試論新農保實施過程中的逆向選擇和道德風險及解決對策

劉二鵬

（河南師范大學 勞動與社會保障系，河南 新鄉 453007）

2009年9月，國務院頒布了《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，決定從2009年12月1日起在全國10%左右的縣、市、區開展試點工作，并于2012年在全國范圍內推開試點，2020年實現農村地區適齡人群的全部覆蓋?！靶罗r保”的推廣對應對農村老齡化、促進農村社會事業發展、打破城鄉二元體系有巨大作用。“新農?！闭叱雠_后立即引起了廣大專家與學者的關注。許多學者圍繞“新農保”政策下農民養老觀初探（劉玉梅，2012）、“新農保”最低繳費檔次“受寵”原因（魯歡，2012）、中年農民參加新型農村社會養老保險意愿（張晨寒、高迪，2011）、我國新型農村社會養老保險籌資機制研究（韓林，2010）等方面進行研究，但從逆向選擇和道德風險對新農保的研究還很少。有鑒于此，本文做一嘗試，以期從新的視角對“新農保”提出新的發展途徑。

一、“新農?！睂嵤┻^程中的逆向選擇和道德風險的分析

（一）“新農保”實施過程中的逆向選擇分析

對逆向選擇（Adverse Selection）概念的分析源于1970年喬治·阿克勞夫（George Akelof）發表了名為《檸檬市場：質量不確定性和市場機制》的論文，得出了“檸檬”原理，并且開創了逆向選擇理論，后來逐漸形成信息經濟學的分析基礎。經濟學中通常所講的逆向選擇是指建立在信息不對稱基礎上的保險雙方，在達成契約之前，擁有信息量多的一方總是盡力使契約合同朝有利于自己的方面，而對方卻不能或者不完全能夠察覺、阻止的情況。在“新農保”的實施過程中，由于是非完全強制式的實施，并且現階段屬于試點推行，無論是參保農民還是推行主體（政府、經辦機構與農村集體）都存在著逆向選擇行為［2］。

1.對“新農?！睂嵤┻^程中投保人的逆向選擇行為分析

第一，參保主體子女數越少，參保的可能性越大［3］23－25。由于在農村養兒防老的傳統觀念還比較盛行，加之農村社會化養老的局面尚未形成，農民依舊把較多的養老任務寄托于子女。由此可知，在其他情況相同的情況下，家庭中子女數目多，子女贍養任務就越輕松，贍養老人的任務就越容易完成；反之，子女數目少的家庭，贍養任務就重，老人就希望通過其他途徑來分擔子女的贍養重任。

第二，參保主體年齡越大，參保率越高。新農保規定：連續繳費滿15年后，由國家發給養老金－個人賬戶養老金和基礎養老金。而繳滿15年是領取基礎養老金的前提條件，并且其在養老金中占有較大比例，因此，為了能在60歲以后拿到較多養老金，40歲以上參保主體的參保率“陡然上升”。

第三，參保主體選擇較低繳費檔次的多，選擇較高繳費檔次的少［4］20－27。根據新農保繳費檔次和年收益表可知（見表1），較低的繳費檔次的年收益率高于較高繳費檔次的年收益率（將利率與通脹率抵消后）。因此，作為“理性的”參保農民，希望通過較少的成本付出換取較多的養老金回報。

第四，健康程度較低的農民群體的參保率高于健康程度較高的農民群體。由于健康狀況較差，看病的花銷會占到家庭總收入的一部分，該部分群體對養老金的需求更大，除了“新農合”外，該部分群體對對“新農?！钡男枨髸?，因為年輕時看病花銷導致年老時的財務積累較少。

