跨區域水資源污染治理研究——以珠江流域為例

一、我國水資源污染的現行治理模式及相關問題

水資源作為一種準公共物品，具有非競爭性和排斥性。水資源的提供、分配和保護問題與國計民生息息相關。而近年來，跨區域水污染事件層出不窮，如2012年1月15日，廣西龍江爆發鎘污染事件，次日污染水體進入下游柳江系統，最終導致流域水體的鎘濃度嚴重超標，廣東省飲用水也受到了極大威脅。水資源的跨地區、跨部門、跨行業性質，意味著相關的利益主體參與的是一個復雜的整體的社會博弈。水危機深刻反映了公共治理的危機，反映了我國針對跨區域水資源的公共治理在制度安排上存在著嚴重問題，如:水資源和水環境管理的條塊分割導致的各方利益沖突，各地方政府間利益協調與監督機制的缺乏等，嚴重阻礙了我國跨區域水資源的治理進程。

目前，我國針對水資源的相關問題，采用的是典型的政府治理模式。我國現行法律體系下對水資源的治理問題主要規定在4部法律中:《中華人民共和國水法》(2002年10月1日施行，以下簡稱《水法》)及他的兩部特別法:《中華人民共和國水土保持法》(2011修訂，以下簡稱《水土保持法》)、《中華人民共和國防洪法》(以下簡稱《防洪法》)和《中華人民共和國水污染防治法》(2008年修訂，以下簡稱《水污染防治法》)。與之相對應，國務院、水利部等機關先后頒布了18部行政法規、50余件部門規章及800余件地方性法規、規章。根據上述法律、法規的規定，我國目前對水資源治理(包括開發、利用、節約、保護等方面)實行的是典型的政府治理模式。這種模式以政府單一的行政命令、行政強制等手段為主要特征，實踐中水資源治理的具體問題幾乎皆由政府各個部門來負責。這種模式雖力度較強，但往往缺乏靈活性，在水資源治理的過程中導致了一系列問題，這些問題在跨區域水資源的治理中表現得尤為突出和明顯。

基于水資源自身的流動性，水資源的治理表現出跨部門、跨行業、跨流域的特點，分別體現在《水法》第16條、第21條、第25條、第26條第2款、第12條及《泛珠三角區域合作框架協議》等條文中。雖然從表面上看我國跨區域水資源的治理制度已基本建成，但在跨區域水資源的實際治理中仍存在許多問題。

以珠江流域的水資源治理為例，珠江跨越滇、黔、桂、粵、湘、贛等省，總面積達453690平方公里。珠江水污染作為典型的跨區域水污染，對流域內不同省市間居民的生產和生活造成了嚴重的負面影響。對此，我國以行政區域為單位，針對珠江跨區域水污染問題建立了條塊分割式的政府治理模式。最為典型的例子便是珠江流域各省市在治理規劃的制定方面“各自為政”的情況:為防治珠江流域的水污染問題，流域各省市開始著手編制各分區的治理規劃，但因各地方政府僅需對轄區內的水污染進行治理，導致政府間缺乏必要的協商與溝通，無法形成統一的流域綜合治理規劃。具體來說，我國目前跨區域水污染的政府治理存在以下幾個方面的問題:

1.治理主體單一

目前我國針對跨區域水污染所建立的政府治理模式以地方政府的單邊控制為主要特征，由政府作為治理主體，主要以國家強制力為后盾，通過行政命令、行政許可、行政處罰等手段對跨區域水污染各相關利益主體(主要是企業)的行為進行管理與調控，缺乏市場和社會公眾等多元化主體的參與，例如，在珠江流域的治理過程中，無論是總量控制、定額管理還是再污染防治與補償，皆延續了傳統的科層化的治理模式，由各級政府、政府各部門通過行政命令、行政處罰等方式來處理和解決水資源治理中的具體問題，導致目前我國跨區域水資源政府治理模式生硬、死板，不利于相關主體積極性的調動和激發，降低了我國跨區域水污染政府治理的效率。而這種治理主體的單一不僅體現在跨區域水污染的實際治理過程中，同時更體現在立法上。《水污染防治法》第26條規定糾紛解決由“有關地方人民政府協商解決，或者由其共同的上級人民政府協調解決”；又如在《泛珠三角區域跨界環境污染糾紛行政處理辦法》和《廣東省跨行政區域河流交接斷面水質保護管理條例》中所規定的治理主體，也僅僅限于政府及其下屬部門。對于跨區域的水資源治理，法定的管理主體均呈現出單一的政府控制，缺少政府外的監督機制。

2.治理機制分散

在目前我國跨區域水污染的政府治理模式下，采取的是多部門參與、多層次管理的條塊分割式的治理機制，國家在地方設有污染管理的派出機構，各地方政府多頭管理，各政府部門按照其職能分工實行科層化管理，[1]吳堅:《跨界水污染多中心治理模式探索——以長三角地區為例》，《開發研究》2010年第2期，第90—93頁。區域分割、部門分割問題嚴重。

在區域分割方面，雖然《水法》確立了“流域管理與區域管理相結合”的管理機制，但現實中跨區域水污染的治理權力主要由各地方政府分別行使。各流域被分割為若干行政區域，各地方政府僅需對其管轄區域內的水污染進行治理，表面上它們分工明確，似乎應該各司其職，但在實際處理跨區域水污染問題的過程中各自為政、以鄰為壑、權力競爭的現象十分普遍。各方基于自身的利益訴求，皆欲付出最少的成本獲得最大的收益，對于跨區域水污染問題的治理責任相互推諉，存在普遍的“搭便車”現象，缺乏流域綜合治理的整體合作。雖然國家在黃河、長江、珠江、松花江、遼河、淮河等重點流域建立了流域水資源管理機構和流域水資源領導小組，但由于其缺乏獨立的法律地位和行政權力，面對跨區域水污染問題時，在協調各地方政府的關系方面缺乏影響力和權威，無法對各地方政府的跨區域水污染治理力量進行整合。

