浦城縣耕地保護成效及后續保護思路探討

張靜

浦城縣是福建的“北大門”，地處閩、浙、贛三省七縣（市）交匯處，全縣疆域面積33.75萬公頃，耕地面積50.3萬畝，總人口42萬人，人均耕地1.20畝。浦城縣是福建省的“糧倉”，是國家商品糧基地縣。近年來，隨著經濟發展，城市的拓寬，各類建設用地項目不斷增加，人口的不斷增長，人均耕地占有量呈逐年減少趨勢，用地矛盾日益尖銳，如何遵照“十分珍惜，合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策，正確處理好“保護耕地與經濟發展”的關系，是我縣經濟穩定發展和社會安定的關鍵環節。

1.浦城縣耕地資源現狀分析

浦城縣耕地面積50.7萬畝，占土地面積的9.98%，主要分布在石陂、仙陽、富嶺、永興和忠信，這幾處合占耕地總面積的47.84%；其中灌溉水田23.3萬畝，占耕地總面積的45.98%，望天田25.5萬畝，占50.37%，旱地1.8萬畝，占3.5%。浦城縣的基本農田保護率高，全縣劃定基本農田924片45.3萬畝，保護率達89%。浦城縣為丘陵山區，耕地面積數量雖大，但二、三等耕地多（一等耕地占36.26%，二等耕地占29.58%，三等耕地占34.17%），耕地質量普遍偏低，現有耕地改造潛力較大。全縣宜耕后備土地有2.3萬畝，占全縣宜耕地類土地面積的4.29%。浦城縣耕地資源主要存在以下問題：

1.1耕地后備資源有限

我縣土地利用率高，已利用的土地占土地總面積的96.65%，后備耕地資源經多年開發，面積逐漸減少，全縣宜耕后備土地資源僅占宜耕地類土地面積的4.29%，低于全省、全市平均水平，且開發的難度和成本逐步增加。

1.2耕地生產力不高

全縣耕地中，二、三等地約占2/3，糧食平均單產4350公斤，公頃，較南平市平均水平低，加之農民對耕地重用輕養，耕地質量呈逐年下降趨勢。

1.3耕地資源占用與補給矛盾凸現

雖然我縣近年來實現耕地占補平衡，但前景不容樂觀，隨著經濟的快速發展，耕地資源占用與補給的矛盾加劇，如同家重點建設的浦南高速公路一個項目就調整耕地5000多畝，且大多為基本農出。已立項的高速鐵路項目也需大量用到耕地，補充難度相當大。

2.浦城縣耕地保護成效

2.1盤活了存量土地，保護耕地

2.1.1整合土地資源，提高了土地的集約節約利用程度

嚴格按照供地目錄規定供地，節約用地，盡量引導農村人口往中心村、城鎮集中，城區居民往社區集中，工業用地往園區集中。村鎮用地實行統一規劃，通過對村莊土地整理和進行舊村改造，縣、鄉、村三級聯動，整合閑雜地、山坡地、宅基地，引導農民在統一規劃的小區內建設住宅。城區嚴禁單家獨戶建房，實行統一開發，房地產開發用地根據市場需求，適度從緊供應，控制在每年50畝以內指標供地計劃，嚴禁脫離實際的形象工程、政績工程建設。

2.1.2控制工業用地規模，提高工業用地利用效率

浦城縣歷來重視建設用地與保護耕地的關系，在浦城工業園區建設啟動前，就確定了少占耕地集約用地的總思路。目前園區開發總面積1720畝，僅占用耕地162.2畝，僅占同區用地總面積的9.4%。嚴禁工業用地單獨選址，促進集聚用地，促進工業園區建設上規模、上檔次。2011年底，浦城工業園區已落戶企業83家，投產企業69家，創稅近億元。浦城縣還加大了對新上馬上業項目用地指標控制，對不符合產業政策，控制指標達不到要求的項目堅決不報批。工業用地力求以最少量的用地吸納最大的投資，謀求最好、最大的產出和效益。正大生化公司年產1000噸鹽酸金霉素技改項目用地總規模199.8畝，總投資2億元，平均每畝投資額100.1萬元；綠康生化有限公司總投資額1.02億元，項目占地135畝，平均每畝投資額75.6萬元，以上用地均達到或超過我省工業項目投資強度控制指標，完全做到合理的用地規模，合理的建設項目，合理的用地布局，合理的用地標準和合理的土地用途，實現集約高效利用。

