“省直管縣”改革的經濟績效實證研究——來自四川省縣 (市)面板數據的經驗證據

葉子榮 鄭浩生

一、引 言

更好地發展經濟是各國進行體制改革的重要依據。改革開放以來，我國圍繞促進地方經濟發展進行了一系列改革嘗試。改革開放初期，基于加快工業化和城市化進程的需要，中共中央 (1982)51號文件向全國發出了改革地區體制、實行市管縣體制的指示。當年先在江蘇試點，1983年開始在全國試行。到1994年底，除海南省外，大陸各省自治區、直轄市都試行了市管縣體制。然而，由于“市管縣”行政體制缺乏必要的法律依據、政區范圍的劃分不盡合理等原因，“市管縣”的實踐逐漸顯現了“小馬拉大車”、“有馬不拉車”，甚至出現“市刮縣”等弊端，既限制了中心城市的發展空間，又導致重復建設和引發市縣矛盾。為此，從2002年起，我國各地先后進行了“省直管縣”體制改革試點，試圖通過減少地方財政層級和下放經濟管理權限，提高財政管理效率和縣級政府發展經濟的積極性，從而促進縣域經濟增長。隨后，國家《第十一個五年經濟社會發展規劃》提出，要“理順省級以下財政管理體制，有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制”。2009年6月，國家財政部頒布了《關于推進省直接管理縣財政改革的意見》，明確要求，“2012年底前，力爭全國除民族自治地區外全面推進省直接管理縣財政改革”。中共十七屆五中全會通過的《關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》提出，“在有條件的地方探索省直接管理縣 (市)的體制”，“加強縣級政府提供基本公共服務財力保障”。截止到2010年末，全國共有20多個省超過1000個縣推行了“省直管縣”改革。

四川省位于我國西部地區，境內縣域經濟發展總體水平較低、地區差異較大，絕大多數縣仍處于“農業弱縣、工業小縣、財政窮縣”的狀況，如何促進縣域經濟發展成為四川省實現跨越式發展的關鍵。2007年起，四川省開始推行“省直管縣”財政體制改革 (也稱“擴權強縣”)，先后已有59個縣 (市)被納入試點改革。①四川省“省直管縣”改革分兩批:2007年，選擇了27個經濟強縣、人口大縣和類區優勢縣 (市)進行試點;2009年，從糧油生產大縣、生豬調出大縣、新增百萬人口大縣、省轄市級代管的縣級市和2008年縣域經濟激勵考核先進縣中選擇增加了32個試點縣。59個試點縣 (市)分布于四川省境內16個市。隨著“省直管縣”財政體制的推行，這一政策改革對試點地區產生了怎樣的經濟績效，備受各界關注。鑒于此，本文運用2003—2010年四川省70個縣 (市)的社會經濟數據，建立面板數據模型，對“省直管縣”改革與縣域經濟增長之間的關系進行實證檢驗。

本文余下結構安排是:第二部分對相關文獻進行簡要綜述;第三部分介紹采用的數據、變量和模型;第四部分對計量結果進行分析;最后是結論與政策蘊含。

二、相關文獻綜述

從各國發展趨勢上看，政府層級改革一般分兩個階段進行:第一階段是在經濟管理和財政體制等方面減少政府層級，第二階段在行政管理上逐漸減少政府層級。目前，我國各地的改革大都還處于第一階段。〔1〕“省直管縣”改革是1994年分稅制改革以來省以下財政體制的重大變革。隨著“省直管縣”財政體制在各地的試行，學術界就“省直管縣”改革對縣域經濟發展和縣級財政困境的化解做了深入探討。賈康和白景明〔2〕、傅光明〔3〕、楊志勇〔4〕認為，“省直管縣”財政體制增強了省級財政對縣級財政的支持力度，提高了縣級財政地位，從而充分調動了縣級政府發展經濟的積極性，對縣域經濟發展起到了促進作用。張占斌對湖北省的調研發現，實施“省直管縣”改革對地方經濟產生了積極影響，該省縣域經濟整體實力明顯增強，縣域經濟發展的質量和效益大大提高。〔5〕才國偉和黃亮雄對2000—2007年的中國縣級數據進行實證檢驗，結果證實了政府層級改革顯著提高了縣域的財政支出和經濟增長速度。〔1〕劉佳等的實證研究發現，“省直管縣”改革的整體財政政策效應明顯，能夠顯著的提高縣級政府的財政自給能力，從而緩解縣級政府的財政困境。〔6〕此外， “省直管縣”改革對緩解縣級政府財政困難起到了正面作用的觀點，在一些案例研究得到了支持。〔7，8〕當然，也有學者持審慎觀點。龐明禮等認為，“省直管縣”改革并沒有從根本上動搖分稅制改革造成的縣級政府事權和財權不對等問題，因此，并不能解決縣級財政困難。〔9〕賈俊雪等的實證也發現， “省直管縣”體制創新不利于縣級財政自給能力的增強，并不能有效地緩解縣級政府的財政困難。〔10〕