在部門分割方面，不同用水部門之間權力配置分散，并導致了實踐中跨區域水污染政府治理的分散化。以與跨區域水污染關系最為密切的兩個職能部門——水利部和環境保護部為例，雖然《水污染防治法》規定了水利部門結合自身職責協同環保部門對水污染問題實行監督管理，但實際操作中，兩部門在跨區域水污染防治工作的責任分配上實行的是部門分別負責制，部門間基于自身利益的爭議與沖突不斷:一方面，由于水利部門與環保部門在職權劃分上存在著重疊現象，兩部門分別擁有各自的流域水量水質監測指標，有些指標存在著兩部門重復監測的情況，據不完全統計，在水利部門所監測的37個地表水指標中有15個環保部門也在監控，而其所監測的27個地下水指標中有17個環保部門也在監控。[2]曾文慧:《流域越界污染規制:對中國跨省水污染的實證研究》，《經濟學》2008年第2期，第448頁。對此，水利部門與環保部門往往無法做到有效的溝通與協調，在我國實行環境監測信息共享制度的背景下，兩部門時常為了部門利益而故意隱瞞、封鎖消息，在跨區域水污染的協同治理方面缺乏應有的協調與配合，嚴重影響了跨區域水污染政府治理的效果。另一方面，當重大跨區域水污染事故發生時，在責任認定方面，究竟是水利部門的資源配置問題還是環保部門的污染監督控制問題，雙方往往各執一詞，爭執不下，最終造成了跨區域水污染治理責任認定和追究方面的困難。[1]齊曄:《中國環境監管體制研究》，上海:上海三聯書店，2008年，第258—259頁。

3.治理方式為命令—控制型的單向治理

目前，政府對水資源治理主要采取的是單一的命令─控制型的直接治理方式，這種治理方式以政府單一的行政命令、行政處罰等直接強制性手段為主要特征，忽視對整個動態過程的治理，治理效率低下。我國針對跨區域水污染問題建立了水污染物排放許可證制度、排污申報登記制度、排污收費制度，通過行政許可、行政處罰等方式對跨區域水污染進行直接治理。政府根據環境目標的預期目的，事先測算出環境目標所允許的污染物最大排放量，再將污染物指標分配到各個區域并進行分散管理，令各排污單位進行申報登記，對于總量控制經審核達標的排污單位發放排放許可證，對于總量控制不達標的排污單位，責令其限期治理，限期治理期間發放臨時許可證。同時，對于污染物排放超標的單位由環境行政主管部門收取一定的排污費用。

由于各流域在自然、水文等方面存在著很強的地域性差異，政府通過單一的行政命令將污染排放指標進行統一分配的“一刀切”的直接治理方式往往無法科學地反映各地區的水污染實際情況，缺乏實際操作性。其次，在以公權力為后盾的政府治理模式下，跨區域水污染的相關政策通常是以行政命令的形式由中央向各地方政府及相關部門直接下達，手段較為僵硬、死板，對排污單位缺乏相應的激勵作用。最后，面對我國現有的治理模式下中央政府死板的命令—控制型的直接治理方式，各地方政府在追求自身利益最大化動機的驅使下往往“上有政策、下有對策”，變相放寬執行政府跨區域水污染治理政策的各項標準，通過各種手段盡可能地縱容、包庇本行政區域內企業的排污行為，嚴重影響了跨區域水污染治理政策的實施效果。政府命令—控制型的直接治理方式成為導致我國跨區域水污染治理失靈的重要因素之一。

4.治理效果缺乏有力的監督

為了對跨區域水污染治理過程中各相關主體的行為進行有效約束，保證跨區域水污染的政府治理效果，必然要求強有力的監督，但當前存在的問題是監督機制較為薄弱。目前，我國主要由環保部門負責監督水資源治理，但在運行中卻出現了以下問題:

首先，水資源本身具有流動性，僅僅依靠環保部門很難對流域所經的各行政區域內企業及相關主體的水污染行為實行獨立的監督、治理，且其在行政關系上隸屬同級地方政府管轄，在財政以及監督權的行使方面受到地方政府很大程度的干預和制約。其次，地方政府本身便存在著自利傾向，為了本地區的利益不惜以犧牲其他行政區域的利益為代價，這種情況下往往會對本地區的企業及污染個體視而不見、聽之任之。特別是上游的環境保護部門，為了滿足本地區的經濟發展需求，置下游行政區域內民眾的生產、生活于不顧，放任一些高污染企業的廢水排放行為，最終使得環保部門的法律監督形同虛設。最后，我國公民和非政府組織的參與度不足。從國外的跨區域水污染治理經驗來看，民眾和非政府組織的參與是眾多監督方式中成本較低、效果較好的一種。但由于我國地方政府為了追求自身利益對于本地區的水質情況等相關信息往往刻意隱瞞或謊報，公民獲得有關信息的渠道有限，存在嚴重的信息不對稱性，再加上缺乏有效的激勵機制和政策，我國在跨區域水污染的監督方面民眾與非政府組織的參與積極性不高，沒有起到對跨區域水污染問題應有的監督作用。

5.治理糾紛欠缺良好有效的救濟

由于水污染預防和監督技術、機制的缺失，加上本身涉及多個行政區域內不同主體的利益，實踐中有關跨區域水污染的糾紛事件層出不窮。但就目前的狀況而言，我國的跨區域水污染糾紛解決機制不健全，對跨區域水污染的受害主體缺乏及時、有效的救濟。但目前的救濟制度卻存在著較多的缺陷:

首先，救濟途徑有限，很多跨區域水污染糾紛長期無法解決。按照《水法》第57條的規定:“單位之間、個人之間、單位與個人之間在發生水污染糾紛時可以向人民法院提起民事訴訟”，這賦予了個人和單位針對水污染糾紛的訴訟救濟權。但對于跨行政區域的水污染糾紛卻沒有作出此類規定。現階段我國的跨區域水污染糾紛采取當事人自行協商為主、行政處理為輔的糾紛解決方式。而在仲裁領域，針對跨區域水污染問題，我國缺乏專門的環境仲裁機構和環境仲裁法規，環境仲裁主要適用于海洋環境污染糾紛，而有關環境糾紛仲裁制度尚未真正建立。[1]俞淑芳:《淺談跨區域環境污染糾紛解決機制》，《中南林業科技大學學報》(社會科學版)2009年第2期。

