從藥害事件的發生看行政監督與技術監督聯合執法的可行性

北京市藥品監督管理局平谷分局（101200）郝同戰 范保瑞 崔柳

（接3月下）

藥品安全監管各部門既是獨立的又是密切聯系的，因此，清晰的職權界定必須與完善的協調機制并舉。劃分職權是明確某一環節誰負總責，但總負責部門有權力爭取其他相關部門的協助，其他部門也有義務協助總負責部門做好支持、保障工作，這樣不僅能避免職責不清、互相推諉，還能提高監管的合力，達到“1+1＞2”的監管效果。

7 從北京市平谷區實際情況探索行政與技術相結合的監督新模式

7.1 北京市平谷區制藥企業基本情況

7.1.1 藥品生產企業基本概況 調研小組通過發放問卷及實地調查北京市平谷區制藥企業的基本情況發現，轄區共有藥品生產企業6家，其中4家制劑生產企業，1家飲片生產企業，1家新開辦化藥生產企業（已取得藥品生產許可證，未進行GMP認證），見附表1。

7.1.2 人員構成 北京市平谷區藥品生產企業數量較少，每年產量也較低，此課題由分局安監科和藥檢所相關人員共同完成，通過談話和調查問卷的方式了解企業的現狀，重點了解質量控制人員占企業總人數的比例、企業指控方面擬進行的資金投入、以及企業需求等內容，見附圖1。

7.1.3 投資擴建意向 從附圖1可以看出，北京市平谷區藥品生產企業QA、QC人員占職工總人數的比例較低，經調查各企業質控人員均以年輕大學生為主，雖有學歷但經驗較少。此外，調研小組還調查了各企業2013年～2014年擬投資擴建情況，并將各企業質控方面投資占總投資比例進行比較，使其能更直觀的反映各企業對于質量控制的重視程度，見附圖2、3、4和5。

7.2 提高技術監督力量，使其發揮更大的作用[1]藥品監督有行政監督和技術監督，行政機關對藥品所進行的監督管理為行政監督提供檢驗、檢測、技術評審等與藥學專業技術密切相關的監督管理則為技術監督。藥品檢驗作為技術監督的一種形式是藥品管理的一項重要基礎工作。近幾年,隨著藥品監管工作的不斷深入，國家對藥品檢驗投入不斷加大，儀器設備的不斷更新，人員素質的不斷提高，使得藥品檢驗工作也得到飛速發展，對藥品監管的技術支持在逐漸走向成熟和完善。但技術監督在基層的監督作用尚未得到充分的體現。因此，應從硬件、軟件兩方面入手，提高實驗室整體實力，使技術監督和行政監督更加有機融合，最終使藥品生產質量得到有效監管[2]。

附表1 北京市平谷區藥品生產企業概況

7.2.1 建立一支德才兼備的人才隊伍 目前，北京市平谷區藥品檢驗所所內人員編制10人，均為藥學本科學歷，見附表2。為加強隊伍建設，采取了以下具體措施：①加強技能型隊伍訓練：強化對實驗技術人員的培訓工作，進行各學科專門技術、儀器分析應用和實驗室操作培訓。開展技術比武、驗證比對、報告書評比等活動。②加強研究型人才培養：鼓勵職工參加專項進修、研究生學歷教育、在職繼續教育和專業技術培訓，并從資金上給予支持。選派業務骨干到中檢所和市所進行業務進修，帶動和提高專業技術人員的科研和創新能力。③堅持黨管人才的原則：著力培養作風優良，技術精湛又有一定管理能力的復合型人才。有計劃地選拔技術型干部進行行政和業務管理方面的培訓和深造，努力打造一支政治可靠、業務過硬的行政管理、業務管理和黨群管理的復合型人才隊伍。④建立健全人才使用機制，全面推行以聘用制為主要內容的用人制度改革：全面實行全員聘用制。建立以崗位職責為中心的人員管理方式，堅持注重實績、競爭擇優、能上能下的原則，實現人才資源的優勝劣汰。⑤深入推進職稱評聘制度改革：打破學歷和資歷的界限，以創新能力和工作業績為主要衡量標準，強化專業技術職務聘任和聘后管理。鼓勵高職低聘、低職高聘、緩聘或不聘，切實廢除專業技術職務終身制。

