完善流動人員的社會保障制度初探

賀小蘋

[摘要]隨著市場經濟發展，以農民工為主體的流動人員大量涌現，既解決了企業勞動力缺乏的困難，也為城市建設和經濟發展作出了巨大貢獻。但是流動人員社會保障制度尚未健全，給社會帶來了一些不穩定因素。社會保障制度是社會經濟發展的“穩定器”，進一步完善流動人員的社會保障制度，實現社會公平，是當前亟待解決的問題。

[關鍵詞]流動人員 弱勢群體 社會保障 社會公平

“十二五”期間，我國社會正處于重要的轉型變革時期，各種社會要素的流動加快，主要表現為：由產業結構轉型升級引起的產業結構調整、由新型城鎮化建設所產生的城鄉區間流動等等，這種流動性和不穩定性必然產生諸多社會問題。產業結構轉型升級和新型城鎮化建設，吸引了大量流動人員匯集到省會或中心城市，這些流動人員對促進城市建設和經濟發展起到了積極的推動作用。他們大多從事建筑、餐飲、服務等勞動強度大且收入報酬較低的工作，單靠自身力量無法享受到必要的社會保障。因此，完善流動人員的社會保障制度，實現公共服務的公平性和均等化發展，對當前構建和諧社會尤為重要。

1.流動人員社會保障制度的現狀

根據第六次全國人口普查統計數據顯示，目前全國流動人員已超2.21億，每年仍在急劇增加。我國的社會保障制度建立于20世紀50年代，改革開放以來相繼進行了一系列調整，但主要覆蓋對象仍然是國家行政和事業單位工作人員、國有企業職上以及參照國有企業辦法實行保障的城市集體企業職工等，而流動人員社會保障制度長期呈缺失狀態。2006年以來，《國務院關于解決農民工問題的若干意見》和《國務院辦公廳轉發勞動和社會保障部關于做好被征地農民就業培訓和社會保障工作指導意見的通知》等重要文件，對農民工等流動人員的社保工作提出了一系列原則要求，特別是對制定農民工的社會養老辦法提出了低費率、廣覆蓋、可轉移并能與城鄉養老保險制度相銜接的指導思想。在始終沒有統一政策和統一部署的情況下，地方各級政府因地制宜，建立了諸多流動人員的社保制度。但在各地制定的政策中，不少規定尚未完善，實施效果也不理想，很難保障流動人員的權益。全國目前還尚無統一的流動人員社保信息管理系統，從宏觀上形成了全國流動人員社?！八槠?，為進一步整合流動人員社會保障體系帶來一定程度的負擔。

2.流動人員社會保障制度目前存在的具體問題

2.1流動人員社會保障制度不健全，參保中斷現象頻繁

我國現行的社會保障制度，中央制定宏觀政策，各地區經濟狀況不同，實施具體政策時會有所差異，如社保繳費、發放保障金等政策各地不統一，部分險種還具有屬地性.因此流動人員社會保險基金的區域統籌與跨省流動存在沖突，導致他們參保中斷、退?，F象頻繁。在流動人員中，低收入群體占很大比例，他們干的活一般是服務行業的體力勞動，工資較低，除了自己省吃儉用外，還要拿出相當一部分收入補貼家庭，沒有能力按照城市的社會保障繳費比例繳費。經筆者向有關勞動保障部門了解，即使流動人員已繳納社保費，離開所在城市想退保時，也只能退回個人繳費部分，統籌部分還留在當地。此外，目前國家政策強制要求企業為全體勞動者辦理社保，而許多流動人員工作流動性大，當辭職到異地謀生時，很少去當地辦理社保賬戶轉移手續，導致大量社保資金浪費。另一方面，現行的城鎮社會救助體系只覆蓋了城鎮戶籍人口，而流動人員尤其是農民工，很難享受到最低生活保障的社會救助等權益。

2.2流動人員缺乏認識，參保率低，加深了社會保障權益的缺失

大部分流動人員來自農村，小學文化以下的占一半左右。他們進城務工主要是為了賺錢改善家庭生活，不關心甚至小知道自身的社會保障問題。而且，他們認為自己還年輕，繳納養老、醫療、工傷、失業等社會保險，會減少他們的打上收入，還擔心政府政策可能會變化，若干年后自己繳納的保費不能得到回報。另一方面，政府各部門對社會保障政策宣傳力度不夠，未做到家喻戶曉、人人皆知。尤其是在外打上的流動人員，白天大多數人在工作，且工作時間較長，就使得僅有的政策宣傳起不到預期的效果。此外，由于流動人員上作流動性大，沒有一個同定的組織來維護他們的利益，拖欠工資等勞動爭議和人身損害賠償案件較突出。許多流動人員缺乏相關法律知識，一旦利益受損，總是找不到正確的方法途徑，有的人只能忍氣吞聲，離開所在工作地重新謀職，或者集體上訪，引發一幕幕上訪告狀的群體事件，影響了社會的穩定。

