zhuǎn)型升級“三高”企業(yè)。推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，建立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)污染與災(zāi)害應(yīng)急預(yù)警機(jī)制，嚴(yán)格農(nóng)業(yè)病蟲害投入品的監(jiān)管，從源頭上有效地保護(hù)生態(tài)環(huán)境。二要以全國環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)為抓手，大力實(shí)施村莊整治工程，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境由綠化向生態(tài)化、藝術(shù)化、美觀化提升。建議中央、省、市研究制定跨區(qū)域以生態(tài)功能區(qū)、水系源頭區(qū)、自然保護(hù)區(qū)為重點(diǎn)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。三要按照生態(tài)循環(huán)的理念，正確處理好人口適度增長、經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)步發(fā)展、資源合理開發(fā)利用和保護(hù)生態(tài)環(huán)境之間的關(guān)系。大力推進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)帶、產(chǎn)業(yè)區(qū)和現(xiàn)有工業(yè)園區(qū)的生態(tài)化改造，從企業(yè)、工業(yè)園區(qū)、城市建筑、生活垃圾處理和區(qū)域經(jīng)濟(jì)五個(gè)層面有效推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)的集聚和生態(tài)宜居城鎮(zhèn)的建設(shè)。四要盡快推進(jìn)資源能源的價(jià)格改革，引導(dǎo)形成循環(huán)利用資源、節(jié)約使用能源的生活方式和產(chǎn)業(yè)體系，推動(dòng)新能源的普及應(yīng)用，使縣域城鎮(zhèn)化走綠色、低碳健康發(fā)展之路。五要建立健全有利于綠色增長的體制機(jī)制。全面改革資源稅，開征環(huán)境保護(hù)稅；建立健全污染者付費(fèi)制度、重大環(huán)境事件和污染事故責(zé)任追究制度；創(chuàng)建多元化環(huán)保投融資體制，加大綠色技術(shù)研發(fā)和創(chuàng)新，在農(nóng)業(yè)、工業(yè)、建筑、商貿(mào)服務(wù)等重點(diǎn)領(lǐng)域推進(jìn)清潔生產(chǎn)示范，從源頭和全過程控制污染物產(chǎn)生和排放；加快建立城鎮(zhèn)社區(qū)和鄉(xiāng)村資源再生回收站點(diǎn)、分揀中心、集散市場“三位一體”的回收信息化網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)城鄉(xiāng)再生資源規(guī)模化、集約化利用。

（四）創(chuàng)新農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展路徑，促進(jìn)“二元結(jié)構(gòu)一元化”

要用最新現(xiàn)代科技和現(xiàn)代工業(yè)的理念推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，促進(jìn)“二元結(jié)構(gòu)一元化”。首先，大力發(fā)展效益農(nóng)業(yè)、旅游業(yè)，建立鮮活農(nóng)產(chǎn)品綠色免費(fèi)通道，加快推進(jìn) “公司+農(nóng)戶+保險(xiǎn)公司”、“農(nóng)戶+超市”、“合作社+龍頭企業(yè)”等多種農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展模式，優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)布局，提高農(nóng)副產(chǎn)品附加值；制定優(yōu)惠政策促進(jìn)企業(yè)、人才、資金等生產(chǎn)要素向農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)流動(dòng)，使工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化良性互動(dòng)發(fā)展，形成二元結(jié)構(gòu)一元化發(fā)展趨勢。其次，建立耕地保護(hù)補(bǔ)償、農(nóng)產(chǎn)品平價(jià)流入城鎮(zhèn)加工增值補(bǔ)償機(jī)制，不斷提高土地產(chǎn)出率、資源利用率和勞動(dòng)生產(chǎn)率。再次，構(gòu)建生態(tài)農(nóng)業(yè)與生態(tài)城鎮(zhèn)發(fā)展互動(dòng)機(jī)制。建設(shè)生態(tài)農(nóng)業(yè)示范區(qū)、無公害農(nóng)產(chǎn)品基地、綠色農(nóng)產(chǎn)品基地和有機(jī)食品基地，加大農(nóng)民綠色科技培訓(xùn)，增強(qiáng)農(nóng)民產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后綠色就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的本領(lǐng)。調(diào)整稅費(fèi)、水、電等要素價(jià)格，促進(jìn)果蔬、特色有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品和休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展；建立“三網(wǎng)合一”的生態(tài)農(nóng)業(yè)物聯(lián)網(wǎng)快速信息傳遞系統(tǒng)，為城鎮(zhèn)化居民提供更多有機(jī)無污染優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品。第四，加快推進(jìn)農(nóng)民承包地、林權(quán)、宅基地和房屋確權(quán)登記、頒證制度，逐步完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心和產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制；鼓勵(lì)和扶持家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等經(jīng)營主體發(fā)展多種形式的規(guī)模經(jīng)營。第五，進(jìn)一步加大中央、省、市對高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、水利建設(shè)、農(nóng)機(jī)、農(nóng)業(yè)科技財(cái)政直補(bǔ)力度，完善財(cái)政支農(nóng)資金運(yùn)作方式，促進(jìn)農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)業(yè)機(jī)械化推廣和創(chuàng)新，構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會(huì)化相結(jié)合的標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)入戶到田服務(wù)體系。

（五）突破行政區(qū)劃束縛，構(gòu)建區(qū)域城鄉(xiāng)發(fā)展一體化

建立跨行政區(qū)域城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展競合機(jī)制，組建區(qū)域間縣域城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)組，定期舉行聯(lián)席會(huì)議，解決合作、競爭、聯(lián)動(dòng)發(fā)展相關(guān)問題。借助法律、組織、網(wǎng)絡(luò)、社會(huì)、媒體等全方位的手段，對區(qū)域間縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行力及領(lǐng)導(dǎo)組各自的職能、權(quán)力進(jìn)行及時(shí)有效的監(jiān)督和嚴(yán)格規(guī)范約束，竭盡全力形成區(qū)域間縣域城鎮(zhèn)化競合發(fā)展機(jī)制。改革以行政級別作為財(cái)稅資源分配的做法，探索以市場手段籌集資金推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化進(jìn)城。從營業(yè)稅改征增值稅入手，增加市、縣、（鎮(zhèn)）鄉(xiāng)稅收返還比例，逐步完善市、縣、鄉(xiāng)之間的財(cái)權(quán)、事權(quán)劃分，提高基層政府提供基本公共服務(wù)的財(cái)力。建議對列入城鄉(xiāng)一體化目標(biāo)的重點(diǎn)城鎮(zhèn)、中心村，每年單列用地計(jì)劃指標(biāo)。建議中央、省、市設(shè)立城鄉(xiāng)一體化建設(shè)資金貸款貼息優(yōu)惠政策，積極推進(jìn)市縣同城化發(fā)展，逐步撤銷城鎮(zhèn)周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級行政區(qū)劃，設(shè)立街道辦事處，確保區(qū)域規(guī)劃、土地利用規(guī)劃以及各專項(xiàng)規(guī)劃之間的銜接，并加大城鎮(zhèn)周邊違法建筑聯(lián)合執(zhí)法力度。加快縣域城鎮(zhèn)化與美好鄉(xiāng)村建設(shè)融合發(fā)展，逐步推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、現(xiàn)代文明向美好鄉(xiāng)村延伸覆蓋和輻射，實(shí)現(xiàn)美好鄉(xiāng)村建設(shè)與縣域城鎮(zhèn)化同步發(fā)展。