網絡參與下政策議程設立之思考
——基于微博的視角

杜淼淼，陳治溢

（1.浙江工商大學 公共管理學院，浙江 杭州310018；2.浙江省工業經濟研究所，浙江 杭州310012）

一、網絡參與的興起

21世紀人類社會已步入網絡化時代，緣起于20世紀末的互聯網作為一種新興的技術力量正在悄然改變著人們生活方式、生產方式和思維方式以及整個社會結構。由于其天然的交互性、表達權力的普及性和公共空間的開放性，網絡正在迅速滲透到我們社會生活的方方面面。根據中國互聯網信息中心（CNNIC）在2013年1月15日發布的《第31次中國互聯網絡發展狀況統計報告》顯示：截至2012年12月底，我國網民規模達5.64億，全年共計新增網民5090萬人，2012年中國互聯網普及率為42.1%，較2011年底提升3.8個百分點。美國著名的未來學家阿爾溫·托夫勒早在1983年就曾發出了如下的預言：“信息是和權力并進而和政治息息相關。隨著我們進入信息政治的時代，這種關系會越來越深?！保?］在網絡經濟和網絡文化異軍突起的同時，網絡對于政治生活也產生著重要的影響，“互聯網、人造衛星、計算機、傳真機等技術作為新型的通訊方式，對政府機關的文化和環境產生了重大影響?！保?］

網絡為政治活動提供了一個全新的參與環境，豐富了人們參與政治的手段和渠道，同時網絡參政跨越了時空的界限，拉近了政府與民眾的距離。而從目前網絡參與的現狀來看，一些新的參政形式已經初現端倪。有學者對互聯網的參與形式進行了歸納，具體來說，有以下幾種形式：網絡選舉（電子選舉）；網絡結社；網絡互動；網絡論壇；網站（網頁）。［3］50-57應該說，這些新出現的網絡參與形式和途徑給傳統意義上的政治參與帶來了全新的變化，并逐漸顯示出強大的生命力。而近年來新興的微博這一網絡媒體，更是把網絡參與的優勢發揮得淋漓盡致。微博，即微博客的簡稱，是一個基于用戶關系的信息分享、傳播以及獲取平臺，用戶可以通過WEB、WAP以及各種客戶端組件個人社區，以140字左右的文字更新信息，并實現即時分享?！?012中國微博藍皮書》顯示，根據DCCI2012的調查統計，19歲及以上的微博用戶占比已經達到88.81%，微博用戶數量約為3.27億。作為傳統博客的一種衍生品，微博通過限制信息字數、即時抵達、用戶自主收發的方式，實現了一種自主、互動、簡潔、快速的信息傳播方式。［4］同時，微博的開放性縮減了“暗箱操作”的空間，充分保障了群眾的知情權；而微博把政府官員和普通百姓都放置到一個平等的發言平臺上，降低了一般民眾的表達門檻。但與此同時，網絡的發展也帶來了一系列問題。如網絡尤其是微博本身技術方面的安全隱患，可能會對網民的個人隱私和權力造成威脅；一些別有用心的人利用網絡散布謠言，蠱惑人心，利用民眾的逆反心理，挑起人們對政府的不滿情緒。微博參與影響議程的設立是一個理論與實際相結合的復雜問題，在理論層面上，本文嘗試在前人理論研究的基礎上，通過微博對政策議程設立產生影響的案例進行剖析，分析微博這種網絡平臺對于政策議程設立的作用，并主張政府的積極定位。

二、對于網絡參與和政策議程設立的解讀

網絡參與的概念，應該說在很大程度上是政治參與的延伸。它主要是指網絡時代，發生在網絡空間，目標指向現實社會政治體系，并以網絡為載體和途徑參與社會政治生活的一切行為，特指利用互聯網進行網絡選舉、網絡對話和討論、與政黨及政界人士、政府進行政治接觸以及網絡政治活動等一系列政治參與活動。［3］33在這里，我們可以把網絡參與理解為“網絡政治參與”或者是“網絡參政”。依據我們對于政治參與的理解，我們可以依據政治參與的內涵，對網絡參與進行相似維度的解讀。首先在網絡參與的主體上，在網絡時代，參與主體已由過去的公民變成了身份復雜的網民，其性別、年齡、職業甚至是相貌都被虛擬化；網絡參與的目標不再局限于“決策”，而在于社會生活的方方面面。網絡其實是一個擬態環境，即模擬現實社會環境，或者可以認為是現實社會的一種映射和反映。與此同時，網絡參與的形式和手段也發生了新的變化，網絡互聯互通的特性在某種意義上突破了原有政治參與的基本模式。網絡參與的興起以及網絡公民社會的崛起對于政府治理產生了重大影響，帶來的挑戰是多方面的：網絡參與對于原有政治參與模式的影響，突出表現在對于民主行政內容和形式的改變，以及對于政治秩序和政治穩定的沖擊，還有對于政府治理理念和治理范式提出的挑戰。［5］傳播學家馬歇爾·麥克盧漢曾預言：“隨著信息運動的增加，政治變化的趨向是逐漸偏離選民代表政治，走向全民立即卷入中央決策行為的政治?！保?］