2.3流動人員的社會福利水平較低

主要表現在：（1）在住房方面，政策制定者重點關注于城鎮居民，較少考慮到在城市里生存的流動人員，況且流動人員收入水平有限，無法享受與城市居民同等的住房條件和機會，特別是農民工，他們的住房條件特別艱苦，還有一些剛畢業的大學生在異地工作，很多人擠住在一間很小的民房里，出現了“蝸居”、“蟻居”的社會現象。（2）在子女教育方面。由于戶籍制度的限制和地方政府的“分級辦學，分級辦理”政策，流動人員的子女不能享受到與城市子女同等的教育機會，部分義務教育年齡的流動兒童處于失學、輟學狀態。由于政府的干預，部分地區出臺了相關政策，就學條件有所改善，但是農民工子女只能選擇有限的學校，或者繳上大筆的贊助費才能與城里的孩子一樣去教育設施較好的學校上學。（3）在就業方面，由于受到戶籍壁壘和地方保護主義政策的制約，一些流動人員也未能享受到與當地城市居民同工同酬的待遇。一些企業只注重經濟效益，法制文化建設薄弱，對來自五湖四海的員工精神生活關注不夠，管理人員采取簡單粗暴的管理方式，任意侵犯員工的權益，損害人格自尊，導致一些員工產生嚴重的心理障礙，走向極端。如：2010年不到半年時間，深圳富士康公司連續10多名員工跳樓自殺，震驚全國，令人深思。

2.4國家財政對流動人員社會保障資金投入不足

近年來，我國社會保障基金出現缺口。以養老保險為例，根據中行的一份研究報告預測，到2013年中國社保的養老金缺口可能將達到18.3萬億。中國保監會副主席陳文輝也曾表示：“我同的養老金缺口確實非常大。”從中長期看，隨著我同老齡化加劇.養老金缺口問題終究會暴露出來，應引起政府高度重視。國家把主要資金都投入到城鎮人口的社會保障改革和建設中，較少顧及流動人員的社會保障問題?，F在繳納社保金的人數只益減少，而領取養老金的人不斷增加。當今國家養老保險覆蓋率越來越高，若對農民工等流動人員進行全覆蓋，甚至實現全民覆蓋，我們的養老金缺口將會非常大。加大財政資金投入是補充社保資金不足的關鍵。歐美國家每年至少劃撥30%甚至50%的財政資金用于社會保障，而我國投入到社會保障的財政資金不足20%，明顯偏少。

3.完善流動人員社會保障制度的對策建議

健全流動人員社會保障制度，是涉及人民群眾切身利益的大事，也是維護社會穩定、實現社會公平的必然要求。針對上述問題，建議著重抓好以下幾方面的工作：

3.1完善管理和服務機制，加大財政對社保資金的投入

優化公共治理結構，建立以各級政府為主導、企業及第三部門等多元主體廣泛參與的流動人員社會保障公共治理機制。一是按照《社會保障“十二五”規劃綱要》，在中央統一部署下，各級政府制定相應政策，未雨綢繆，多策并舉，多渠道籌集資金。首先加大政府財政資金投入，并發揮社會力量使現有的社保資金保值、增值，如：加大同有資產充實社保資金力度；發行彩票公開募集社保資金；通過舉辦公益活動籌集社保資金；發揮專業機構投資增值的作用充實社保資金；賦予專門的社保資金管理機構職責，實現投資管理的市場化和專業化，提高社?；鸸芾硇剩⒓訌娡獠勘O督，增加投資管理的透明度等等，逐步解決社保資金缺口的難題。二是依法管理和規范流動人員社會保障事務，化解禮會矛盾，維護社會公正和穩定，如：取消戶籍制，逐步建立適合流動人員的社會保障體系，為流動人員提供完善的社會保險服務，包括：養老保險、醫療保險、工傷保險和失業保險等。建立最低生活保障制度，保障流動人員的基本生活；提高流動人員的社會福利，出臺流動人員的住房優惠政策，如：流動人員可同等享受廉租房的待遇，對于交不起房租的流動人員，政府可在核查其經濟收入之后給予適當的住房補貼，保障基本的居住權；建立平等的義務教育制度，使適齡兒童和青少年接受平等的義務教育；改善流動人員就業環境，大力推行親情化管理與服務，增強流動人員對流人地的歸屬感、認同感，社會各界多為他們提供就業機會和免費就業培訓，營造共創繁榮、共保安寧的和諧氛圍。

