現代大學自主、自治和自立的制度保障
——大學章程的法律屬性分析

華 健

（蘇州市職業大學 教育與人文學院，江蘇 蘇州215104）

一、引 言

百年大計，教育為本。自改革開放以來，特別是進入21世紀以來，我國高等教育事業取得了長足的發展。一方面，高校的數量和規模不斷擴大，人才培養的質量不斷提升；另一方面，高校的辦學自主權不斷擴大，依法治校的水平不斷提升。特別是1999年1月1日起《高等教育法》的正式施行，對于促進大學的依法治理發揮了重要作用。根據《高等教育法》第27條的規定，申請設立高等學校的，應當向審批機關提交包括“章程”在內的相關書面材料；根據該法第28條的規定，“章程”的具體事項則包括辦學宗旨、內部管理事項等。按照上述規定，大學章程應該是大學成立的基本要素，大學章程實際上是先于大學而存在的。然而，環顧國內千余所高等學校，只有極少數大學才擁有自己的章程。盡管國內諸多高校都是1999年之前設立的，《高等教育法》中有關“章程”的規定并不溯及既往，但這種“有大學無章程”的狀況卻明顯有違依法治校的精神。于是，加快大學章程的補定和核準工作便成為教育主管部門的一項重要工作。

2010年7月，中共中央、國務院印發了《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010～2020年）》（以下簡稱《綱要》）。其中，第四十項“完善中國特色現代大學制度”部分明確提出要“加強章程建設。各類高校應依法制定章程，依照章程規定管理學校。”在《綱要》的指引下，教育部加快了規范大學章程制定活動的步伐，于2011年11月28日正式發布了《高等學校章程制定暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），具體指導和規范高校的章程建設。在教育部的強力推動下，自2012年以來，全國各地興起了一股制定大學章程的高潮。在這場已經拉開大幕的大學章程制定運動中，我們看到了“教育主管部門力推、高校一轟而上”、“行政主導、高校新一輪政績工程”的怪現狀。有的學校短短數日就可以制定出本校的章程，完全將大學章程的制定當作上級布置的工作任務去應付；有的學校完全是領導掛帥，將教師和學生排除在大學章程制定的過程之外。

仔細翻閱一些高校已經制定的章程或章程征求意見稿，不難發現各校章程的內容呈現高度的同質化傾向，鮮有在關鍵問題上的突破，沒有充分運用好《高等教育法》所授予的權力。不同高校之間本來就存在功能定位、辦學理念等諸多方面的差異，本應制定出更具個性化色彩的大學章程。但是，目前形形色色的章程無論形式還是內容都給人“千校一面”的印象，除掉學校名稱、地址、校徽等特定信息之外，其他規定幾乎完全一致，且多數內容都是簡單重復《教育法》《高等教育法》《教師法》《辦法》的相關規定。從某種意義上說，大學章程制定本身卻成了一件可有可無的事情。如此轟轟烈烈的大學章程制定運動，除了彰顯高校領導者的政績、加劇高等教育行政化、無端耗費社會資源外，對依法治校精神的落實似乎并無助益。

冷觀近年來國內興起的大學章程制定運動，在其庸俗化、空洞化的背后實則隱藏著高校對大學章程法律屬性的誤解。在很多高校管理者看來，身處行政主導的體制之內，高校的發展不應該也不可能離開政府的支持和領導，大學章程制定只不過是高校完成教育主管部門新一輪的任務要求而已。筆者認為，大學章程制定熱的“降溫”必須回到原點，即大學章程究竟是什么性質的文件？它的制定與大學治理之間究竟存在什么樣的關系？在當代中國的社會轉型過程中，高等教育事業的發展可謂機遇與挑戰并存。筆者不揣冒昧，試圖提出并論證大學章程的三重法律屬性——大學自主的合約書、大學自治的元規范、大學自立的宣言書，希冀通過這一學術努力促使大學章程制定工作的健康發展，進而為中國高等教育事業的騰飛提供堅實的保障。正如有的學者所言：“通過章程進行的現代大學治理是踐行高教客觀規律的治理，是浸潤行政法治理念的治理，是規范化的治理，是法治化的治理。”［1］可以說，對大學章程法律屬性的準確把握是這項工作能否取得實效的關鍵。