其次，責任追究方式以追究行政責任為主，在民事責任的追究方面法律規定不全面，存在著顯失公平、執行難等問題。我國《水污染防治法》規定的關于跨區域水污染的責任問題主要集中在行政責任方面，如:警告、罰款、停止生產或者使用、責令停業、關閉等行政處罰方式，而在民事責任方面，只有賠償損失、排除危害兩種救濟方式，遠無法滿足現實中因跨區域水污染而遭受實際損害的各方主體的利益需求?！端廴痉乐畏ā返?5條規定:“造成水污染危害的單位，有責任排除危害，并對直接受到損失的單位或者個人賠償損失。”這一規定表面看來并無不妥之處，但在實際執行過程中卻存在著諸多問題。一方面，由于跨區域水污染本身具有復雜性和潛伏性的特點，除突發性大型水污染事故外，很難對造成污染的主體進行準確判定，再加上缺乏具體的執行規定，現實中存在著執行難的問題，許多污染企業故意拖欠應賠償的款項，很多時候受害者的利益無法得到及時、有效的救濟與保障。

最后，跨區域水污染糾紛的解決缺乏必要的監督。由于跨區域水污染本身的復雜性和廣泛性，往往涉及不同行政區域多個主體間的利益，為了保證跨區域水污染糾紛的及時解決，我國通常采取行政處理的方式來化解各方矛盾。如《水法》第58條規定:“縣級以上人民政府或者其授權的部門在處理水事糾紛時，有權采取臨時處置措施，有關各方或者當事人必須服從?！睆牧⒎夹g層面而言，此項規定過于抽象，法律僅賦予了縣級以上人民政府在處理水事糾紛時的臨時處置權，卻沒有對這一權力的運用加以必要的規范與限制，再加上我國在跨區域水污染行政執法程序方面的缺失，很可能導致相關的權力被濫用。

二、我國跨區域水資源污染政府治理困境原因分析

通過前文的分析可以看出，我國針對跨區域水污染所建立的政府治理模式在治理主體、治理機制、治理方式和治理效果的監督與救濟方面存在著諸多問題。事物的發展是內外因共同作用的結果，因此，在分析導致我國跨區域水污染政府治理模式諸多問題的原因時，既要看到內部的本質因素，又要看到外部的環境因素。內因方面，地方政府的自利傾向所引發的“集體行動困難”，導致的地方政府間的利益沖突是造成跨區域水污染政府治理模式諸多問題的根本原因，流域水資源產權界定不清引發的“公地悲劇”是造成跨區域水污染政府治理模式諸多問題的重要因素；外因方面，地方政府間合作與協調的法律制度空缺、流域管理機構缺乏獨立的行政權和影響力是造成跨區域水污染政府治理模式諸多問題的外部環境因素。

(一)各地方政府的自利傾向引發利益沖突

在我國，跨區域水污染的政府治理的制度邏輯是:政府能公平與正義地參與跨區域水污染治理。然而，現實的邏輯是:政府因具有自利傾向，無法真正公平、公正地參與到跨區域水污染的治理當中。[1]曹任何:《合法性危機:治理興起的原因分析》，《理論與改革》2006年第2期，第20—24頁。事實上，政府中各個層級的公務人員在相關政績考核機制的驅使下，必然會竭盡全力謀求自身政治、經濟方面的利益，正如唐斯所認為的那樣，無論個人還是團體，每一個社會行為人都是“領域的霸主”，官僚體系亦是如此。這種“領域的霸主”本位主義一定程度上可膨脹為地方保護主義。[2]Downs A.，Inside Bureaucracy，Boston:Little，Brown Company，1967，p.85.我國由計劃經濟向社會主義市場經濟轉型以來，在分稅制改革的背景之下，各地方政府的積極性被極大的調動，地方政府利益主體地位越來越突出，利益的獨立性越來越強。[3]臧乃康:《多中理論與長三角區域公共治理合作機制》，《中國行政管理》2006年第5期，第83—87頁。

此外，官員的晉升考核以當地的生產總值為主要指標，各地方政府在此背景下必然會最大限度地追求當地生產總值的增長，全力發展當地經濟而置其他地區的利益和生態環境于不顧。面對跨區域水污染等公共問題，各地方政府為了追求“政績工程”，皆秉承“區域執法”、“部門執法”而非“公共執法”的理念，能避則避，相互推卸治理責任，“多頭執法”、“重復執法”等現象突出，有的地方政府甚至唆使當地高污染企業將工廠建在行政區域的交界處借以逃避跨區域水污染的治理責任。特別是在跨區域水污染這種波及范圍廣、所涉利益群體復雜、潛伏周期長的公共環境問題方面，上下游各地方政府在追求自身利益最大化動機的驅使下，皆采取不合作的態度，相互間矛盾與沖突嚴重，地方本位主義、地方保護主義盛行，最終導致了跨區域水污染政府治理模式下的一系列問題的發生。

(二)水資源產權界定不清

流域水資源從性質上看屬于公共資源的范疇，這種準公共產品面臨的最大問題是過度利用和開發，[1]秋紅、潘偉杰:《論公共問題的政府治規制:合法性及其限度》，《學習與探索》2008年第5期，第77—81頁。因而清晰的產權界定是運用市場機制解決跨區域水污染問題的前提和界定各政府及相關部門責任的基礎。我國水資源產權界定不詳，這給了地方政府“搭便車”的機會。各地方政府作為“理性經濟人”，皆希望以最小的投入追求本地區的最大利益，進而將個體利益凌駕于流域的整體福利之上，對流域水資源進行肆意的污染與破壞。在這種情況下，當整個流域的水資源污染達到一定程度，必須靠治理水污染的辦法尋找出路時，由于治理污染的邊際成本會開始上升，并隨著水污染規模的繼續擴大迅速增加，治理成本將更加巨大，[2]李勝、陳曉春:《跨行政區流域水污染治理的政策博弈及啟示》，《湖南大學學報》(社會科學版)2010年第1期。治理難度也將提高，最終導致了跨區域水污染“公地悲劇”的發生。