一個公共問題要被提上議程，它必須首先轉化為有爭議的問題，或者是需要政府關注的事件?！懊總€問題必須要通過競爭才能引起政府官員的注意，因為公共政策主體的時間和資源都是有限的?！保?］考慮了這些問題就意味著其他問題不會被考慮，至少暫時不會被考慮。那些被決策者選中或決策者感到必須對之采取行動的要求構成了政策議程。有時，為了確保問題能夠被提上更高的議程位置，并保證政府能夠采取行動，有的問題會被貼上“突發”的標簽，如“群體性突發事件”。突發傳遞著重要性和急迫性。政府所面臨的社會問題非常多，有些社會問題能夠順利進入政策議程，而另一些則難以進入，甚至完全被排除在政策議程之外。約翰·W·金登教授認為，偶然性事件在其中發揮著重要的作用，而且這也是問題、政策以及政治三大源流共同作用的結果，這三大源流是彼此獨立的，具有各自的動力機制和特點。“這三股獨立的溪流最后在政策窗口匯聚，當政策窗口打開時問題就會被提上政策議程。政策之窗是政策建議的倡導者提出其最得意的解決辦法的機會，或者是他們促使其特殊問題受到關注的機會?！保?］政策之窗打開后會很快關閉，如果不能把握住這次機會，參與者就只能等待下次的開啟。而安德森認為建立政策議程的途徑是政治領導人、危機、抗議活動、大眾傳播媒介。［9］

具體到中國的政策議程設立，王紹光根據政策議程提出者的身份與民眾參與的程度區分出六種議程設置的模式：即關門模式、動員模式、內參模式、借力模式、上書模式和外壓模式。他認為，在今日中國，“在議程設置過程中，隨著專家、傳媒、利益相關群體和人民大眾發揮的影響力越來越大，關門模式和動員模式逐漸式微，內參模式成為常態，上書模式和借力模式時有所聞，外壓模式頻繁出現?！保?0］出現具有公共性、開放性、交互性、多元性、瞬時性的網絡媒體后，公眾議程的設置邏輯也開始發生變化。在傳統媒體時代，議程說到底是由屈指可數的傳媒機構設置的，政府通過控制傳媒機構來影響議程設置相對比較容易。進入網絡時代，情況就不同了，網民可以通過互動，將他們認為重要的問題（不是傳媒機構認為重要的問題）變為公眾議程的一部分。網絡為公共政策制定提供了一個全新的參與環境，豐富了人們參與政策制定特別是政策議程設立的手段和渠道，同時網絡參政跨越了時空的界限，拉近了政府與民眾的距離。而從目前網絡參與的現狀來看，一些新的參政形式已經初現端倪，比如說微博。微博參與作為培養公民政治參與意識和加強公民政治參與的重要形式，被看作是迄今為止最有可能實現參與式治理的政治參與方式。微博已逐漸變成了民意表達的重要手段和網絡輿論的聚集地，微博上的公眾可以說是最具有公民意識的一批人，“微博參與”無疑標志著我國網絡公民社會發展進入了又一個新興階段。因為微博參與在政治領域表現出的已不再是純粹的自娛自樂，更多的是一種參與社會治理的意愿表達。在微博上，一群志同道合的人對于共同關心的網絡事件，采取有目的性的行動維護社會公平和自身利益，最終達到形成社會輿論影響政府決策的目的。這種強烈的參與意識和對自身權益的維護，在某種程度上暗合了外壓模式的要求。

三、基于微博參與的案例分析

本文以2012年非常熱門的一系列微博反腐事件為例，探討微博參與對于議程設立的影響。微博反腐是指互聯網用戶通過微博這一特定的新興自媒體，對與公權力相關的腐敗行為，進行監督、批評和揭發的社會現象。2012年微博反腐迅速發展，進入成熟階段。在2012年廣受關注的15起真實的網絡反腐案件中，通過微博直接舉報的共有6起，分別是人大代表孫德江性侵、廣西曝廳官“床照”、“表哥”事件、單增德為情婦寫離婚承諾書事件、蘭州市長袁占亭身陷“名表門”事件、四川省委副書記李春城嚴重違紀案件，其余9起案件，微博雖然沒有直接充當舉報平臺，但是其產生的巨大轉發量對案情的推動也產生了不可忽視的作用。