2.1.3通過土地收購儲備制度盤活存量建設用地

浦城縣于2001年建立了土地收購儲備制度，確保政府對土地一級市場的高度壟斷，有效控制了土地供應總量。對現有存量土地、閑置散地、廢棄用地、企業改制破產搬遷退出的土地由土地收儲中心收回收購，經前期開發后，科學有序地推出使用，通過盤活現有存量城鎮建設用地，緩解了新增建設用地不足的壓力，有效避免征用耕地。比如對原閩北制藥廠、原綠康生化公司50余畝土地進行收儲，根椐其所處位置和城市規劃等實際情況分別作為房地產開發和工業用地使用，節約用地指標50畝。

2.2科學修編土地利用總體規劃，強化規劃對耕地保護工作的調控和指導作用

2.2.1做好土地利用總體利用規劃的修編工作

編制好土地利用總體規劃，是科學、合理利用土地的基礎，也是耕地保護的指導基礎。浦城縣在編制2006年-2020年土地利用總體規劃時，堅持保護耕地的基本國策和服務海西綠色腹地生態縣的發展目標，優化配置土地資源，提高土地資源對全縣經濟社會發展的保障能力。在土地利用結構調整優化上，一是堅持耕地，特別是基本農田保護原則。二是根據經濟發展實際，做到耕地占補平衡。

2.2.2切實維護土地利用總體規劃的權威性

各類建設用地供應必須嚴格執行土地利用總規和年度計劃，切實做到能用非耕地不用耕地，能用劣地不用好地，工業用地根據投資額安排用地面積，嚴格控制新增建設用地供應總量，防止規劃迎合項目不合理要求進行隨意調整的錯誤做法，維護規劃的權威性和嚴肅性。

2.3加強了基本農田保護

2.3.1落實了耕地保護責任制度

浦城縣每年與各鄉鎮（街道）以及村（居）民委員會，都層層簽訂了《基本農田保護責任狀》，建立健全耕地保護工作網絡，完善縣、鄉（鎮）、村、組、農戶五級監控網絡，加大農田監管力度，將全縣基本農田保護責任落實到鄉（鎮）、村、農戶和地塊，確保基本農田總面積不減、質量不下降。同時，我縣將耕地保護工作納入了鄉鎮（街道）黨政一把手年終崗位目標考核，嚴格將耕地保護政策落到實處。

2.3.2建立了一系列適合縣情的基本農田保護制度

浦城縣現有耕地50.32萬畝，其中基本農田45.36萬畝，基本農田的保護任務十分艱巨。為落實最嚴格的耕地保護制度，近年來，浦城縣堅持土地用途管制制度，在原有耕保工作的基礎上，修訂和完善了《基本農出保護標志牌管護制度》、《基本農田目標管理責任制度》、《基本農田動態巡查制度》、《基本農田違法行為處理辦法》、《基本農出信訪舉報制度》、《基本農田公示制度》、《基本農田統計核查、定期報告制度》等制度。這些制度的出臺與實施，進一步推進了我縣耕地保護工作走上法制化、規范化、常效化的軌道。