二、大學章程是實現大學自主的合約書

目前，我國絕大多數高校都是由政府出資舉辦的公立大學，高校當然需要接受舉辦者的監督，但這并不意味著高校只能唯舉辦者馬首是瞻。相反地，不斷擴大高校的辦學自主權卻是我國相關法律、法規和政策文件始終堅持的一貫立場。繼《高等教育法》規定大學享有諸項自主權之后，《綱要》進一步重申并擴展了大學的自主權。《綱要》第三十九項“落實和擴大學校辦學自主權”部分明確規定：“政府及其部門要樹立服務意識，改進管理方式，完善監管機制，減少和規范對學校的行政審批事項，依法保障學校充分行使辦學自主權和承擔相應責任。高等學校按照國家法律法規和宏觀政策，自主開展教學活動、科學研究、技術開發和社會服務，自主設置和調整學科、專業，自主制定學校規劃并組織實施，自主設置教學、科研、行政管理機構，自主確定內部收入分配，自主管理和使用人才，自主管理和使用學校財產和經費。”同時，《綱要》第三十八項還提出了“政校分開”和“管辦分離”的基本要求，試圖進一步厘清政府和高校之間的關系，形成政府和學校分開、管理和辦學分離的新型關系格局。

檢視我國高等教育事業的發展歷程，可以看出，教育主管部門的“行政化”、“官僚化”始終是其中的主要阻礙。總的來說，政府管得過多過死仍然是當前高等教育事業發展所面臨的突出難題。作為人才培養、科學研究和社會服務的基地，高校自應遵循高等教育本身的規律，真正實現依法自主辦學。近年來，社會各界圍繞教育部本科教學評估、學科發展評估、博士點申報等提出了很多質疑，類似“西北政法大學申博事件”、“本科評估造假事件”等熱點事件更是發人深思。可見，準確界定大學與政府之間的關系、認真落實高校所享有的辦學自主權已經成為中國高等教育事業發展突破瓶頸的關鍵。既然《綱要》已經將章程建設提升到完善中國特色現代大學制度重要抓手的地位，那么高校就應當以此為契機，通過與舉辦者之間的密切交流和充分溝通，以章程形式明確載明高校與其舉辦者之間的權利和義務，將高校的辦學自主權以契約形式明確規定下來，構筑起大學抵御外部權力干預的防護網。

在當下有關大學章程性質的議論中，有種較為悲觀的觀點認為：“企圖通過制定與實施大學章程來實現規范學校與政府間的權力分配并約束政府之理想，既與大學章程之本質相違，也與中國現實的管理體制相違，更與教育作為公益事業的發展規律相違，很難實現‘去行政化’的理想目標。”［2］筆者認為，總體來說，當前中國的高等教育事業發展正處于機遇與挑戰并存的關鍵時期，隨著依法行政、建設法治政府觀念的深入人心，“依法治校”已逐漸成為教育主管部門的共識，以章程形式確定高校與舉辦者之間的權利義務并非完全沒有可能。事實上，這已是教育法律、法規、規章的內在要求。首先，《高等教育法》在“總則”第11條明確高等學校“應當面向社會，依法自主辦學，實行民主管理”，第28條高等學校章程應當規定的事項就包括“（八）舉辦者與學校之間的權利與義務”，運用文義解釋方法可知《高等教育法》不僅已經授權高校制定章程，而且也直接授權高校可以在其制定的章程中約定其與舉辦者之間的權利義務關系。其次，《綱要》第三十八項規定：“適應中國國情和時代要求，建設依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與的現代學校制度，構建政府、學校、社會之間新型關系。”最后，《辦法》第5條也規定：“高等學校的舉辦者、主管教育行政部門應當按照政校分開、管辦分離的原則，以章程明確界定與學校的關系，明確學校的辦學方向與發展原則，落實舉辦者權利義務，保障學校的辦學自主權。”考慮到《高等教育法》本身就是《辦法》直接的立法依據，因而《辦法》可視為對《高等教育法》有關章程內容的具體化。

