江蘇生態文明建設的“赤字”及其應對

李寧寧 蔣影明

（作者系江蘇省社會科學院社會學所研究員）

黨的十八大將生態文明提升到與經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設并列的戰略高度，要求把生態文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面，這標志著中國生態文明建設進入了整體推進、重點突破的關鍵時期。然而，江蘇的生態文明建設正面臨著五大“赤字”，這需要我們認真應對。

一、江蘇生態文明建設面臨的五大“赤字”

江蘇加快生態文明建設面臨著經濟結構不合理、經濟發展質量不高，社會管理體制不順、社會共建共享機制未能建立，以人為中心的工業文明文化的主導地位及生態理念未能確立，環境質量下降、環境污染嚴重，制度不合理以及制度缺失等幾方面的關鍵問題，它們構成了江蘇生態文明的一系列“赤字”。

經濟生態“赤字”。經濟生態“赤字”表現為經濟結構不合理、發展方式的可持續性差、重量不重質、資源能源利用率低等。江蘇經濟結構重化工化特征十分明顯，重化工業在規模工業增加值中占比超過70%，重化工業重點建設項目占整個工業的七成，明顯偏重。同時，由于處于工業化中期和國際產業鏈低端，產業結構總體還存在著零散化、低度化和同構化特征，尤其是產業系統的生態機能短缺，低碳產業比例過低，還原產業發展嚴重不足，導致經濟活動處于開放狀態，這是高投入、高能耗、高排放和低收益的根本原因。“江蘇發展所面臨的主要問題是經濟增長效益不高”（門可佩，唐沙沙等，2011）。在經濟較為發達的長三角地區，經濟依然未能擺脫粗放的增長方式，而江蘇的表現尤其突出（李永友，2008）。江蘇經濟擴張的速度遠遠超出經濟質量提升的速度，并有著不斷擴大的趨勢（宋宇馨，2011）。盡管資源能源利用率有了明顯的提升（2011年江蘇萬元GDP能耗為0.6噸標準煤/萬元，低于全國0.738噸標煤/萬元的平均水平），但與北京的0.465噸標煤/萬元的水平有著明顯的差距；從資源環境綜合績效指數上看，2011年，江蘇資源環境綜合績效指數490.5，列全國第七位，但與北京、上海、廣東差距相當明顯，該年度北京、上海、廣東的資源環境綜合績效指數分別為1403.8、1134.8、751.6，并且資源環境綜合績效水平提高緩慢，2011年江蘇資源環境績效指數上升幅度僅排在第十位，北京第一，上海第三，山東第五，廣東第六。

社會生態“赤字”。從生態文明建設的角度來看，社會生態“赤字”表現為社會管理運行體系的結構性缺陷及其帶來的功能性沖突與短缺，以及管理模式落后、低效。生態文明建設涉及多個部門，但在目前中國特有的條塊分割管理體制下，各部門只關心各自局部問題，自成體系，各自為戰，資源不共享，導致內部決策、規劃和政策的制定、技術開發以及科學研究的分散性、封閉性和重復性，大大提高了整個管理的運行成本。部門間的“協調難”還容易導致“管理真空”。同時，在生態文明建設的決策機制與管理模式上，單方面強調政府的作用，相關者的利益難以得到體現，其積極性也無法發揮。公眾參與是現代公民社會實行社會管理的重要手段，在生態文明建設中同樣不可或缺。盡管近年來也倡導公眾參與，但公眾并未被賦予參與決策和發揮監督作用的權利和途徑，對公眾參與只有原則性規定而無具體可操作的制度，公眾參與的激勵與保障機制尚未建立，加上信息公開程度不高，公眾的參與意識與權利意識薄弱，造成公眾參與的范圍與規模都非常有限，難以有效地監督和制約政府的決策行為。

文化生態“赤字”。就生態文明建設而言，文化生態“赤字”體現在文化體系中生態文化的缺位，生態倫理、生態道德未能進入社會核心價值體系之中，生態意識、生態責任感與生態自覺缺失。工業文明以人類中心主義為主導的價值觀仍是主流，與生態文明相適應的生態文化缺位，以犧牲非人類生命的利益和生存環境來實現自己的發展，仍以能量和物質消費的最大化為社會進步的基本尺度。生態文化缺失使得生態倫理、生態道德沒有進入社會的核心價值體系，具體體現在生態意識、生態責任感與生態自覺的缺乏。盡管江蘇2006年就提出了環保優先戰略，但GDP仍然是干部考核的最重要指標，因而在經濟立項、決策和實施過程中，往往只看經濟效益，忽視資源、環境效益；企業追求利益最大化，較少意識到對環境保護承擔的社會責任，一些企業甚至以偷排來降低生產成本；公眾更多地把生態文明建設的責任歸于政府與企業，沒有意識到自己的生活與消費方式對資源、環境的影響，不少人追求舒適的生活，過度消費，超前消費，偏好一次性用品……

