增值稅“擴圍”改革之我見

喬燕君

2011年3月，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》提出：“按照優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)、公平稅收負(fù)擔(dān)、規(guī)范分配關(guān)系、完善稅權(quán)配置的原則，健全稅制體系，加強稅收法制建設(shè)。擴大增值稅征收范圍，相應(yīng)調(diào)減營業(yè)稅等稅收?！备鶕?jù)這一要求，2011年11月17日，財政部、國家稅務(wù)總局公布了有關(guān)進一步擴大增值稅征稅范圍試點改革的文件，將部分營業(yè)稅改征增值稅，自2012年1月1日起在上海試點。2012年8月，國務(wù)院將改革試點進一步擴大，由上海分批擴大至北京、天津、江蘇、浙江、安徽、福建、湖北、廣東和廈門、深圳十地。國務(wù)院決定自今年8月1日起將交通運輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)“營改增”試點擴大到全國，并擇時擴大鐵路運輸和郵電通信行業(yè)試點。由此，我國的增值稅“擴圍”改革在經(jīng)過較長時間的醞釀之后正式拉開了序幕。

一、增值稅“擴圍”改革的必要性

（一）增值稅鏈條不夠完整，不利于生產(chǎn)性勞務(wù)進項稅款的合理抵扣

我國的《增值稅暫行條例》規(guī)定，增值稅的征稅范圍為，在中華人民共和國境內(nèi)銷售貨物、提供加工修理修配勞務(wù)以及進口貨物，征稅范圍主要覆蓋了商品生產(chǎn)領(lǐng)域和流通領(lǐng)域，對建筑安裝、交通運輸、郵電通信以及其他勞務(wù)服務(wù)等產(chǎn)業(yè)仍征收營業(yè)稅。這不僅使得增值稅鏈條不夠完整，不利于生產(chǎn)性勞務(wù)進項稅款的合理抵扣，不利于發(fā)揮增值稅的普遍調(diào)節(jié)功能，而且還造成管理上的困難，因此，中國在實現(xiàn)增值稅的成功轉(zhuǎn)型后，擴大增值稅征稅范圍是增值稅改革的必然選擇。

（二）增值稅與營業(yè)稅并行造成了不可避免的重復(fù)征稅

增值稅最大的優(yōu)點就是將全部生產(chǎn)環(huán)節(jié)納入到完整的抵扣鏈條當(dāng)中，也就是說，無論產(chǎn)品以什么樣的方式生產(chǎn)流通，其總體稅負(fù)都是相同的，這樣就可以最大限度的消除重復(fù)征稅問題。但是在我國，增值稅征稅范圍相對狹窄，將與貨物交易密切相關(guān)的交通運輸業(yè)、建筑安裝、以及其他勞務(wù)服務(wù)排除在增值稅征稅范圍之外，這就造成了增值稅納稅人和非增值稅納稅人之間商品和勞務(wù)交易往來的重復(fù)征稅。例如，營業(yè)稅為全額征稅，營業(yè)稅納稅人在提供服務(wù)時必需采購的機器、機械、設(shè)備等支出以及所負(fù)擔(dān)的增值稅，計稅時不允許抵扣，這就造成了嚴(yán)重的重復(fù)征稅問題。

（三）增值稅與營業(yè)稅并行降低了征管效率，提高了征管成本

增值稅與營業(yè)稅是我國的兩大流轉(zhuǎn)稅，兩稅平行征收，增值稅屬于中央地方共享稅，由國家稅務(wù)局負(fù)責(zé)征收管理，營業(yè)稅是主要的地方稅種，除了鐵道部、各銀行總行、各保險公司總公司集中繳納的那部分歸屬中央以外，其余的歸地方，由地方稅務(wù)局負(fù)責(zé)征收管理。并且我國的稅法中也明確的規(guī)定了兩個稅種各自的納稅人、征稅范圍、稅率以及計稅依據(jù)。但是，由于現(xiàn)實的生產(chǎn)經(jīng)營過程中存在著大量的“混合銷售行為”和“兼營行為”，造成了增值稅與營業(yè)稅征管界定的困難。這種問題的存在，一方面國地稅機關(guān)為了各自的利益可能會發(fā)生稅收管轄權(quán)上的沖突與矛盾，也可能會出現(xiàn)雙方都不管的局面，降低了征管效率，提高了征管成本；另一方面會影響納稅人依法穩(wěn)定納稅，加大納稅人偷逃稅款的機率。