總體上看，學術界對“省直管縣”改革的政策效果進行了一些有益的探索，但關于“省直管縣”改革是否促進縣域經濟增長，仍沒有形成一致的結論，相關定量研究更為缺乏。鑒于此，本文以地處西部的四川省70個縣 (市)為分析樣本，建立面板數據模型對“省直管縣”改革與縣域經濟增長之間的關系進行實證檢驗，以期全面認識“省直管縣”改革的經濟績效，為進一步完善相關政策提供實證依據。

三、實證分析

1.樣本和數據說明

本文主要定量分析“省直管縣”改革對縣域經濟增長的影響，樣本集合為四川省70個縣(市)2003～2010年的面板數據，共560個樣本。在560個樣本中，實行“省直管縣”改革的樣本有172個，占樣本總數的30.8%。在研究中，各年度的國內生產總值數據來源于國家統計局編撰的《中國縣 (市)社會經濟統計年鑒2004～2011》，樣本區間為:2003～2010;各年度的固定資產投資、普通中學在校學生數和人口數據來源于四川省統計局編寫的《四川統計年鑒2004～2011》，樣本區間為:2003～2010;“省直管縣”改革的數據來源于四川省政府的相關文件。

2.變量選擇及說明

人均GDP水平是本文考察的被解釋變量。為了得到實際值②這里的實際值采用1999年不變價計算，CPI以上一年為1。，這一數據采用GPI指數進行平減，以剔除價格變化的影響。“省直管縣”改革政策啞變量是本文核心的解釋變量。我們根據四川省進行“省直管縣”改革的時間和范圍，構建了“省直管縣”改革的政策虛擬變量:即改革試點縣(市)取值1，未改革試點縣 (市)則取值0;試點縣 (市)實行“省直管縣”改革當年以及改革后各年取值為“1”，改革前則取值為“0”。

基于已有研究，我們還控制了一系列可能對縣域經濟增長產生影響的因素。物質資本和人力資本是構成經濟增長的兩大來源。固定資產投資率可視為物質資本增長率的近似替代，很明顯構成地方經濟增長的要素約束。本文采用全社會固定資產投資占GDP的比重作為衡量物質資本的變量。人力資本的變量可用受教育程度進行度量。〔11〕由于各樣本縣中幾乎都沒有高等院校，因此，我們選取了平均每萬人在校中學生數作為衡量人力資本的指標。此外，由于地區間本身的資源稟賦差異會對當經濟增長產生影響，〔12〕因此，我們還考察了城鎮化水平和人口規模對縣域經濟增長的影響，前者用非鄉村人口占地區總人口的比值度量，后者則用地區總人口度量。本文涉及的所有變量的定義詳見表1。

表1 變量一覽表

3.實證模型和計量方法

基于前面分析，本文構建估計模型如下:

上式中，i表示縣區，t表示年份，PGDP表示人均GDP水平，POLICY表示“省直管縣”改革虛擬變量，INVEST表示投資率，EDU表示人力資本，URBAN表示城鎮化水平，POP表示人口規模，ε為誤差項。考慮到財政預算編制與執行之間存在時間差可能造成財政轉移支付的滯后效應，這里的人均轉移支付總額采用滯后一期的數據進行考察。

限于縣級數據的可得性和滯后性，我們無法捕捉所有對縣域經濟增長的影響因素納入到回歸方程之中，而使用面板數據模型能消除遺漏變量偏差的問題〔13〕，得到更加可信的系數估計值。首先，要先對面板模型的類型進行判別。我們通過Hausman檢驗來判別采取固定效應 (FE)模型還是隨機效應 (RE)模型進行估計 (表2)。Hausman檢驗的原假設認為，固定效應和隨機效應的估計結果是系統一致的，如果檢驗結果接受原假設，那么，就應該采用隨機效應估計;反之，原假設被拒絕，則需要選擇固定效應進行估計。〔14〕由表2的Hausman隨機性檢驗結果顯示可知，模型 (1)隨機效應面板估計參數優于固定效應面板估計，因此，我們選擇隨機效應模型進行估計，而模型 (2)和 (3)適合使用固定效應模型進行估計。受篇幅所限，本文僅根據Hausman檢驗結果報告最適合的回歸模型(見表2)。

表2 “省直管縣”改革對縣域經濟增長影響的回歸結果 (2003—2010)

4.計量結果分析

表2報告了面板數據估計模型的回歸結果。從中可以得出以下基本結論:

“省直管縣”改革顯著促進了試點縣 (市)的經濟增長。表2模型 (1)單獨檢驗“省直管縣”改革與人均GDP之間的關系，結果顯示兩者呈正相關關系且在1%水平上顯著，模型 (3)把政策啞變量和控制變量一起放入進行考察，結果發現政策啞變量的顯著性和系數符號沒有發生變化，表明我們的估計是相對穩健的，這時模型的整體解釋程度也從0.4981提高到0.7949。從模型 (3)可見，“省直管縣”改革對縣域經濟增長產生了顯著的正向影響 (=0.194，p〈0.01)，表明在“省直管縣”財政體制下，由于減少了行政管理層次和下放了經濟管理權限，提高了財政管理效率和調動了縣級政府發展經濟的積極性，使得原來“市管縣”體制下處于從屬地位的縣域經濟得到快速發展。

在控制變量方面，從模型 (3)可見，投資率的回歸系數顯著為正，說明投資率越高，縣域經濟增長速度越快。這與我國投資拉動的經濟發展模式是有關的，由于投資率越高的地區的財政收入和財政支出越高，從而拉動了地方經濟的增長;人力資本的回歸系數不顯著，一方面說明縣域經濟增長有待于實現從資本密集型向技術密集型的轉變，另一方面也可能與我們選取的受教育指標層次過低有關(僅限于初中);城鎮化水平的回歸系數在5%水平上顯著，說明由于城市的集聚效應帶來資本回報，從而有助于縣域經濟增長;人口規模對縣域經濟增長水平的系數為正，但兩者在統計上并不顯著。

四、結論與啟示

本文利用2003—2010年四川省70個縣 (市)的社會經濟數據，建立面板數據模型對“省直管縣”改革與縣域經濟增長之間的關系進行實證了檢驗。研究結果發現，實施“省直管縣”改革對促進試點縣 (市)經濟發展產生了積極的影響。在“省直管縣”財政體制下，由于減少了地方財政層級，增強了縣級財政能力和下放了經濟管理權限，有利于提高財政管理效率和縣級政府發展經濟的積極性，從而有助于縣域經濟的快速發展。

通過本文研究，我們有理由相信，決策層必然會乘“十八大”之東風，加快全面推行“省直管縣”步伐。本文的政策啟示在于，一方面，隨著減少行政管理層次和下放經濟管理權限，諸如“大部制”改革提速，執行層的準備能否及時到位，事關“省直管縣”推行以及地方政府經濟績效的提升;另一方面，完善省以下分稅制財政體制要以“省直管縣”改革為契機，做實“縣”級財政，構建我國“中央—省—縣 (市)”三級財政體制，疏通和縮短上級政府與基層政府的財政資金連接渠道，以實現財政制度對地方經濟社會發展的政策效果。

〔1〕才國偉，黃亮雄.政府層級改革的影響因素以及經濟績效研究〔J〕.管理世界，2010，(8).

〔2〕賈康，白景明.縣鄉財政解困與財政體制創新〔J〕.經濟研究，2002，(3).

〔3〕傅光明.論省直管縣財政體制〔J〕.財政研究，2006，(2).

〔4〕楊志勇.省直管縣財政體制改革研究——從財政的省直管縣到重建政府間財政關系〔J〕.財貿經濟，2009(11).

〔5〕張占斌.省直管縣體制改革的實踐創新〔M〕.國家行政學院出版社，2009.

〔6〕劉佳，馬亮，吳建南.省直管縣改革與縣級政府財政解困:基于6省面板數據的實證研究〔J〕.公共管理學報，2011，(3).

〔7〕駱祖春.省直管縣財政體制改革的成效、問題和對策研究——來自江蘇省的調查報告〔J〕.經濟體制改革，2010，(4).

〔8〕石亞軍，施正文.從“省直管縣財政改革”邁向“省直管縣行政改革”——安徽省直管縣財政改革的調查與思考〔J〕.中國行政管理，2010，(2).

〔9〕龐明禮，李永久，陳翻.“省管縣”能解決縣鄉財政困難嗎〔J〕.中國行政管理，2009，(7).

〔10〕賈俊雪，郭慶旺，寧靜.財政分權、政府治理結構與縣級財政解困〔J〕.管理世界，2011，(1).

〔11〕Barro.R.and J.W.Lee.International Measures of Schooling Years and Schooling Quality〔J〕.American Economic Review.1996，86(2)，218-223.

〔12〕林毅夫，劉志強.中國的財政分權與經濟增長〔J〕.北京大學學報 (哲學社會科學版)，2000，(4)..

〔13〕Islam，N..Growth Empirics.A Panel Data Approach〔J〕.Quarterly Journal of Economics，1995，110:1127-1170.

〔14〕Hausmana J，Kuersteiner G.Difference in Difference Meets Generalized Least Squares:Higher Order Properties of Hypotheses Tests〔J〕.Journal of Econometrics，2008(144):371-391.