(三)缺乏有獨立行政權和影響力的流域管理機構

根據前述原因分析可知，各地方政府作為“理性經濟人”，在水資源產權界定不清的情況下皆欲實現自身利益的最大化，置流域的整體利益于不顧，最終引發跨區域水污染的“公地悲劇”，造成目前我國跨區域水污染政府治理模式下的諸多問題。為避免此種情況的出現，實現流域的整體治理，引入第三方的協調機構成為必要選擇。

根據《水法》的有關規定，國家在七大河湖流域建立了流域水資源保護機構，這些機構接受水利部和國家環保部(原國家環?？偩?的雙重領導。從組織關系上看，這些流域水資源保護機構屬于水利部的派出機構，其編制與人員組成均屬于水利部。但就其職責范圍來看，與環保部門聯系更為密切，因此，與環保部門的上下級協調亦被納入其職責范疇，由此便產生了流域水資源保護機構權力來源與職責不協調的情況，最終造成了流域水資源保護機構偏水利而輕環保的問題，導致環保部門對流域水資源保護機構的影響力顯著不足。更重要的是，流域水資源保護機構作為水利部下屬的事業單位，其在流域水污染治理中缺乏獨立的行政決策權與行政執行權，難以對各地方政府特別是省政府起到應有的約束和監督作用。在面對跨區域水污染事故時，需要與地方政府進行溝通，在協商的基礎上解決問題。而各地方政府出于私利，在面對跨區域水污染問題時，往往只考慮本地區的利益，缺乏與其他地區的合作與協調，水資源保護機構的協調力不足加劇了地方政府“各自為政”的情況。

(四)地方政府間合作與協調的法律制度空缺

跨區域水污染涉及流域內各地方政府間的利益，而現實中由于流域生態環境具有整體性特征，需要各地方政府相互之間協調配合，共同治理跨區域水污染問題。再加上各地方政府在追求其自身利益最大化的過程中存在著一系列的沖突與矛盾，針對跨區域水污染的政府治理問題，有必要從法律制度層面對各地方政府間的協調與配合進行規定與確認。

我國在跨區域水污染各地方政府協調與合作治理方面存在著法律制度的空缺。在涉及不同行政區域的公共事務的治理方面，地方政府間的跨區域合作缺乏法律依據。根據《憲法》第89條的規定:中央政府(國務院)“統一領導全國地方各級國家行政機關的工作，規定中央和省、自治區、直轄市的國家行政機關的職權的具體劃分”。憲法與地方政府組織法皆賦予了縣級以上地方各級人民政府依照法律的授權，管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生等事務的權力。同時，“縣級以上的地方各級人民政府領導所屬各工作部門和下級人民政府的工作，有權改變或者撤銷所屬各工作部門和下級人民政府的不合適的決定”。由上述分析可以看出，憲法和地方組織法僅規定了各級政府在管理轄區內的事務時和中央政府在跨區域公共事務的管理中扮演怎樣的角色，對各地方政府間的合作機制、權力分配與責任承擔等方面的問題沒有涉及。關于各地方政府在公共事務治理方面協調與合作的規定幾乎是空白。具體到水污染防治領域，我國政府已經頒布了多項針對水污染治理的法律法規，主要包括:《水污染防治法》《重大水污染事件報告暫行辦法》《淮河和太湖流域排放重點水污染物許可證管理辦法》等。但是，針對跨區域水污染的政府治理問題，各地方政府在合作權限、合作手段、責任的確定與承擔等方面皆缺乏相應的規定，甚至可以說是到了“無法可依”的地步。各地方政府間協調與合作的法律規定上的空缺使其在跨區域水污染事故發生時注重走“上級路線”，在責任承擔方面相互推諉，地方本位主義現象嚴重，矛盾、爭議不斷，各地方政府間的合作治理最終演變為“爭權誘責”的情形，[1]汪偉全、許源:《地方政府合作的現存問題及對策研究》，《社會科學戰線》2005年第5期，第294—296頁。引發了目前我國跨區域水污染政府治理模式下“搭便車”、“多龍治水、多龍管水”等問題。

三、跨區域水資源污染的治理方案

由于水資源具有關聯度強、跨越面積廣等特點，使得對于水資源的綜合治理常涉及多個部門和行政區域。為此《水法》規定，我國對水資源實行流域管理與行政區域管理相結合的管理體制。由上文的分析，我們知道在現有的法律政治制度的框架下，目前對于水資源跨區域協作問題主要有兩種解決途徑:一是由涉水的部門和區域之間通過具體機制和協作機構達成橫向合作共同治理；二是在對現存流域管理委員會職能和權限加以規范的前提下，由流域管理委員會帶領相關部門和區域政府，通過推動合作或強制性機制形成縱向治理。

(一)橫向地區、部門協作治理方案

橫向地區、部門的協作關系在當前的流域治理中，由于關系強度和密度均較弱，所以仍是一種典型的弱關系。部門和地區之間的協作往往止于框架性協作，缺乏具體的制度和機構細化及踐行協作意向或協作內容。本文將嘗試從具體機制到組織機構等構筑地區、部門橫向協作的具體操作方式。

1.形成協調合作的具體機制

(1)政策協調機制

首先，各區域尤其是各省之間通過磋商制定和落實包括用水總量、水污染防治環境等在內的規劃方案，進而實現整個流域內水資源的有效治理。其次，各區域尤其是各省之間在局部合作中向前推進，逐步擴展到對產業結構布局，對區域污染產業的調整和規劃，從更長遠的角度和更大的地域范圍內統籌區域污染防治與經濟社會發展關系。只有合理布局區域產業，才能從根源上解決跨行政區環境污染的核心問題。