二、增值稅“擴圍”改革的國際經(jīng)驗借鑒

增值稅是歐盟各成員國的重要稅種之一，其收入約占?xì)W盟稅收總收入的20%。在世界范圍內(nèi)，盡管增值稅專家對歐盟型增值稅提出了某些質(zhì)疑，但歐盟型增值稅制度仍為世界各國增值稅制度的設(shè)計提供了典范。歐盟增值稅的征稅對象范圍最為廣泛，覆蓋了從農(nóng)產(chǎn)品銷售、工業(yè)制造，一直到批發(fā)、零售和勞務(wù)環(huán)節(jié)。歐盟委員會第六號指令第2 條規(guī)定，增值稅的征收范圍包括銷售商品、提供勞務(wù)和進口商品。新西蘭于1986年10月起開始實施的增值稅，被國際增值稅專家譽為現(xiàn)代型增值稅，它既堅持了與歐盟增值稅相同的原則，又避免了歐盟增值稅的復(fù)雜性，使增值稅由不定型的增值稅轉(zhuǎn)為定型的增值稅。

現(xiàn)代型增值稅屬于對國內(nèi)商品和勞務(wù)征收的稅種，它是征稅范圍最為完整的增值稅，除了極其特殊的行業(yè)不征收增值稅外，其他的所有商品和勞務(wù)都被納入到增值稅征稅范圍當(dāng)中，并且現(xiàn)代型增值稅對商品和勞務(wù)統(tǒng)一按單一稅率征收增值稅，從而大大減少了因稅率劃分給增值稅帶來的復(fù)雜性。國際增值稅專家認(rèn)為，它是當(dāng)今增值稅的最佳模式，具有稅制簡化、機制嚴(yán)密、對經(jīng)濟扭曲程度最低，征納成本最低、易于管理等諸多優(yōu)點。

三、增值稅“擴圍”改革面臨的困難

（一）地方財政收入減少

我國在1994年實行分稅制改革，將稅收收入劃分成中央稅、地方稅、中央和地方共享稅，增值稅屬于中央和地方共享稅，由國家稅務(wù)局負(fù)責(zé)征收管理，除了海關(guān)負(fù)責(zé)征收的進口環(huán)節(jié)的增值稅歸屬中央以外，其余國內(nèi)的增值稅收入按75：25 的比例在中央政府和地方政府分成。營業(yè)稅雖然也是中央和地方稅，但是除了鐵道部、各銀行總行、各保險公司總公司集中繳納的那部分歸中央以外，其余的稅收收入都?xì)w地方政府所有。

表一 2006—2010年營業(yè)稅稅收收入情況分析表 單位：億元

由上表可以看出，營業(yè)稅雖然為中央和地方共享稅，但卻是地方財政收入的主要來源，占到地方財政收入將近三分之一。而實行增值稅“擴圍”改革后，將營業(yè)稅部分征稅范圍改征增值稅，增值稅和營業(yè)稅在中央與地方分成比例不變的情況下，必將會減少地方財政的收入，從而導(dǎo)致地方預(yù)算內(nèi)財政收入的大幅度減少，財政收支缺口擴大，為了彌補這一缺口，很可能引發(fā)各級政府預(yù)算外和制度外收入膨脹，亂收費現(xiàn)象增多。地方財政收入的減少，也會降低地方政府履行公共職能的能力，導(dǎo)致地方公共基礎(chǔ)設(shè)施投資短缺，降低了整體的公共服務(wù)水平和質(zhì)量，地方經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸作用增大，最終會引發(fā)地方經(jīng)濟發(fā)展的風(fēng)險。