傳統的反腐敗案件，紀檢、檢察機關承擔了主要的責任，而在此次微博反腐行動中，公民使用微博制造輿論的力量顯現無疑。微博作為信息傳遞的中心節點與事件的發酵地，其強大的影響力和廣泛的信息輻射范圍，使得舉報信息一旦進入到微博領域，就猶如滾雪球一般，帶來極其強烈的影響效應和震撼力，成為廣為人知的新聞事件。在這些案例中，網民面對腐敗案例的態度有更鮮明的自主性，他們不再以政府或媒體曝光的事件表象作為輿論中心點，而是通過“剝洋蔥”式的深挖，找到更深層的隱藏現象。微博為高度關注官員生活性腐敗案件的熱心網民提供了一個信息交流和政策訴求的平臺，在這一平臺中，不僅有大量社會名人參與轉發，還有多個政府官方微博參與進來，當地紀委也接連調查核實，部分全國人大代表還積極在今年兩會上就此提案。根據國家行政學院電子政務研究中心的報告，2012年僅新浪網、騰訊網、新華網、人民網四家微博平臺中，黨政機構官方微博賬號就從2011年的28415個猛增到2012年的112483個，平均每天都有230個機構新開微博。2013年4月上旬，南京市委市政府辦公廳聯合下發了《2013年反腐倡廉建設工作任務及責任分工的意見》，鼓勵“微博反腐”。從微博反腐的案例分析中我們可以看到，隨著公民參與的深入，地方政府的行政決策模式發生了深刻的變化。政策設立正在從封閉走向開放，從分工走向合作，從管理主義模式走向參與治理模式。以微博為平臺進行訴求的方式為公民進行政治參與提供了一種新的可能，微博可以推進公民參與政策議程，影響公共政策議程的設定。

四、微博參與的正反功能

（一）微博參與對于政策議程設立的正功能

第一，政策議程設立的平民化。要使政府的功能得到更好的發揮，最好的辦法就是讓那些長期被排除在決策范圍外的成員有更大的影響決策和參與決策的空間。［11］而微博參與就滿足了這樣的要求，因為網絡空間是不存在時空限制的，這打破了以往政治參與的諸多限制，改變了傳統意義上公眾與政府的交流方式，使得更多的網友能夠參與到政府決策中去。政府的治理視角更加下調，治理方式更偏向于互動。如果公民的參與度越高，獲得的信息就越充分，輸出就越好，網絡的交互性和自由度決定了其參與程度是前所未有的，而且網民作為社會中相對擁有較高地位和較強經濟實力的群體，參與政治的熱情高漲。

第二，微博可以使社會問題得到推廣，并與傳統媒體結合，推動議程的設立。微博與傳統媒體并不是相互對立的，它們的作用完全可以互補。當某個議題引起網民廣泛關注時，傳統媒體往往會馬上介入，進行采訪和深度報導。反過來，某家媒體機構對個別事件的報導可能在網絡論壇上引起軒然大波，使它迅速變為公眾議程的一部分。當然，也并不是所有微博上熱炒的事件都能形成廣泛的輿論進而影響政策議程，有相當一部分還是會隨著時間的流逝而被人們遺忘甚至忽視。

第三，微博參與下政府政策議程設立理念的改變。隨著現代社會的發展，利益主體呈現多元化的特點，社會結構逐漸趨于扁平化，政府不可能也沒有必要包攬全部的公共事務。政府必須適時改變政策制定的理念，這種改變將更加強調“參與”、“溝通”、“合作”。這就要求政府對于自身責任范疇內的社會事件，鼓勵民眾通過微博、公共論壇等多種渠道參政議政。在政府主導和公民充分參與的前提下解決共同關心的問題，這遠比單方面的努力來得有效。而網絡領域的公共事件可能會涉及到諸多利益相關者，這就要求地方政府本著公平公正的態度，在關系公共利益的解決方案上盡量平衡各方的利益訴求。不論是決策方案本身還是制定決策方案的過程都必須要同民主規范中的正義、公平與平等緊密相連。［12］