廣東、江西、廣西等省區先后聯合編制和簽訂了《泛珠三角區域環境保護合作協議》《珠江流域水污染防治“十一五”規劃》《泛珠三角環境產業合作協議》，而后又由廣東省牽頭，進一步審議和起草完畢《泛珠三角區域環境保護合作專項規劃(2005—2010)》。這些文件已經部分實現了流域內水資源治理和產業整體布局的綜合規劃，未來規劃向水資源治理“一盤棋”方向發展打下了良性基礎。

除了共同制定水資源規劃，在水資源費征收標準、污染物排放標準、環境評估方法等方面各省政府、各部門之間也應力爭維持統一標準和相同規范，形成統一的環境治理依據。舉水資源費的例子，地處流域內的各地區雖依據《水資源費征收使用管理辦法》制定了各地區自身的水資源費征收管理辦法，但是由于各地區自身享有的信息很有限，并且各政府多從自身利益出發，管理辦法未能考慮整個流域水資源的整體狀況，有時甚至為了地區經濟的發展而定價偏低。由此，由各省之間在應充分共享信息和平等對話的前提下，有序分配水資源提供和保護的各種標準。這有助于發揮水資源費作為價格杠桿，激勵用水者節約用水的作用，維持水資源持續有效利用。

(2)信息共享機制

信息是部門、區域之間溝通暢通、達成協作的重要前提，只有信息完備，雙方才能構筑合作的信任基石，也能在一定程度上降低互動成本，協商、聯合決策也才可能進行。信息共享的內容主要有:一是排放污水的企業及其排放狀況和位置，二是新增企業的環境影響評價，三是當局當地治理水資源的措施、進展，四是突發水污染事件動態信息等等。

信息共享機制需要建立和完善部門、區域(尤其是省際)之間的信息共享平臺。環保部門與水利部門應定期互通水質、水文、水量等信息，省際之間應定期通報省界斷面水質、企業排污及治理現狀等等。具體的措施有:互遞文件、互相走訪、輪流編制工作簡報、召集會議等。信息共享機制要求增強信息的透明度，簡化信息獲取程序，使信息共享常態化、制度化。

(3)聯合水質監控機制

在水資源的污染預防中，水質監測是環境監測中較為重要的內容之一。通過對水體中的污染因子和污染源進行經常性監測，能夠讓治理者及時了解水質的變化情況，制定及時有效的應對措施。另外，監測也有利于可能對水體造成污染的相關者審慎自己的行為，以防污染行為被發現之后受到懲罰。

目前，水質聯控機制主要集中于單一行政區域之內，交界水質聯合監控則涉及兩個以上行政區域，且彼此多是上下游關系，協商往往難以進行，而且也仍缺乏有力的立法支持。但環保部于2008年發布的《關于預防與處置跨省界水污染糾紛的指導意見》已經為跨界水質污染的實施提供了一定的指導。文件指出“由我部組織跨省界流域相鄰兩省環保部門共同制定跨省界水質監測方案，明確采樣斷面與時間、監測指標與方法，定期開展聯合監測。敏感時期增加監測頻次，環保部門要組織水利、漁政等部門及時通報監測數據等情況。一旦發生跨省界水污染事故，相鄰環保部門立即啟動環境突發事件應急監測預案，在規定時間內到達同一斷面共同采樣監測，一方無故不到或不按規定監測的以另一方監測數據為準。雙方對監測數據提出異議時，應保存水樣，由中國環境監測總站負責監測”。

而就珠江流域內省交界斷面的水質監測問題，在泛珠三角環境保護合作聯席會議第四次會議上，各省之間達成建立環境污染聯合督察和邊界水質聯合監測機制的協作，有條件的交界斷面安裝地表水質自動監測裝置，監測項目、監測地點、監測頻次由上下游環保部門協商確定。

目前被認為可行的方案有兩個:第一種是改革現有監測體制，在交界雙方的監測體系之外另行建立自動監測站；第二種是由雙方共同聘請一定數量的水質監測人員，在交界處進行監測。無論哪一種方案，都涉及監測人員委派和監測費用等問題，都需要政府之間進行深入磋商，根據治理的全過程和各省的投入情況和責任對費用、人員等進行分配。

(4)聯合執法和糾紛解決機制

水資源治理的執法主要針對的是水污染的防治，水污染防治聯合執法機制曾被定義為:“由相鄰的上下游兩個行政區域的政府分別委托其環保局組成聯合檢查隊，對可能造成邊界水污染的企業進行執法檢查，并及時妥善處置可能發生的水污的機制?！盵1]虞錫君:《著力構建長三角跨行政區水污染防治合作機制》，《浙江統計》2006年第2期，第15頁。其主要包括聯合檢查機制和水污染事故聯合處置機制。聯合執法能夠整合流域和區域執法力量，利用上下游的比較優勢，提高執法效率，貫徹流域綜合治理的理念。

目前，珠江流域的聯合執法機制已有了初步的進展:在泛珠三角環境保護合作聯席第四次會議上通過的《泛珠三角區域跨界環境污染糾紛行政處理辦法》要求區域內各行政區環境保護行政主管部門建立環境污染糾紛處理聯席會議制度；在發生重大環境污染糾紛時，視情況召開省際聯席會議；并就跨界污染糾紛的受理、溝通、聯合調查、事態控制、污染處理、賠償調解等方面制定具體操作措施。未來這種聯合執法和糾紛處理措施應在各方努力下使之從運動式和事后治理向制度化和事前防治發展，方能降低長遠治理的成本，有效規范涉水主體的行為。