綜上所述，大學章程不僅能夠而且也應該根據“政校分開”和“管辦分離”的原則重新界定舉辦者與學校之間的關系，進而有效抗衡隨時可能出現的政府不當干預，營造大學自治的外部環境。從這個意義上來說，大學章程的制定過程既是一個重新思考大學地位的過程，也是一個大學與其舉辦者之間相互協商、調適彼此關系的過程。作為不以營利為目的的公法人，大學具有相對獨立的法律地位，理應享有充分的辦學自主權。同時，作為納稅人供養的組織，大學也必須自覺接受其舉辦者的監督，努力提升高等教育的質量。當然，就目前大學與其舉辦者的實際關系而言，在財權配置方面，更應突出舉辦者的資金保障義務和大學接受經費使用審計的義務；在人事權配置方面，更應突出大學內部的協商提名權和舉辦者的盡力采納義務，從而使得大學校長的任命兼顧大學的實際需要和舉辦者的意愿。可見，在沒有《大學法》的情況下，同樣可以通過大學章程的制定來解決大學的外部治理問題。只要政府加大資金投入并加強審計監督，同時與大學一起協商產生雙方滿意的校長，大學的自主辦學權就能夠得到充分保障，大學的活力就能夠被充分釋放，中國高等教育的面貌也必將煥然一新。作為厘清高校舉辦者與高校權力邊界、實現大學自主的合約書，大學章程必將在中國高等教育的發展史上抒寫濃墨重彩的一筆。

三、大學章程是實現大學自治的元規范

《高等教育法》第31條規定：“高等學校應當以培養人才為中心，開展教學、科學研究和社會服務，保證教育教學質量達到國家規定的標準。”為了實現上述目標，在優化大學治理的外部環境之外，健全大學內部的治理結構，充分發揮大學內部各類組織機構的作用就成為實現大學自治的關鍵。目前，我國大學奉行的是黨委領導下的校長負責制。實踐表明，一個大學的校長是否具備民主意識、是否切實遵循“校長治校、教授治學”的基本理念，往往直接決定著大學各項事業的興衰成敗。由于目前大學的校長都是按照國家干部任免的規定產生的，因而本著對上級負責的旨意，大學校長往往都根據體制的需要著手學校管理，日益造就了大學內部“行政化”和“官僚化”的氣象，校長專權、行政獨大幾乎成為當下高校的普遍現象。為了迎合上級各種名目的評比、考核和評估，同時也為了爭取各種官方資源，高校常年處于折騰之中。在這種殘酷的學術生態下，高校教師群體也隨之發生了激烈的分化：一些教師常年忙于爭取項目獎項或外出兼職，無心從事教學和人才培養的本職工作；一些教師則直接擠入學校行政領導崗位，順利撈取各類資源，更無心也無力從事學術研究等本職工作；一些教師則放棄學術追求并且消極應付教學及人才培養工作，過早地“享受”生活；少數教師雖默默堅守教學科研本職工作，但也因各種現實問題而逐漸麻木。可以說，不合理的大學內部治理結構是當前高校人才培養質量下滑的又一“罪魁禍首”。