2.4加大了土地整理及耕地后備資源開發力度，超額完成了耕地占補平衡任務

浦城縣堅持制度先行，強化項目管理，把土地開發整理項目建設的每個環節納入規范化管理。一是嚴格執行基本建設程序；二是嚴格執行基本建設標準；三是嚴格項目驗收制度。2006年以來，全縣共立項土地開發整理項目24個，項目規模28468.08畝，可新增耕地2904.88畝。其中，完成市級立項小規模土地整理項目3個，總面積1691.5畝（大路、富源、濠村項目）；縣農業綜合開發辦實施省級土地開發整理項目6個，總規模11998.67畝，實現新增耕地1208.71畝：正在實施經省國土資源廳立項聯合建設高標準農田煙田土地整理項目3個，項目總面積8127.51畝，可實現新增耕地828，28畝；經市里立項待整理的土地整理項目12個（甫下、吳墩、大洋3個項目以及市里最近新批的9個項目），項目總面積6650.4畝，預計可新增耕地715.1畝。據統計，自2003年以來，全縣建設占用耕地2024.96畝，通過土地開發整理新增耕地4603.12畝，實現耕地占補平衡有余2578.16畝。

2.5做好了耕地保護宣傳工作，提高全社會的耕地保護意識

為了提高全民耕地保護意識，增強全民耕地保護責任感和自覺性，浦城縣加大了宣傳投入，從基層發傳單貼標語、現場咨詢、宣傳車下鄉到媒體宣傳、舉辦國土資源知識培訓等多渠道宣傳。尤其是以“4·22”世界地球日、“6·25”全國土地日、“12·4”法制宣傳日活動為載體，開展了形式多樣、內容豐富、點面結合的宣傳活動。通過開展以上豐富多彩的宣傳教育活動，改變了“一家管地，大家用地”的被動格局，形成了“大家管地，依法用地”的良好局面。

3.后續保護思路探討

浦城耕地保護工作已取得顯著成效，為維護耕保成果，必須繼續堅持并強化現有的耕地保護措施，與此同時，為進一步完善浦城耕地保護工作，針對我縣耕地資源現狀及耕保工作中存在的漏洞，筆者提出以下若干新思路和新建議：

3.1耕地質量與確保耕地總量并重

耕地保護的總目標是要實現耕地總量不減少、質量有所提高。在保護耕地數量方面，我縣超額完成了任務，但另一方面，耕地的質量問題值得重視，因為耕地后備資源有限等客觀原因，占好地補劣地的情況沒有完全避免。因此，現有耕地挖潛提高，增強耕地生產能力是將來耕地保護工作的重點之一。浦城縣目前農業生產力發展水平相對不高，保持一定數量耕地十分重要，但更為重要的是提高耕地質量，這是提高農產品產量、增加市場有效供給的一個更重要的手段。在提高耕地質量上，主要有以下做法：

3.1.1要改變原有管理格局，建立以農業部門為主，國土、水利、環保、財政等多部門與農民通力合作的格局

農業部門要為農民在保養耕地、開展測土配方施肥、中低產田改造、科學用水、耕作新技術推廣等方面提供指導和服務，其他部門要充分履行職責，共同做好耕地質量的建設和保護。引導農民努力提高農業科技水平。采用有利于保護和提高耕地質量的先進技術；科學使用化肥、農藥等生產資料，防止耕地的人為污染和地力衰退。

3.1.2大力實施高標準農田建設和中低產田改造

耕地開發整理項目申報時，按照土地利用總體規劃、土地開發整理復墾專項規劃和耕地分等定級成果，出地率高、質量等級高的項目予以優先。項目設計時新增耕地按照地塊分等定級成果高兩個等別設計。項目驗收時邀請農業部門的々家對土地開發整理復墾項目進行驗收，現場查看新增耕地是否符合設計和實際耕作的要求。浦城縣現有優等地6024.47公頃，高等田10482.6公頃，中等田13178.2公頃，低等田6066.53公頃。為增加有效耕地面積，提高耕地質量，改善耕作條件，浦城縣緊密結合土地利用本規劃修編和劃定基本農出永久性保護工作，制定中長期基本農田質量建設和管理規劃，5年來我縣共向上申請市級土地開發整理項目28個，規模1626.75公頃，新增耕地168公頃，將這些耕地建成“田成方、路成網、渠相通、樹成行”的高標準農田，并力爭實現灌溉節水化、耕作機械化。