然而，目前我國流域污染糾紛的解決仍主要集中采用行政手段解決，而通過訴訟解決卻仍缺乏較強的制度支持。鑒于訴訟的途徑有利于激勵涉水雙方當事人較為公平地尋找證據和法律支撐，以及目前涉水的受害者(例如農民)力量往往較為薄弱，而社會正不斷形成由律師、學者組成的公益力量。我們認為完善包括集團訴訟和公眾訴訟在內的環境公益訴訟將在很大程度上借助社會力量，擴充受害主體與作為政策制定者的政府之間討價還價的空間。在2012年8月31日通過的我國《民事訴訟法修正案》中，已經明確規定:“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟?！彪m然這將使集團訴訟合法化，但我們認為民訴法和相關制度仍有值得擴展的空間。第一，當前被訴行政行為僅限于具體行政行為，抽象的行政行為是被排除在受案范圍之外的，然而實踐中往往抽象行政行為與公共環境利益的聯系更為緊密，對環境公益的影響也更大，因此，理應將抽象行政行為納入到受案范圍內。第二，現存制度只承認集團訴訟具有原告資格，而將公民個人排除在外。我們以為，未來民訴法應當進一步允許公民個體進入到程序中來，賦予公民原告資格或允許公民向檢察院提交環境公益訴訟申請。第三，對于環境公益訴訟的訴訟費用，可以根據訴訟主體的不同作出不同的制度安排。檢察院、環保局等有關的國家機關提起的環境公益訴訟，如果要承擔必要的訴訟費用的，由國庫支付。環保組織或公民個人提起的環境公益訴訟，可以申請法院不預交案件受理費。如果原告敗訴的，其訴訟費用可通過訴訟費用保險或成立環境公益訴訟基金會來轉嫁。環境公益訴訟基金會的基金可以源于社會籌款、政府撥款，或從每件勝訴的環境公益訴訟案件中提取一定比例的罰金。該基金會的基金主要用于環境公益訴訟和恢復被破壞的生態環境。原告在提起公益訴訟之前即可書面向環境公訴訟基金會申請公益訴訟費用，如果通過基金會審查，即可獲得相應的資金支持。

另外，當前我國關于民事法律責任的承擔方式只有賠償損失、排除危害，責任承擔方式較為單一，可考慮增加如恢復、補救等方式。對于水貌等可以通過較短時期恢復的損害，可以規定責任人予以恢復，這種責任方式因可以通過代履行實施故而在實踐中具有可操作性和可行性。補救應是指上游污染者對下游因水污染引起的植被、水生生物物種的減損采取的責任方式，補救的應用范圍不宜太寬，并且其達到的效果應根據具體情況明確規定，使之有具體的標準，補救的內容和實施方案應經過污染源所在地人民政府與受污染地同級人民政府充分協商確定。

(5)流域生態補償機制

流域生態補償是指通過對損害(或保護)流域的行為進行收費(或補償)，提高該行為的成本(或收益)，從而激勵損害(或保護)行為的主體減少(或增加)因其行為的外部不經濟性(或外部經濟性)，從而達到保護流域的目的。從定義可見，流域生態補償可分為流域生態破壞補償和流域生態建設補償。當上游沒有承擔保護水資源的責任，將不達標的水排放給下游時，上游就必須承擔破壞補償的責任；反之，如果上游能夠通過生態建設工程或其他方式有效治理，為下游提供達標的水資源，則下游應當給予上游一定的補償。流域生態補償的目的在于提高破壞行為的成本，并對保護行為加以激勵，是一個將水資源作為準公共物品的外部性內部化的過程。對于跨區域和部門的利益補償，是地方和部門合作的原動力，也是規范涉水主體責任的重要制度支撐。實施流域生態補償機制，必須厘清補償的主體、客體、資金的測算方法及營運管理機制。作為為準公共物品的水資源提供保障的流域生態補償機制，其直接主、客體主要是上下游公共利益的政府。而具體的涉水企業和個體，包括受益或貢獻主體，可由政府再設立補償基金或投資生態工程進行征收或回饋。以此從根源上激發涉水主體保護流域水資源。

關于流域補償資金的測算方法，[1]陳瑞蓮、任敏等編:《中國流域治理研究報告》，上海:格致出版社、上海人民出版社，2011年，第247頁。理論上有多種方法，其中一種被認為較可行的是以生態重建成本作為補償標準，即受到損害的流域恢復其生態質量所需要的成本，以上下游的受益程度和支付意愿為依據進行分攤。采用這一計算方式的優點在于測算較為客觀、容易被觀察得到，且有較大的普遍適用性，不足之處在于容易忽略一些諸如對用水個體造成身體影響這樣一些隱形或者間接的損失。未來隨著信任和磋商的加深，這些損失被考慮進來并公式化的可能性將增大。流域補償的核心環節和難點在于確定補償方和接受方的補償量和分配。不論是直接由權威指定還是由雙方協商確定補償額，雙方都極有可能通過隱藏信息或者擴大、縮小數據等方式，以盡可能的少給予補償(對補償方而言)或多獲得補償(對接受方而言)。真實信息在這個環節成為重要但難以獲取的資源。我們以為，只有與前述的各種具體機制結合，形成一體的流域治理制度體系，信息的透明度方能提高，補償才能更加接近真實水平。

與資金測算方法同等重要的還有資金的轉移支付、運營。對于流域生態破壞補償，可以通過建立流域生態補償專項基金，以一系列流域保護工程項目帶動，諸如建設污水處理廠、對污染企業的技術改造等。資金運營應以有效、透明、多方的監督確保專款專用。另外流域保護工程應與市場經濟制度結合，通過產業化、公開招標等形式允許市場準入，推動多元主體參與流域保護。

目前珠江流域中東江流域生態補償機制引起了廣泛的關注，也取得了一定的進展，但仍存在法律支撐不足、水資源產權不明、下游“搭便車”等問題，未來進一步以政府為主導，完善省際、省內的橫向、縱向各種轉移支付機制，促進跨界取水交易、推動產業轉移，引導支持主體參與到生態補償機制中將有助于該機制進一步在流域治理中發揮核心作用。

2.建立磋商協作的長效機構

上述各種具體的治理機制都比較有針對性地對流域治理的各個環節提供了一些操作性較強的建議，然而它們都建立在相關地區和部門深入磋商的基礎上。由此，構建各參與主體得以長期、平等、深入對話的平臺便顯得尤為重要。