2.“新農?！睂嵤┻^程中推行主體的逆向選擇行為分析

對地方政府的逆向選擇行為分析：由于“新農?！痹谕菩羞^程中采取的是三方付費的方式，即政府補助（中央政府、地方政府）、集體補貼和個人繳費。而相對集體補貼和個人繳費，“新農?！痹谕菩羞^程中面臨的最大困難是政府補助的落實，尤其是地方政府補助的落實。由于各地情況不一致，國務院出臺了《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，各個省級地方政府又依據該《指導意見》制定了本省、自治區、直轄市的指導意見，而（市、縣）地方政府真正擁有制定該行政區內新農保推行具體細則的權利。不可否認的是，市、縣地方政府限于自己財力、物力、人力有限，只可能會盡可能減少自己的投入和付出。于是就出現了各地政府“新農?！必斦a貼不一致、補貼款項頻遭占用、“新農保”法制不健全、經辦機構能力低下的狀況。

表1 “新農?！别B老金繳費檔次與待遇收益對照表

3.對“新農保”經辦機構的逆向選擇行為分析

經辦機構的逆向選擇主要集中在部門協調配合困難。由于“新農保”涉及民政、公安、金融和計生等機構，各部門往往從自己的利益出發，部門之間推諉扯皮現象存在，合作較為困難。如“新農?！苯涋k部門向公安部門索要相關戶籍、人口數據，公安部門為了減少意外責任，往往以保護機密為由予以拒絕。

（二）“新農?！睂嵤┻^程中的道德風險分析

道德風險的概念也是信息經濟學的重要組成部分，與逆向選擇不同的是道德風險行為發生于契約合同簽訂以后。集中表現為從事經濟活動的人在契約簽訂后，在不完備信息條件下或合同不完全的情況下，最大限度地增進自身效用，同時做出的不利于他人的行動。對道德風險的研究最早可以追溯到亞當·斯密，他曾如此描述過18世紀公司的管理者：“無論如何，由于這些公司的董事們是他人錢財而非自己錢財的管理者，因此，很難想象他們會像自己照看自己的錢財一樣的警覺，所以，在這類公司的管理中，疏忽和浪費總是或多或少地存”。同樣，當代美國著名經濟學家約瑟夫·斯蒂格利茨、羅斯查爾德年合作發表了著名論文“競爭性保險市場的均衡：論不完備信息經濟學”（1976），可謂是當代信息經濟學（微觀）成熟的標志。其二者與另一位美國經濟學家邁克爾·史賓斯分享了2001年的諾貝爾經濟學獎。

1.對“新農?！睂嵤┻^程中投保人的道德風險行為分析

第一，參保農民虛報年齡，直接騙取養老金領取資格而不履行繳費義務。由于現行新農保政策規定年滿60歲的老人可以不繳納費用而直接領取養老金，這就使得一大部分瀕臨60歲的農民想盡一切辦法把自己“變為”60歲，以逃避繳費義務。

第二，有些參保家庭的子女為了減少未來贍養老人的風險，為其家庭老人投?！靶罗r?！保云谟迷黾游磥眇B老金的供給代替日常的照顧，但這樣卻不可避免的造成老人面臨“親情危機”和護理風險，同樣將給社會帶來新的負擔。

2.對新農保實施過程中實施主體（政府、經辦機構）道德風險分析

第一，政府對“新農?！毖a助資金不能及時到位，甚至挪用、截留、貪污上級政府下撥的“新農?！睂ｍ椯Y金。由于對“新農保”等社會保障資金的管理沒有完善的預算管理與財務制度，而是與政府預算混同管理，難免會受到侵占。另一方面，由于“新農保”的基金管理模式是完全積累制，個人賬戶信息透明度較差，個人無法準確了解新農保個人賬戶中余額的詳情，也就給非法挪用等提供了有利條件。

第二，經辦機構服務不到位，欠缺人文關懷。由于“新農?！苯涋k機構工作人員大多是從原來財政部門、勞動部門、人事部門等抽調組成的，并不能對整個經辦機構的工作都非常熟練，因而，其服務的質量并不高。另外，個別經辦機構工作人員素質低下，服務態度不端正，甚至有收取所謂的咨詢費、服務費的做法。

二、克服“新農保”實施過程中逆向選擇和道德風險的建議

（一）大力促進農村地區經濟發展

無論是年老者參保率高、健康狀況較差者參保率高還是參保者大多選擇較低繳費檔次，都離不開一個核心的問題，那就是現階段我國農村居民還不富裕，仍就需要黨和政府通過一系列支農、惠農政策來引導農村地區經濟發展，只有這樣，農民才會有足夠的積蓄來養老，才會讓無數農民不再“挖空心思”，從而在根本上解決養老問題。