（二）稅收征收管理權(quán)力分配問題

現(xiàn)行的稅收征管體制下，營業(yè)稅主要由地方稅務(wù)局負(fù)責(zé)征收管理，增值稅主要由國家稅務(wù)局負(fù)責(zé)征收管理，增值稅“擴圍”改革后，各試點的做法是“營改增”稅款全部由國家稅務(wù)局負(fù)責(zé)征收管理，這必然會縮小地方稅務(wù)局行政權(quán)力的范圍，造成地稅部門業(yè)務(wù)逐漸萎縮，可能會出現(xiàn)人浮于事的狀況。如果將來增值稅征稅范圍進一步擴大，全面取代營業(yè)稅，并且增值稅全部由國家稅務(wù)局負(fù)責(zé)征管管理，地方稅務(wù)局將何去何從將是增值稅“擴圍”改革所面臨的一個巨大挑戰(zhàn)。

四、應(yīng)對增值稅“擴圍”改革困難的對策分析

（一）完善地方稅收體系，確立地方稅收主體稅種

增值稅“擴圍”改革后，作為地方主體稅種的營業(yè)稅稅收收入部分被增值稅所取代，客觀上會造成我國地方稅制結(jié)構(gòu)出現(xiàn)兩方面的問題，一是地方稅制結(jié)構(gòu)不合理。二是地方稅主體稅種不突出。因此，地方稅體系建設(shè)刻不容緩，有待于通過繼續(xù)推進稅制改革來加以完善，以保證地方財政收入的穩(wěn)定。

1.完善地方稅制結(jié)構(gòu)

國家應(yīng)根據(jù)當(dāng)前的經(jīng)濟發(fā)展水平，科學(xué)地選擇并確立地方主體稅種，完善地方稅種結(jié)構(gòu)，如改革房地產(chǎn)業(yè)稅收，改革完善印花稅，資源稅，并與此同時適時開征新的稅種，如遺產(chǎn)稅、社會保障稅等，以完善地方稅種，加強地方稅征收管理體系建設(shè)和地方稅保障體系的建設(shè)。

2.科學(xué)合理的確定地方主體稅種

地方稅主體稅種應(yīng)該具備稅基堅實、征稅范圍廣泛、收入規(guī)模大，稅制相對穩(wěn)定且能夠成為地方財政收入的主要支撐等特征。從長遠(yuǎn)來看，確立財產(chǎn)稅作為地方稅的主體稅種。隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，居民和企業(yè)的財產(chǎn)存量不斷增加，增值較快，使得財產(chǎn)稅的稅基非常堅實并將逐步擴大。另一方面，財產(chǎn)具有非流動性，區(qū)域性等特點，使得財產(chǎn)稅稅源穩(wěn)定，不會因征稅而引起財產(chǎn)的流動，不易發(fā)生周期性波動；同時，對財產(chǎn)征稅也符合受益原則，地方政府易于控管，征收成本相對較低。

(二)合理解決稅收征收管理權(quán)力分配問題

隨著增值稅“擴圍”改革的深入，如何解決稅收管理權(quán)力分配問題，是目前改革面臨的一大難題，根據(jù)我國目前稅收征管的現(xiàn)狀，由國家稅務(wù)局統(tǒng)一負(fù)責(zé)征收管理是可行的辦法，符合現(xiàn)行分稅制規(guī)定和共享稅由國稅局征收的國際慣例，有利于協(xié)調(diào)統(tǒng)一管理，降低征收成本和納稅人的納稅成本。但是國稅部門的工作量也必然隨之會加大，這就要求我們及時的對原有的人員配置進行調(diào)整，并適當(dāng)?shù)目紤]部門整合的問題。

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