目前，珠江地區的磋商平臺主要包括論壇、合作洽談會和高層聯席會議制度(包含行政首長聯席會議制度、政府秘書長協調制度、發改委主任聯系會議制度等)，其中尤為重要的是泛珠三角環境保護合作聯席會議，該會議主要是年度會議，每年包括福建、廣東、廣西、湖南、江西、四川、貴州、云南、海南及香港、澳門環保部門的領導出席會議，并就一年內流域治理的重點問題進行討論和磋商。雖然這一會議已經成為定期會議，但是由于會議間期長，且尚無日常的機構處理相關問題，所以對于推動省際間地區的合作仍有較大的改進空間。

據此，我們認為可在行政首長聯席會議基礎上，進一步細分為環境方面事項的小組，小組內部由包括聯合規劃、信息溝通、聯合執法、糾紛解決、監督保障等職能部門組成多層次的系統協調機構體系。而政府秘書長協調制度則可對這一過程的協商起輔助作用。根據治理過程中的具體問題，分工有助于明確責任，也有利于深化各種具體機制，切實為各種機制所需要的政府間協商提供平臺。唯有這一平臺能夠從會期到內容制式化、日常化，方能增強橫向政府間的協作力。

3.完善相關保障制度

(1)健全政府橫向合作的法律

僅僅通過政府間磋商和協議推進地方政府協作在很大程度上只能依靠政府的自覺來實現，但區域之間客觀的競爭又會削弱合作的意愿。所以各區域的水資源保護規劃和標準未來應從立法層面加以規范，使之成為一種長效穩定的合作機制，形成統一的水資源保護和治理的依據。對于區域間的聯合執法和監督也應該有法律體系的授權和制約，以保障權力在一定的范圍內規范化地行使。

首先，現行地方法律法規不僅在橫向協作方面缺乏相應的規定，而且法規多樣而冗雜，不僅不利于理論研究，實踐中水資源治理的合法性依據也往往難以準確找到。這就要求各地區根據規劃和標準的需要整合、修訂現行的地方法律法規，使之符合協作的需要；其次，也要求國家基本法為協作提供制度支持。例如，如前所述，《水污染防治法》對水污染防治規劃只是規定了部門間的合作，對于政府間的合作未作規定。

(2)創設激勵政府合作的考核機制

目前條塊分割式的行政管理體制和以經濟增長為主的考核模式并不是有效激勵流域治理主體打破區域界限和片面追求經濟增長的做法。為引導治理主體對水資源的持續利用加以重視，在對官員的考核方式中，應當從制度規范上建構科學的考核評價體系，把對環境資源保護與節約的重要指標列入到干部考核的指標之中，適當提高環境治理政績的比例。同時為激勵地區間合作，可以考慮在跨地區流域治理中對各地區官員進行統一或關聯評價，將合作治理的參與度與效果內化為績效評價的標準之一，成為官員推動政府合作的直接激勵。

(二)縱向流域管理委員會治理方案[1] 幸紅:《對珠江流域水資源管理體制及機制的思考》，《人民珠江》2008年第1期。

《水法》確定了流域管理機構在水資源管理方面的基本職能，明確了流域管理與區域管理相結合、監督管理與具體管理相分離的新型管理體制。但由于缺乏具體規定，且職權和資金有限，難以承擔統一治理流域水資源的職責，在協調各相關政府之間的責任和利益時也顯得較為無力。

珠江水利委員會作為水利部派出的流域管理機構，在珠江流域、韓江流域、瀾滄江以東國際河流、粵桂沿海諸河和海南省區域內依法行使水資源行政管理職責，為具有行政職能的事業單位。近年，通過牽頭組織各省簽署《珠江流域片跨省河流水事工作規約》，建立協調機制解決跨省際水事糾紛，促成“黔桂協作機制”等，珠江水利委員會在制定流域治理的規劃、標準，推動形成聯合監控、執法機制，構建糾紛解決和利益補償機制等一系列方面都有了長足的發展。但由于上述的缺陷，包括珠江水利委員會在內的現行流域管理機構職能的發揮均受到了阻礙。為更好地發揮流域管理機構綜合治理的職能，我們提出了幾點改進的建議:

1.提升流域管理委員會的權威

目前，我國的流域管理機構隸屬于國家水資源行政主管部門，缺乏獨立的自主管理權，沒有實際權限干涉地方水資源開發利用與保護問題。同時，流域機構在沒有經過法律、法規特別授予之前，不具備執法主體資格，因而流域管理機構在流域水資源的開發利用中，難以行使有效的監督權，在水資源行政管理中常感到力不從心。

因此，通過提升流域管理委員會的行政級別，賦予其更大的治理權能，是一種可能的改革路徑。例如將流域管理委員會設為國務院直屬特設機構，直接對國務院負責，與水利部、環保部等平行協作。然后針對全國流域分布狀況，在各大流域設立對應的專門流域委員會(例如珠江水利委員會)，直接對該部級流域管理機構負責。在各具體流域設立的專門委員會可設立主席、副主席、委員若干名，由國務院或流域管理委員會授權或下派的負責人、各省(副)省長或水利廳廳長組成，主席可由選舉或授權產生(考慮到我國單一制的國家制度和省際間聯動尚未成型的特點，由流域管理委員會授權可能是相對可行的方式)，以此為各省有效磋商提供穩定而有權威的平臺。前文所提的橫向府際交流所需要的長效機構，這種相對而言較松散和非正式的組織形式，在專門的流域管理委員會尚未設立或權威不足時扮演著重要角色，但在后者成熟后，則可考慮與之合并重組，進而簡化程序、減少成本。

另外，為有效發揮委員會的職權，在各專門委員會之下可再分設包括執行委員會、監督委員會等在內的內部機構，對具體問題進行專門管理。實質上，目前已存在的珠江水利委員會其機構設置已包括了規劃計劃處、監察處等在內的部門，因此內部機構的完善并不困難，更重要的還是從整體上提升流域管理委員會的權限，使其制定或組織制定的規劃對涉水主體有較大的約束力，其執行和監督能夠切實有效地實行。而在目前機構級別沒有變更的前提下，水利部可嘗試在法律框架內授權于流域管理委員會，相對提升其綜合治理的空間。