正是基于對當下中國大學內部治理生態的深切體認，《綱要》要求“各類高校應依法制定章程，依照章程規定管理學校”。依法治校的首要課題在于完成大學內部治理結構的頂層設計。其中，限制校長的權力、充分發揮校內各類學術組織的作用是實現大學內部自治的前提。《綱要》第四十項明確規定：“完善大學校長選拔任用辦法。充分發揮學術委員會在學科建設、學術評價、學術發展中的重要作用。探索教授治學的有效途徑，充分發揮教授在教學、學術研究和學校管理中的作用。加強教職工代表大會、學生代表大會建設，發揮群眾團體的作用。”也就是說，高校內部行政權力與學術權力應該分開運行。行政的歸行政，學術的歸學術，實現真正意義上的“校長治校、教授治學”。目前，高校校長“空降”現象較為普遍，這種方式不利于推進大學民主管理的進程，也難以實現真正的大學自治。在前文有關落實大學自主權的論述中，筆者就提出要以章程制定為契機，完善大學校長的遴選模式，保障大學自身在校長產生中應有的話語權。今后，大學校長的角色應逐漸過渡到職業教育家上來，其權力行使范圍主要局限于學校的行政事務，不能同時兼理學校內部的學術事務。應當充分激活大學的學術委員會，使其真正成為大學學術權力運轉的載體。同時，發揮大學職工代表大會、學生代表大學、工會等其他組織的參與監督作用，對校長行政權力的行使進行必要的監督。只有這樣，高校內部才有可能具備生成學術自由的土壤，高校教師才有可能真正回歸到人才培養的中心工作上來。遺憾的是，目前一些高校的章程仍然規定大學校長同時兼任高校學術委員會的主任委員，這種制度安排沿襲行政權力與學術權力不分的傳統，其結果實在令人堪憂。正如有的學者所指出的那樣：“衡量大學章程是否體現法治原則的一個重要尺度，就是看章程是否能夠規范和約束權力，是否能夠把權力真正關進制度的籠子里，是否能夠實現對權力的優化配置和有效約束。倘若權力的行使者對章程的內容不以為然，章程對權力的行使和制約并不產生實質性的影響，那么，章程制度的實際意義勢必大打折扣而流于形式，甚至成為‘無用之物’”。［3］

除了合理的內部權力配置外，依法治校的實現還必須依賴一系列行之有效的校規，使學校治理“有法可依”。象牙塔內的高校實則一個相對獨立的小社會，其間人數眾多、機構林立，要想實現大學內部的有效運轉，必須建立起一個完備的校規體系，使大學內部的各項事務都能按照既定的規章得到妥善處理。在一個大學，舉凡教師學術發展、學生課程設置、學校后勤資產、校內收入分配、校友資源利用、校企合作辦學等諸多具體事務，都必須依靠相應的規章制度進行處理。這些規章制度往往是由高校內部不同的主體制定的，其內容都比較單一且修改程序相對靈活。相比之下，大學章程的內容則比較原則，都是按照特別嚴格的程序由特定權威的主體（如教職工代表大會、黨員代表大會等）制定出來的。大學章程習慣上被譽為大學內部治理的“憲章”，是大學其他一切校規制定的“元規范”。這一屬性實際上已經為《辦法》所確認。例如，《辦法》第3條就開宗明義地規定：“章程是高等學校依法自主辦學、實施管理和履行公共職能的基本準則。高等學校應當以章程為依據，制定內部管理制度及規范性文件、實施辦學和管理活動、開展社會合作。”“基本準則”的定位宣示了章程“最高法”和“綱領法”的崇高地位，預示著所有的校規都必須根據章程的基本精神來制定。換言之，校規是章程的具體化，是對章程所確定的大學自治精神的貫徹和落實。從這個意義上來說，章程的篇幅不宜過長，其內容也應具有總括性、綱領性特點。不過，新近一些高校公布的大學章程或征求意見稿條文總體偏多，有的甚至接近二百條，實有累贅之嫌。