（二）加強信息的透明度，建立信息定期披露、對稱信息機制

在“新農?！鳖I域，由于具體項目繁多，時間跨度長，信息不對稱的情況各不相同，提高信息對稱度的策略也應該具體對待。主要做法包括：首先，建立高效的新農保信息規范管理和定期披露系統，力求實現信息效用最大化，實現信息資源共享。其次，對于信息不對稱的特殊領域、特殊主體采取有特別說明解釋。如在新農保個人賬戶余額積累方面，如果能加強對這些領域及主體的信息對稱機制的研究與建立，則會使信息不對稱尋租行為大大減少，同時也加強了參保者的信心。

（三）加大“新農?！眳⑴c主體違規操作的查處力度，提高逆向選擇和道德風險行為的成本

一方面必須切實加強立法工作，完善以《社會保險法》為基礎的有關“新農?！钡姆?，以法律法規的形式明確政府和個人在新農保中所具有的權利和義務。同時也要通過法律規定政府及其授權機構的職權范圍，對可能產生的違規行為制定嚴格的處罰措施，真正做到有法可依。另一方面就是要做到執法必嚴，加大參保農民違規操作查處力度，大大地提高機會主義的成本和風險，也有效地起到了警示的作用。

（四）形成以農村社會養老、社區養老、家庭養老為核心的多元化養老體系

推進“新農?！钡穆鋵嵟c完善，增強新農保制度的延續性，提高新農保的保障水平和覆蓋范圍。加快農村社會新型社區的建設，改善農村社會老人居住條件，進一步推進社區養老制度的實施與規劃，完善新型社區中養老服務配套設施，扶持農村社會養老院、護理院、社區養老機構的正常運轉。形成家庭養老為主、社區養老和社會養老輔助的體系，一方面可以減輕家庭養老的負擔與壓力，另一方面可以促進“多頭并舉”的新型農村社會養老局面的。

（五）健全管理協調機制，提高經辦能力

首先要規范經辦機構的操作規范，加大經辦人員培訓力度，強化業務辦理能力。其次，要端正經辦人員工作態度和不正作風，使其真正做到為人民服務。最后要協調好民政、人保、公安、計生等部門的工作，可采取建立由民政、人保、公安、計生等部門“新農保工作委員會”的方法，防止推諉扯皮，推卸責任的做法。

（六）建設誠信文明的社會文化環境，提升全社會的道德認識能力與價值判斷能力

有效的意識形態教育和良好文明的社會文化環境，使規避社會保險機會主義不僅有他律的存在，也能通過自律發生作用。在社會保障道德風險的所有規避方式中，成本最低且不存在信息流失的方式，就是社會保險參與者，或者說社會保險道德風險的潛在性行為者的自律。因此，建設一個誠信文明的法制社會，讓誠信和自律行為受到社會普遍的肯定和尊重，讓相反的行為因被社會普遍唾棄而得不償失。這對大幅度減少社會保障逆向選擇和道德風險而言，實在是不可或缺的。

三、結語

新型農村社會養老保險的實施對保障廣大農村居民老有所養、老有所樂起到了重要的作用。在實施過程中，肯定會存在很多不足與不妥之處，因此，對待新農保實施過程中出現的問題，我們要不斷總結經驗與改進，可以相信，隨著經濟社會的發展和國家相關部門政策的不斷改進，新型農村社會養老保險制度也會越來越完善，制度的效果與意義定會進一步顯現。

［1］威廉姆森.資本主義經濟制度［M］.北京：商務印書館，2004.

［2］張紅梅.中國農村社會養老保險商業化運作模式研究［M］.北京：科學出版社，2012.

［3］張晨寒，高迪.中年農民參加新型農村社會養老保險意愿的調查分析：以河南省輝縣為例［J］.南方農村，2011，（5）.

［4］魯 歡.“新農?！弊畹屠U費檔次“受寵”原因［J］.社會保障研究，2012，（2）.