2.健全相應法律法規

盡管《水法》確定了流域管理機構在水資源管理方面的基本職能，但卻沒有界定清楚流域管理和行政管理的關系，也沒有細化流域管理的原則和具體制度。這導致流域管理機構在治理流域的過程中常常不能得到法律保障而受到諸多限制。

因此，在改革流域管理機構的同時，對流域機構的法律地位、相關的原則、制度予以細化，賦予機構治理流域的法律依據和保障，將是未來國家和地方立法值得關注的重點。只有梳理清楚流域管理和區域管理的關系，流域管理機構才能自如發揮其統籌和協調各地區因跨地區跨部門而未能妥善解決的問題。

3.擴大參與主體范圍

在流域治理立法和決策過程中，除了需要流域管理機構的科學治理，還需要為涉水主體表達利益訴求提供充分的表達平臺和有效的參與程序。涉水主體主要包括各地區主管的政府部門以及用水的企業和居民等。對于各地區政府的參與，我們認為可以借鑒美國田納西流域管理局的經驗，在流域機構的決策和執行機構中將各地區的政府代表囊括進來，在穩定存在的機構中共享治理信息、表達所代表省份的訴求，通過重復的博弈推動各地區之間的合作。

而對于用水主體的參與，相關法律和管理機構應創設一定的機制，使用水主體能夠有效參與到流域治理過程中。流域保護規劃、標準及制定過程必須及時、真實、全面向社會公開；對于直接涉及用戶利益的決策應當通過舉行聽證會或其他參與機制，使用戶真實充分地表達自己的意見，并促使決策更加民主、合理。目前一些可用的具體制度包括:定期舉行治理論壇、開拓投訴渠道、借助新聞媒體定期公開流域狀況等。廣泛的公眾參與不僅有助于信息的流通和完善，也是對政府行為的重要約束，是流域治理監督的重要組成部分——隨著被“舉發”概率的提高，政府不得不投入更多的資源，致力于流域的治理。

4.完善執法和監督機制

流域管理機構還應有相應的執法和監督權限，以便在地區、部門之間難以協調或者不便執行時，由流域機構實施有約束力的檢查和監督。這就要求賦予流域機構在河流干道和跨行政區域水資源管理的執法權限，配備相應的執法人員和設備；賦予流域機構對地區水資源行政主管部門協調、仲裁和處罰的權限，并對地方水資源行政主管部門的考核評級等具有一定的影響力。

另外，對于地方政府及其水資源行政主管部門和用水主體也應當有相應的機制對流域機構加以監督，以及必要的措施保障其權利。對于違反規定、大規模排放污染物的企業，在不斷提高監督技術的同時嚴格依法處置。而與之關聯的政府官員問責制也應如前文所述能夠引進環境及其跨區域治理成果的標準。另外，完善相應水污染信息公開措施，在充分保障群眾知情權的基礎上通過足額的經濟激勵，調動公眾的積極性，使廣大群眾參與到跨區域水污染的監督中。在此基礎上發動媒體和民間環保組織的力量，形成多元化的污染監督機制。

結合上文所述橫向政府合作執行和流域管理機構設置的相關內容，縱向治理下的執法和監督，應置于專門流域管理委員會之下，保證執行的約束力和效力，一方面是與流域管理委員會保持較為正式、穩定的聯系，保障流域治理的整體性和穩定性；另一方面，政府之間通過協議、會議等達成的執行與監督的合作模式，也可慢慢與之融合，在流域管理委員會的框架下進行協作。

結語

對跨地區和跨部門水資源的治理不論是縱向管理還是橫向合作，制度設計都要求法律法規為其提供有效具體的規范和保障，要求行政機構的設置能夠符合合作的需求，要求給予涉水主體有效的平臺表達意見，并使符合水資源可持續利用的目標也成為涉水主體主動追求的目標。

值得注意的是，水資源管理機構的縱向治理模式和地區政府之間協作治理并非對立的兩種模式，而是可以充分配合互補的途徑。目前珠江流域的橫向政府間協作已經有了良好的開端，但是仍處于較弱勢的地位，缺乏有效的動力激勵政府間長期合作；而珠江水利委員會也因體制原因在綜合治理中表現出權威不足的弊端。因此，不斷改善兩種方案的同時，構建以流域管理機構推動、協同政府間合作的制度，將是改善跨區域水資源綜合治理的重要著力點。

(初審:王歡歡)

跨區域水資源污染治理研究
——以珠江流域為例

林婉琳 趙鳳儀 吳省身 葛夢 楊蕙銀 李楠[1]

從我國跨區域水資源治理的現有法律體系出發，通過對各涉水主體在流域管理制度的框架下和現有法律法規和政策下的行為加以分析，可以揭示現有水資源治理中存在的治理主體單一、機制分散、缺乏監督和救濟途徑等問題，其中的深層原因主要在于行政體制中條塊分割的組織特點、水資源產權界定不清、政府和各行業間缺乏合作等。結合目前珠江流域水資源污染治理現狀，解決的對策在于:一方面是橫向政府之間通過具體的機制形成磋商協作的長效機構，并完善相關保障制度；另一方面是通過健全法律法規和擴大民主參與主體，提升流域管理機構的權威和職權，提供流域合作的綜合平臺。

跨區域；水資源；治理；污染；珠江流域

作者李楠，男，中山大學法學院法理學碩士研究生，E－mail:898548929＠qq.com。

[1] 作者林婉琳，女，中山大學法學院法理學碩士研究生，E－mail:Lynn890922＠gmail.com。

作者趙鳳儀，女，中山大學法學院法律碩士研究生，E－mail:zhao123fy＠126.com。

作者吳省身，男，中山大學法學院法理學碩士研究生，E－mail:354495647＠qq.com。

作者葛夢，女，中山大學法學院法律碩士研究生，E－mail:151414599＠qq.com。

作者楊蕙銀，女，中山大學法學院法理學碩士研究生，E－mail:529110325＠qq.com。