綜上所述，大學章程是實現大學內部良性治理的大憲章。在形式上，章程是所有校規的元規范，指引著所有校規的制定和修改；在內容上，章程是大學內部治理結構的組織法，指引著高校內部行政權力和學術權力的行使。從這個意義上來說，大學章程的制定過程既是一個重新梳理大學內部校規的過程，也是一個重新劃定高校行政權力與學術權力的過程。就目前高校內部的權力生態而言，章程制定的重要任務之一就是嚴格限定校長（包括校內二級學院院長）的權力，讓學校（包括學院）的學術權力回歸到學者手中，完成“校長治校、教授治學”的頂層權力設計。當高校的校長、學術委員會及其他機構都能夠稟承“行政的歸行政，學術的歸學術”的治理理念時，大學內部的一切積極因素才有可能被激活，大學內部才有可能形成有序運轉的局面。如果說通過大學章程界定大學與政府的外部關系多少還有些理想主義的話，那么大學通過制定自己的章程完成內部治理結構的優化則完全能夠做到。只要嚴格按照《辦法》所規定的“依法完善內部法人治理結構”、“著重完善學校自主管理、自我約束的體制、機制”要求從事章程制定活動，大學暮氣沉沉的景象就有望得到改觀。作為促進大學行政權力與學術權力分野、實現大學自治的元規范，大學章程必將在中國大學發展史上留下應有的印跡。

四、大學章程是實現大學自立的宣言書

大學的基本組織元素是學生和教師，大學自立的前提是廣大師生的權益能夠得到有效保障，全體師生都能夠心情愉悅地生活在高校群落之中。相比較居于法律法規授權管理者地位的高校而言，作為被管理者的教師和學生往往處于不利地位，其權利也容易遭受來自校方的侵害。在行政法學理論上，公立高校與其師生之間是一種“特別權力關系”，作為行政相對人一方的師生義務存在明顯的不確定性，而作為行政主體的高校則享有自訂特別規則和實施相應懲戒的權力。［4］正是基于高校與其師生之間這種不對等的法律關系，更應在規范層面對高校師生的基本權益作出明確宣示和特殊保護。例如，《高等教育法》就分別辟專章專門規定“高等學校教師”和“高等學校的學生”，對師生的基本權益作出了明確規定。此外，《教師法》以及教育部《普通高等學校學生管理規定》《高等學校學生行為準則》等有關規章也對教師、學生的權益及其保護作出了更為具體的規定。從某種意義上來說，在大學內部，自治是手段，以師生權益的有效維護和人才培養質量的提升為標志的自立才是目的。

然而，就當下中國高校的實際生態而言，師生地位低下、師生權益受損的現象卻普遍存在。以作為高校教師核心利益的學術評價權為例，近年來國內高校教師職稱評審糾紛日益增多，除了2003年發生的“華中科技大學教師王曉華訴教育部案”（被媒體廣泛稱為“全國高校教師職稱評審第一案”）外，類似職稱評審受挫后“網絡爆料”甚至“大打出手”的報道引發了全社會的廣泛關注。［5］與此同時，近年來高校青年教師生存環境惡化、英年早逝的現象也為中國大學的發展和出路敲響了警鐘。如果廣大教師的基本權益得不到切實保護，如果廣大教師不能體面地生活在大學校園之中，那么大學人才培養的中心任務又豈能實現？相比之下，高校管理者侵害學生權益的現象則更為明顯。從招生錄取、學籍管理到學位授予、文憑發放，高校內部管理的諸多環節都事關學生的切身利益，也是學生與高校之間發生糾紛的源泉。事實上，從上個世紀90年代末期開始，學生狀告高校侵權的行政案件就一直不斷。從“田永訴北京科技大學案”到“劉燕文訴北京大學案”，從“何小強訴華中科技大學案”到“甘露訴暨南大學案”，高校與學生之間因管理而產生的糾紛備受矚目。如果廣大學生的基本權益得不到切實保護，如果廣大學生面對高校不合理的校規都只能選擇接受，那么大學育人的價值又怎能得以體現？因此，無論是大學的自主辦學還是自治，無論是章程的制定還是校規的完善，都必須始終服務于人才培養質量提升的國家標準，都必須始終以維護廣大師生的基本權益為出發點和歸宿。