附圖1 北京市平谷區藥品生產企業人員比例

附圖2 企業擬投資項目比例（單位：萬元）

7.2.2 質量管理與能力提高 北京市平谷藥檢所按照計量法要求，在2004年就通過了計量認證，并通過每五年一次的復查。2007年按照《實驗室資質認定評審準則》要求，完成了質量體系轉版工作，并分別于2009年、2012年通過了資質認定復評審，尤其是在領導的大力支持下，藥檢所不僅順利通過了資質認定復評審，還大量擴充檢驗參數使檢驗項目由原來的68項提高到了88項，并準備在第二年6月之前擴展到100項左右，使藥檢所的檢驗能力全面覆蓋轄區藥品生產企業檢驗項目。這樣藥檢所不僅可以對轄區企業生產的藥品及原輔料進檢驗，還可以幫助企業解決實際工作中遇到的技術難題，使企業的質控工作更加得心應手。此外，藥檢所還可以利用自己技術上的優勢，對轄區企業技術人員進行業務培訓。

7.2.3 基礎設施建設 本著“資源共享、優勢互補、實現雙贏”目的，北京市平谷藥檢所與北京普析通用儀器有限責任公司簽訂戰略合作框架協議，北京普析通用儀器有限責任公司投入400余萬元，對藥檢所進行全面裝修并配備檢驗儀器，重點對微生物室進行改造，使藥品檢驗環境和設施條件更加滿足藥品檢驗要求。目前，北京市平谷區藥檢所已擁有高效液相色譜儀、氣相色譜儀、氣相-質譜連用儀、紫外可見分光光度計、原子吸收分光光度計、傅里葉紅外光譜儀、原子熒光分析儀等現代化檢驗設備。

7.3 北京市平谷分局的全新嘗試 在藥品生產現場檢查中，將行政監督與技術監督相結合則能實現監檢結合，大大提高藥品生產質量監管工作效率，進一步消除藥品生產源頭的安全隱患。

7.3.1 由分局安監科和藥檢所技術人員人員組成現場檢查小組，現場考核檢驗人員實際檢驗操作，全面客觀地了解企業的真實情況，包括生產所需全部檢驗項目、企業委托檢驗情況、檢驗設備儀器配備情況、質量檢驗人員學歷背景及檢驗能力、技術人員所占比例、檢驗設備使用情況及檢驗報告原始數據等，從而結合企業的生產能力和銷售情況，分析企業現有檢驗設備是否與生產能力相匹配，實際檢驗情況是否與銷售情況一致，檢驗人員是否具有與之相適應的檢驗能力，判斷檢驗結果的真實性和準確性。

7.3.2 分局監管人員在監管經驗方面有優勢，對轄區企業比較了解，可針對企業不足與需求，與藥檢所專業技術人員共同協商，對企業發展提出合理化建議，服務企業，幫助企業解決技術難題，以保障人民用藥質量安全。

7.3.3 北京市的藥品生產企業規模和能力上參差不齊，生產范圍和工藝技術也各不相同，同時分局監管人員對藥品檢驗知識的掌握程度也不同，針對分局監管工作需要，可充分發揮藥檢所的技術支撐價值，開展有針對性的藥品檢驗理論知識培訓和實際操作訓練，必要時可進行考核，以提高監管效能，提高藥品GMP認證檢查員認證水平，不斷適應首都藥品監管的實際。

8 措施與建議[3]

8.1 加強藥品生產質量監管的措施

8.1.1 行政力量與技術力量結合，對企業進行有效監管 GMP明確規定，藥品生產企業必須對每一批原料藥以及出廠成品進行檢驗。但外部技術監督有可能無法反映真實情況，因此要杜絕此類情況的發生，必須加強對藥品生產企業質檢部的日常技術監督，要求生產企業每月將每一批原料藥及出廠藥品的質檢情況報當地藥品檢驗所，由藥品檢驗所為藥品生產企業建立質量技術監督信譽檔案，并不定時抽檢樣品，與廠家提供的檢驗報告進行比對并將比對結果記錄在案，以便為藥品行政監督決策提供依據。

附圖3 國醫堂擬投資項目比例

附圖4 岐黃藥業擬投資項目比例

附圖5 徽芝堂擬投資項目比例

附表2 北京市平谷區藥檢所人員構成

藥品檢驗所作為技術監督部門以其強大的技術優勢，在對藥品生產企業QA管理方面進行檢查、對生產過程中技術方面進行把關、為藥品生產企業解決技術難題、對藥害事件進行技術分析提出合理解決及預防措施等方面可以發揮極大作用。由于藥品生產監管人員大部分為行政監督人員，能夠完成對藥品生產GMP過程控制的檢查及資料審核，但對質量檢驗方面由于缺乏專業的知識背景及檢驗工作經驗則顯得力不從心，對藥品生產企業的檢驗能力、人員素質、儀器使用等情況無法有全面了解，難以做出客觀判斷，長此以往就容易形成風險點。因此，需要引入專業的技術支撐，現場指導，配合行政監督共同完成現場檢查。同時，監管人員也必須通過抓關鍵環節，提高監管效能，才能更好地完成藥品安全監管工作。