3.2完善土地產權制度，明確耕地保護責任主體

應該把明晰的產權制度、嚴格的權限界定作為耕地保護政策制定的核心。保護耕地，從根本上依賴于有效的土地產權的設置和安排，依賴于土地產權制度的建設。隨著商品經濟的發展，我國現行的土地產權制度已呈現出某些局限性。權利與義務是相對應的，農戶、村集體、各級政府在耕地的眾多產權束中所占地位，決定了農戶個體和社會的耕地保護責任，如農戶對耕地擁有的權限，決定了為公眾提供非生產功效的義務，從而決定了社會對耕地保護的積極性。目前主要存在的問題是土地所有權主體不明確、土地產權界定不清晰、土地產權結構不合理等，并成為保護耕地和實現耕地可持續利用的主要限制因素之一。因此，我們應當在國有土地所有權和集體土地所有權存在的前提下，建立以土地使用權為基礎.完善土地他項權利設置的土地產權體系。其中，國家擁有土地的發展權和管理權，按照農地農用、農地農有的原則，嚴格控制農業用地非農化，保障對耕地的保護。在實際工作中，借鑒建設用地管理方法，耕地所有權使用權分離，國家集體擁有耕地所有權，農戶長期穩定地擁有指定耕地的使用權。長期的分田到戶，必定促使農戶像愛護自己家園一樣愛護耕地，用發展的眼光去保護利用耕地，杜絕因近期經濟利益而進行剝削性、毀滅性用地。

3.3采用綜合措施，激勵農戶的耕地保護行為

農戶作為耕地的直接使用者，在耕地保護中扮演著重要角色。尤其在耕地質量的保護上，農戶是關鍵因素。耕地質量保護的實質是保護耕地的生產能力，而耕地生產能力與土壤培肥、農出基礎設施、耕作制度選擇、污染防護（治）等行為密切相關，這些都離不開農戶的直接參與。因此，從這一角度看，任何缺乏或忽視農戶主動行為的耕地保護機制，注定是一個殘缺機制。農戶耕地使用與保護行為受多種因素的影響，有經濟效益的因素，也有價值取向、區域經濟發展提供非農就業機會、政策法律約束與激勵效益等因素，農戶耕地保護積極性的提高，不是一個簡單的經濟補償問題，而應是一個稅費、公共設施建設、公眾服務項目、社會保障等多方面綜合的優惠措施。因此，政府應進一步加大對“三農”的扶持力度，除了確保農業生產的經濟效益外，還要從農田水利設施建設、農村社會福利完善等方面對農戶的耕地保護行為進行補償，從而提高農戶耕地生產的秘極性。

3.4延長農產品產業鏈，擴展農業產業的經濟收入

耕地生產經營效益低下，一直是我國基層地方政府和農戶耕地保護的積極性不高的主要原因。面對這同樣的一個問題，發達國家除了在稅費、基礎設施建設方面給予優惠，以減少生產成本外，還積極引導農戶從事與農產品相關的非農業產業，通過延長農產品的產業鏈，來擴展農戶的經濟收入。浦城縣應重視對延長農產品產業鏈的研究，制定出相應的優惠政策，鼓勵農戶發展相關的非農傳統農業產業。

總之，耕地是人類賴以生存和發展的基礎，面對我縣耕地不足的嚴峻形勢，采取各種措施，加大耕地管理力度，穩定和擴大耕地面積，維持和提高耕地的物質生產能力，提高全民耕地保護意識，是保證土地得以永續和合理使用，穩定農業基礎地位和促進我縣經濟發展的重大問題。所以，及時采取切實有效的辦法保護耕地是我縣目前急需著力解決的一大重要問題。