環境生態“赤字”。環境生態赤字體現為環境質量下降、環境污染、生態破壞等。近年環境質量下降明顯。全省地表水環境質量總體處于輕度污染。列入國家地表水環境質量監測網83個國控斷面中，Ⅰ～Ⅲ類水質斷面占43.4%，Ⅳ～Ⅴ類水質斷面占54.2%，劣Ⅴ類水質斷面占2.4%；空氣環境質量不容樂觀。根據2012年5月江蘇省人大公布的數據，2012年全省空氣質量達標率僅為64.2%；霧霾天138天，成為近50年來最多的一年。全省酸雨發生率為50%，主要集中于南京等沿江城市，蘇南則更是酸雨的高發區。常規污染物排放量居高不下，新的污染問題接踵而至，新污染物排放量同樣巨大，并與常規污染物產生疊加效應，形成復合型污染。2013年3月8號，南京出現光化學煙霧污染。江蘇省地質調查研究院對蘇錫常典型地區土地重金屬污染進行了監測，結果表明，這一地區自2005年至2011年6年間，地表土壤中有37.5%的樣點鎘含量處于增長狀態，并以平均每年0.03毫克/千克左右的速度增加，最大達到平均每年0.2毫克/千克。生態問題嚴重。河流污染、湖泊富營養化，水環境功能逐漸喪失，成為水質型缺水地區，水生生物普遍受到污染的危害。濕地面積縮小，河道淤塞，蘆葦、草墊大面積消失，河網、濕地污染普遍；自然災害發生頻率增加，生態環境抗自然災害能力減弱；森林植被覆蓋率低，水土流失，耕地面積減少，城市地下水過量開采，生物多樣性處于衰退狀態，陸生、水生生物群落類型減少，優勢物種多寡失衡，耐污生物大量出現，許多物種消失或成為地方稀有物種。

制度生態“赤字”。制度生態赤字表現為制度的缺失以及不合理，帶來守法成本高、違法成本低，形成逆淘汰。已有的制度存在著種種缺陷與不足。首先，“政出多門”帶來制度之間缺乏協調和配合，制度相互重疊、交叉、矛盾甚至沖突，導致制度性內耗，既影響了制度的權威性，還大大提高了制度的實施成本，削弱了制度的整體效能。其次，制度的設計還停留在計劃經濟的思維模式中，以命令控制為主，強制性、限制性的制度較多，而從經濟手段、自愿性手段來設計的制度較少，制度缺少激勵作用。其三，制度的約束力較差。資源低價與環境無價導致“守法成本高，違法成本低”，過低的排污費、資源使用費以及補償費征收制度助推了掠奪型經濟的發展。而且制度運行障礙問題較為突出。以GDP論成敗的政績考核觀造就了地方政府的短期行為，為追求眼前的經濟利益不惜以資源環境為代價，并對環境執法加以干擾，導致“有法不依，執法不嚴”的問題突出。此外，對制度加以異化，變相執行，造成制度執行和實施效果與預設存在著較大的距離，甚至嚴重背離制度設計的初衷。

上述一系列“赤字”相互交織，相互影響，決定了生態文明建設的系統性與復雜性。生態文明建設既是一項復雜的系統工程，更是一個社會深刻變革和調整的過程，而將其理念真正融入經濟建設、政治建設、文化建設以及社會建設之中，乃是取得突破的關鍵。

二、江蘇生態文明建設“赤字”的應對措施

習近平總書記最近指出，要改進考核方法和手段，既看發展又看基礎，既看顯績又看潛績，把民生改善、社會進步、生態效益等指標和實績作為重要考核內容，再也不能以GDP論英雄了。因此，將生態文明建設融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、環境建設，就是要在社會建設中通過創新社會管理體制、機制來完善治理結構，推動公眾參與；在政治建設中創新制度安排，建立長效機制；在經濟建設中，注重調整產業結構，加快經濟向綠色轉型；在文化建設中，倡導生態文化，引導綠色消費。同時，加大環境建設的力度，真正實現“環境優先”的發展戰略，加強生態與環境保護，優化生存空間。

完善治理結構，推動公眾參與。對政府各項行政職能加以梳理，在此基礎上，對各主管部門進行明確的職責分工，盡量避免職能的交叉重疊，并以法律的形式把各部門的責任與義務加以規范；對同一管理對象的行政權加以整合、清理，并指定專門的管理部門來行使管理職責，以減少部門間的利益沖突與政策性內耗；打破現有的條塊分割、彼此獨立的封閉式管理格局，建立跨部門的協調委員會，推進部門的分工合作，并進一步從法律上對相關部門的行政協助行為加以規定。提升環保部門的能力和作用，賦予其獨立執法的權力，防止經濟建設部門和地方保護主義的干預。要打破政府部門絕對主導、單向推動的管理模式，明確公眾、企業的社會責任，形成政府為主導、企業為主體、市場有效驅動、全社會共同參與的推進生態文明建設的新格局。積極推進社會共享共建，建立更加透明的信息管理和公開制度，完善公眾參與環境保護的保障機制，包括建立公眾參與的環境決策平臺、環境監督平臺和環境司法救助平臺。同時，大力鼓勵民間環保公益組織的發展，使社會公眾真正成為環境保護的骨干力量。