（二）微博參與對于政府治理的反功能

從微博參與的現狀來看，迄今為止微博參與一直發揮著良好的作用，但是我們要認識到，網絡參與是一柄雙刃劍，在網民利用微博推進政策議程的同時，也給政府帶來了一定的挑戰。

第一，網絡暴政的威脅。微博平臺本身具有的自由性，導致其中的部分信息缺乏可信度，捕風捉影、空穴來風的情況時有發生。這為謠言的滋生創造了條件，給政策議程的設立帶來很大困難。而且信息在突發事件中往往具有先入為主的特點，如果地方政府不能在事件發生的第一時間通過正式的渠道發布有關的信息，各種小道消息或者謠言就會甚囂塵上，給政府治理帶來極大的不便。比如2011年日本大地震發生后，一條關于核輻射將會大面積影響中國的微博被瘋狂轉發，隨后各地出現了搶鹽潮，鹽價大幅上漲，給各地人民群眾正常的生活帶來了極大的困擾。在2012年通過網絡舉報的24起反腐事件中，其中的9起最后經過調查確認為失實，其中微博曝光的4個失實事件，分別是曝官二代一年買兩部豪車事件、廣西一公安局長強奸高中生事件、四川達縣縣委書記李春包養9名情婦事件、南京市紀委稱“微博反腐易打草驚蛇”事件，最后都被證實與事實相悖。人們的觀點一旦形成，很難輕易改變，甚至會形成一股頗有影響力的輿論傾向，干擾其它民眾對于事件正常的價值判斷，進而導致“網絡暴政”。

第二，虛假民意的泛濫。以微博問政為代表的網絡參與，凝聚了公眾的自覺意識，承載著公眾的民主理想。然而網絡輿論的低成本使得微博炒作和微博公關更加規模化和商業化，“網絡水軍”的出現更使得我們不得不更加理性看待微博民意。2010年12月1日，人民日報載文《必須理性看待網絡民意》，稱近來“網絡水軍”①“網絡水軍”是指通過雇傭大批人手在互聯網上集體炒作某個話題或人物，以達到宣傳、推銷或攻擊某些人或產品的目的。不斷制造“網絡暴力”事件，炮制虛假民意，混淆視聽，干擾民意。［13］當微博這個平臺成為某些人實現其經濟或政治利益的場所時，這種惡意行為實質上是在挾持民意、誤導公眾，而且嚴重干擾政府決策，交織著現實利益的微博平臺必將嚴重損害民意的真實度。

第三，微博參與缺乏有效的法律規范。網絡參與還處在初級階段，相關的法律規范還不完善，網站監督過濾信息的技術受到限制，一系列事件在受理、查處、反饋方面尚無明確的程序規范和期限規范。以微博反腐為例，對于公眾來說，最難厘清的就是兩個界限：批評和人身攻擊的界限、舉報和侵犯隱私的界限。由于官員自身社會角色的特殊性，其在享受行使公共權力的同時，就不得不被置于公眾的關注和評價之下。尤其在涉及公共利益和官員自身廉潔性的情況下，官員有責任因為其不當行為而承受批評和舉報；同時，由于信息不對稱，官員也應在必要的限度內忍受不實指責并予以回應解釋。但是，當情況并不涉及公共利益和官員自身廉潔性，而僅僅是官員合法的私人生活而“誤傷”當事人，這種批評指責就有必要受到規制。

第四，網絡治理效力有限。正如微博反腐反映的那樣，其實微博反腐要解決的問題終究還是要進入到制度層面，腐敗現象發生的根源還在于政府體制。不斷興起的微博反腐，顯示了體制外反腐的作用，但是網絡反腐帶有一定的偶然性，難以成為反腐斗爭的主陣地，要進一步改革現實社會的反腐機制，將網絡反腐納入法治化、制度化軌道，讓反腐程序更加透明公正，確保反腐倡廉取得實效，最終還要通過政治體制改革，強化依法執政的理念，推動干部財產公示，發揮人大的監督作用，讓權力在陽光下運行，把權力關進制度的籠子。

五、結 論

本文在前人研究的基礎上，以微博參與為切入點探討網絡參與和政策議程設立之間的關聯。經過研究分析后認為以微博為代表的網絡參與在促進政策議程設立平民化、與傳統媒體交叉結合、改變議程設立理念方面發揮著獨特的作用。但是，無論是何種政治參與方式都有其自身的局限性，微博參與作為一種新興的網絡參與形式還不成熟，網絡暴政、虛假民意依然困擾著微博治理，而且離開相應的制度支持，微博參與的效力就不能持久。

剛剛起步的微博問政能否走得更遠、更順利？樂觀者認為微博問政將會在政府主導和全社會的共同努力下走向常態化，并發揮出越來越大的作用。一方面，越來越多的網民對公共事務的關注和參與是微博問政的巨大推動力；另一方面，政府更注重傾聽民情民意，決策過程中公眾與政府的互動關系更加緊密順暢。但也有人指出“微博問政”要注意情緒化和偏激化表達的問題，特別是在對待公共領域問題上，否則很容易出現非理性的情緒，形成虛假民意。不過不管怎么說微博參政已經成為傳統政治參與方式的有效補充，而且在政府議程制定中扮演著越來越重要的角色。如何最大程度地規避微博參政的負效應，發揮其積極正面的功能，已經成為當下社會迫切需要解決的問題之一。

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