值得關注的是，無論是《綱要》還是《辦法》，都將限制權力、保障權利作為制定大學章程、推進依法治校的精神內核。《綱要》在第六十四項明確規定：“學校要建立完善符合法律規定、體現自身特色的學校章程和制度，依法辦學，從嚴治校，認真履行教育教學和管理職責。尊重教師權利，加強教師管理。保障學生的受教育權，對學生實施的獎勵與處分要符合公平、公正原則。健全符合法治原則的教育救濟制度。”這一規定指明了今后大學依法治校的方向，體現了大學向師生本位的回歸。《辦法》第15條則規定：“章程應當體現以人為本的辦學理念，健全教師、學生權益的救濟機制，突出對教師、學生權益、地位的確認與保護，明確其權利義務；明確學校受理教師、學生申訴的機構與程序。”這一規定宣示了大學章程“以人為本”的精神實質，無疑有助于實踐的糾偏。與《高等教育法》的規定相比，《綱要》和《辦法》的規定更為具體和全面，對師生權利的動態保護更為有利。從這個意義上來說，大學章程就是師生權利的守護者，是實現大學由管理本位向服務本位、由校長本位向師生本位轉變的見證者。

綜上所述，大學章程是實現大學自立的宣言書。一方面，大學章程通過限制校長權力、賦予師生權利為師生的發展營造良好的環境和充足的空間；另一方面，大學章程通過對師生權益救濟機制暢通性的強調，引領大學事業發展和師生權益保護朝著法治化的方向邁進。從這個意義上來說，大學章程的制定過程既是一個呼喚大學管理者關懷師生基本權益保障的過程，也是一個引領大學以法治思維和法治方式處理內部矛盾糾紛的過程。就目前師生權益保護的實際生態而言，章程制定的重要任務之一就是對大學內部糾紛的申訴處理機制作出更為明確的規定，使高校與師生之間的糾紛能夠通過公正的制度裝置得以快速化解，從而保障大學糾紛內外處理機制之間的有效銜接。只要堅持《辦法》所規定的“以人為本的辦學理念”，大學章程的制定過程、文本內容乃至貫徹實施就有望實現回歸師生本位的基本立場。如此一來，廣大師生“以校為家”的熱情就能夠被激發出來，大學內部人心渙散的局面必定能夠得到扭轉。作為保障師生權益、促進大學自立的宣言書，大學章程必將在依法治校的征途上發揮更為重要的作用。

五、結 語

本文的研究旨在撥開當下中國大學章程制定的重重迷霧，通過對大學章程三重法律屬性——“大學自主的合約書”、“大學自治的元規范”和“大學自立的宣言書”的分析，論述大學章程制定活動的真正使命。當然，鑒于高等教育改革的長期性、復雜性和系統性，大學章程的制定注定將是一個時間相對較長的過程，運動化的大干快干未必就是一件好事。為了實現大學章程的神圣使命，在今后的章程制定過程中，尚需把握三點原則：第一，大學章程的科學制定是建立現代大學制度的關鍵，應當堅持依法實施、循序漸進、彰顯個性的基本原則；第二，大學章程的制定關涉多方利益群體的博弈，處于大學群落邊緣的學生和教師應當有序參與制定的全過程；第三，大學章程是一類特殊的行政規范，行政法學界和教育學界應當掀起大學章程的研究高潮，促進大學章程的民主化、科學化和理性化。

［1］湛中樂，徐靖.通過章程的現代大學治理［J］.法制與社會發展，2010（3）：123.

［2］李華.大學章程的性質與效力審視［J］.四川師范大學學報，2012（4）：111.

［3］秦惠民.有關大學章程認識的若干問題［J］.教育研究，2013（2）：87.

［4］楊海坤，章志遠.中國行政法基本理論研究［M］.北京：北京大學出版社，2004：167.

［5］那日蘇.職稱評審未通過，走上公堂討說法［N］.法制日報，2003-06-19（6）.