創新制度安排，建立長效機制。圍繞生態文明建設的這一中心任務，進一步完善法律法規，建立符合生態文明建設要求的資源利用以及環境保護法律體系。梳理并完善與生態文明建設相關的法律政策體系，修改《環境保護法》以及大氣污染、水污染和固體廢棄物污染環境防治法，加快制定《土壤污染防治法》、《自然保護地法》、《生態補償法》等，進一步完善《節約能源法》、《循環經濟促進法》等相關配套法規及其標準體系。將資源消耗、環境成本、生態效益納入經濟社會發展的評價體系，建立起符合生態文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制，并把生態文明建設與干部政績評價以及任用結合起來，推進生態環境保護問責制和一票否決制。建立和實施最嚴格的資源開發與環境保護制度，尤其是國土以及水資源的開發、保護。加強環境監管，健全環境保護責任追究制、環境損害賠償制、環境公益訴訟制等。完善行業準入標準和退出機制。完善經濟政策，推行資源有償使用制度，建立能夠反映資源稀缺程度和環境恢復成本的價格形成機制；制定財稅鼓勵政策，建立綠色稅收制度，綠色產權制度、綠色財政制度等；盡快出臺流通與消費領域綠色制度，如政府綠色采購制度，綠色消費制度等，引導綠色消費；推行生態補償制度，逐步開展排污權、水權、碳排放權的交易試點。加大執法與監察力度，充分發揮法律法規的作用，徹底消除“有法不依，執法不嚴”現象，對阻撓、妨礙執法的地方政府及相關人員追究相應的法律責任，對不作為的執法機構追究瀆職罪；加強政策執行過程的監控，及時糾正政策執行的偏差。

調整產業結構，加快經濟轉型。在遵循產業發展規律的前提下，加快經濟結構的戰略性調整步伐，大力培育與發展戰略性新興產業；定期發布并更新落后產能和工藝產品名錄，運用包括差別電價、進出口退稅在內的經濟激勵、行政命令等多種手段加快落后產能淘汰；加快以高新技術、先進適用技術和智能技術對傳統制造業進行升級改造；結合發展戰略性新興產業的要求，制定綠色戰略性產業發展規劃，培育壯大環保產業、新能源產業；積極發展還原產業。優先選擇高能耗、高污染的行業，構建廢棄物質回收、運輸、再利用等各環節分類明確，資源流轉順暢的產業結構體系；積極推動循環經濟園區和生態工業園區發展。按照生態經濟要求，規劃布局新增加或引進投資項目，形成生態功能完備的產業鏈接。使產業結構向綠色轉型，使資源節約型、環境友好型、低碳導向型產業成為推動經濟增長的動力和提供就業機會的主要來源。通過科技創新帶動產業發展，提升產業發展的層次與質量。通過設立重大科技專項來推動生態技術的創新能力，加強節能環保、低碳經濟、生態建設等方面的科技項目，重點部署具有全局影響的關鍵技術和技術群，關注商業化項目和吸納更多企業的參與；加大生態科技的R&D投入和政策傾斜力度，發揮信貸、稅收、補貼等政策手段的作用，積極促進生態技術和產品的研發、示范、推廣；建立產學研結合及公私合作伙伴關系的技術開發模式，整合相關研究機構、企業及資本市場的力量，采取協調行動，促進企業創新能力和競爭力的提高；結合自身的特點，重點開發低成本的節能減碳技術、可再生能源技術，并積極實現產業化。

加強生態與環境保護，優化生存空間。加大生態建設投入力度，確保環保投資占GDP比重達到3%。對生態建設和保護工程加以評估，整合和創新生態建設和保護模式，因地制宜，以自然恢復為主，采用協議保護等手段提高資金投入的效果和效率。劃定、落實特定區域的生態紅線。根據不同生態區域的自然資源承載能力，制定和落實特定區域的生態紅線，堅持區域功能戰略，優化特定區域的工業化和城鎮化開發格局，實現區域協調發展。加大環境保護力度，制定主要污染物減排時間表，根據各地區經濟發展水平、產業結構演變趨勢、各類污染物環境影響程序及減排技術條件，分階段、分步驟地實施主要污染物減排；制定重點區域、流域達標時間表，制定分區域、分階段環境質量達標目標。

倡導生態文化，引導綠色消費。加強生態文明宣傳教育，在全社會以各種形式廣泛開展生態文明教育。同時，針對當前突出的生態環境問題，創新綠色文化建設，科學劃定和建設一批生態文化保護區和生態文化產業基地，重點保護好一批自然街區、民俗文化、古村落等“文化化石”，提升生態價值，提供高質量的生態服務，使其成為傳播、弘揚生態文化的重要陣地；整合可持續發展的相關內容，把生態文明教育作為國民素質教育的重要組成部分，納入學校的課程體系，并把生態意識納入學生素質的考量；提倡綠色低碳生活方式，積極促進可持續消費，政府率先垂范，嚴格落實綠色的政府采購制度。