3.2整合社會資源，提供維權法律服務

流動人員屬于弱勢群體，我們應整合司法和行政執法等多方面的力量對他們的合法權益予以保障。通過建立法律援助中心、法律服務所、人民調解委員會、醫患調解中心、司法鑒定所、法律咨詢熱線12348、工會維權（欠薪投訴）熱線12351、社區（鄉村）基層普法網絡等，最大限度地維護他們的合法權益。例如：2008年3月，福州市法律援助中心為農民工易小寧與某建筑公司工傷損害賠償糾紛案開通法律援助綠色通道，農民工易小寧終獲賠款10萬余元。福州市法律援助中心近年來援助外來勞工上萬例，受到廣大農民工的好評。筆者近日還從福州市總工會了解到：目前市總上會已開通12351欠薪投訴熱線，近三年來在有關部門支持下，已為13000余名職工追討欠薪1532萬元，其中大部分是農民工來求助。

3.3加大社會保障政策的宣傳力度

可以采取以下方式：（1）積極開展上門宣傳活動。例如：福州市流動人員主要集中在晉安區、馬尾區、長樂市、連江縣、羅源縣、閩清縣等地，我市結合“六五普法”活動，整合社會資源，積極協調司法、公安、勞動和社會保障、工商行政、工會、婦聯及用工單位在社區、城鎮和企業等地開展形式多樣的流動人員社會保障政策法規宣傳活動，吸引周邊農民工踴躍參加，同時組織編印了《流動人員法律知識100問》、《企業常見法律知識100問》等普法小冊子，發放到流動人員手中，不斷提高流動人員的法制觀念和社會保障維權意識。充分發揮司法所、12348專線和律師、公證員、基層法律工作者的作用，在街道設立了法律援助站，為社區流動人員提供法律服務，解疑釋惑，建立維護流動人員合法權益的綠色通道，并向農民工陸續發放法律援助證，深得農民工的普遍贊揚。（2）充分發揮大眾媒體的優勢。例如：我市運用廣播、電視、報刊等各種傳媒，加大流動人員社會保障及法制宣傳力度，以群眾喜聞樂見的形式，講解發生在流動人員身邊的案例，對他們進行法制和維權教育。同時，不斷創新普法載體，利用網絡、手機短信、LED電子顯示屏等新興媒體普法，創建了法治社區（鄉村）信息化服務平臺下的300多個網站集群，創新服務模式，大大提高了流動人員法制宣傳的實效性、覆蓋面和影響力。

3.4轉變社會保障的傳統觀念，借鑒西方的合理制度

西方國家的社會保障對象主要是弱勢群體，如農民、失業人員、孤寡老人等，在職人員的社會保障主要是商業保險，這樣使社會貧富差距保持在合理的范圍之內，人們的生活得到保障，并最終促進社會的穩定和發展。例如：美國社保署建立全國統一的信息管理系統，政府通過發放社保卡實施有效管理，社保卡全國通用，流動人員可以通過到當地政府部門登記，享受義務教育、房貸優惠、稅費減免政策等各項權益。而我國目前社會保障的對象仍以城市里具有穩定收入的居民為主。流動人員處于弱勢地位，缺乏基本的社會保障，一旦遇到風險就容易走投無路。其實，流動人員承受的風險比城市居民更大，對基本社會保障的需求也更迫切。所以，我們應改變傳統觀念，借鑒西方合理制度，提升對流動人員這一弱勢群體的保障標準，并把其納入政府部門的重要服務范疇，創建“以人為本”的和諧社會。

黨的十八大工作報告提出建設新型城鎮化，建設“美麗中國”和“幸福社會”，這些都需要廣大流動人員的參與和支持。因此，建立和完善流動人員的社會保障制度，是順利實現這一目標的前提。我們應在目前社會保障制度的基礎上，進行不斷優化和完善，建立廣覆蓋、多層次、普惠民的社會保障制度，真正建立一個永續發展的和諧社會。