8.1.2 行政力量與技術力量結合，幫助企業培養一支過硬的監督隊伍 藥品生產企業能否把好藥品質量關，很大程度上取決于企業是否有一支人員相對穩定、技術過硬的檢驗隊伍。但質量檢驗人員能按常規完成檢驗并不能代表其稱職，關鍵還要看其對檢驗結果能否做出正確的判斷。因此，藥品監管部門在對企業藥品檢驗人員進行藥學知識繼續教育的同時，要充分發揮當地藥品檢驗所的技術優勢，建立和完善技術監督機制，構建技術平臺，形成資源共享，定期組織對藥品生產企業質量檢驗人員實際操作能力的培訓，規范操作過程，不斷提高他們的業務水平，培養其獨立分析問題、解決問題的能力，在藥品生產過程中嚴把三道關：不合格原料不投產，不合格中間體不流入下一道工序，不合格成品不出廠。

8.1.3 行政力量與技術力量結合，對企業生產工藝的落實情況進行監督 為了通過GMP認證，大部分藥品生產企業都配備了紅外分光光度計、紫外分光光度計、高效液相色譜儀等大型儀器，但在GMP檢查中發現，有的企業儀器使用記錄不全甚至造假。此外，這些儀器雖然都經過了質量技術監督部門的認證，但由于操作人員操作不當，儀器維護不到位，難免在日常檢驗過程中出現偏差。因此，有必要由藥品檢驗部門在儀器檢定周期內有計劃、有針對性地組織檢驗儀器比對驗證；對結果不被認可的實驗室責成分析原因，并重新評估開展該項檢驗的能力。

8.1.4 行政力量與技術力量結合，對企業的質檢實驗室進行考核 《實驗室資質認定評審準則》是適用于所有實驗室的通用要求，它包含了對檢測和校準實驗室按照管理體系運行、具有技術能力并能提供正確的技術結果所必須滿足的所有要求。目前，我國很多行業，特別是一些知名的大型企業都自覺依據17025準則建立了相應的質量管理體系，并主動要求國家實驗室認可委員會對其實驗室進行認可。藥品監管部門可參照《實驗室資質認定評審準則》適時組織對企業質檢實驗室的考核認可，促使企業質檢實驗室的管理能力和技術能力進一步提高，同時充分提高資源配置效率。

8.2 建議

8.2.1 把技術監督納入食品藥品監督管理局的編制 組成高效執法集合體。如美國FDA現有9100多名雇員，設立了9個辦公室、6個中心。在這些機構中執法官員也都是相應領域的專家，如生物專家、化學專家、醫學專家、微生物專家、藥理學專家、工程師等，也都完成大量復雜的技術監督與決策。專業性的技術中心和整個行政機構結成一體，統一指揮調度，形成了技術監督與行政監督緊密結合的機構體系。從基層藥品監督的實踐證明，行政監督與技術監督分離的體制不利于管理效率的提高，不利于國家資源的充分利用。

8.2.2 強化明確法律地位，授權技術執法由食品藥品監督管理局根據法律法規的規定程序授權藥品技術執法，在原來藥品檢驗所的基礎之上改名為藥品技術監督檢驗所，組織人員參加藥品管理法規的考試，取得相關證件后授權執法。劃分和區別行政執法和技術執法之間的界限。

8.2.3 增加藥品監督員或者藥品檢查員目前，可以考慮增加藥品監督員或者藥品檢查員。給予藥品檢驗所一定的名額，增加技術監督的參與性，劃定技術監督的范圍，以順利行使技術監督。明確技術監督人員必須是具有一定藥學專業實際工作年限且擁有主管藥師以上或者執業藥師醫學中級以上，同時還有一定協調能力和決策能力的藥學專業技術人員組成。提高技術監督的水平，為行政監督提供科學的依據。在藥品監督管理局的統一組織下，藥監、藥檢和監督員各行其職。

藥品監管是一項系統工程，藥品技術監督機構是國家藥品監督保證體系的重要組成部分，是藥品監管的技術依托，是打擊制售假冒偽劣藥品行為、保證人民身體健康不可缺少的力量。隨著社會的發展也要與時俱進、不斷的改革以適應社會的發展。因此，只有充分發揮技術監督部門的技術優勢、人才資源和儀器設備的優勢，才能真正建立GMP長效管理機制，促進藥品生產企業健康發展。