人民政協制度的調適與創新

王云駿 孫海燕

人民政協制度的調適與創新

王云駿 孫海燕

人民政協制度的調適和創新需要在理念、機制和手段三個層面上作出新的安排。在第一個層面，人民政協應針對社會結構的變化，重新梳理適應當下社會現實的制度理念。在第二個層面，應針對社會多樣化的利益訴求，民眾參與熱情的高漲，建立協商在決策之前的剛性約束，并進行以突顯“囊括一切界別（階層）”的特性的界別設置調整，重點容納體制外或邊緣性群體。在第三個層面上，政協制度要在手段方法上有創新的變化。例如搶占民意權威制高點，建立民意調查中心；試點政協委員激勵機制，實行獎罰分明的問責制度；發揮民主監督的效能，需要厘清民主監督與參政議政的制度邊界，建構民主監督的制度平臺，等等。

1.進一步樹立“包容分歧、尊重差異、轉化沖突、達成共識”的履職理念

社會結構的多樣化趨勢凸顯了人民政協的制度作用。作為統一戰線組織，社會越是多樣化，統一戰線的作用就越顯重要。1945年，毛澤東在為黨的七大所作的大會結論中，從黨的領導角度分析了言論差異的好處：“……這些材料無非是兩種：一種是錯誤的，一種是正確的。正確的收集起來，錯誤的也收集起來，都把它當作原料……知無不言，言無不盡；言者無罪，聞者足戒；有則改之，無則加勉……只有這樣，才能團結同志，統一意志，集中意志，形成高度的集中。”當今社會，不同的意見的確可以使我們受益良多，所以我們不僅允許不同的意見存在，還要有包容這些不同意見的制度性設計。人民政協制度正是要體現出這樣一個功能，從允許異議到包容分歧，再到尊重差異，達到轉化沖突和達成共識的目的，反映出我們的制度理念不斷進步，更反映了制度設計對現代社會多樣化的積極回應。

2.人民政協要進一步強化民主監督職能、拓展民主監督的渠道

2006年頒發的《中共中央關于加強人民政協工作的意見》中設定了民主監督的基本形式：政協全體會議、常委會議、主席會議向黨委和政府提出建議案；各專門委員會提出建議或有關報告；委員視察、委員提案、委員舉報、大會發言、反映社情民意或以其他形式提出批評和建議；參加黨委和政府有關部門組織的調查和檢查活動；政協委員應邀擔任司法機關和政府部門特約監督人員。

現階段要發揮民主監督的效能，需要厘清民主監督與參政議政的職能邊界。人民政協民主監督是一種非權力的政治監督，是一種柔性的監督。而監督制度總體上是一種剛性的制度監督，在處理剛與柔的矛盾中，存在著邊界設置的問題。若超越邊界就會使民主監督發生變態，從而影響到整個政治體系的穩定。而若民主監督的制度化不足，又會使民主監督形式化、空疏化。因此，要發揮民主監督的效能，需要厘清民主監督和參政議政的制度邊界，建構民主監督的制度平臺。鑒于中共強大的組織力量與執政地位，民主黨派對中央的監督，必須建立一套有效的監督——反饋——評價的激勵機制，這一機制的核心是執政黨對民主黨派的監督能及時回應，從而形成良性的互動，以保證把民主黨派的話語權化為有效的政治影響。

建構民主監督的制度平臺，一是建立民主評議制度，讓人民政協有計劃、有步驟地組織相關政協委員對黨政工作開展專項的民主評議和監督。通過召開集中評議會議，聽取被評議單位負責人的工作匯報，聽取民主評議組成員的意見，讓民主評議制度化、規范化。二是完善特約人員制度。特約人員的聘用應由受聘單位向統戰部門提出申請，統戰部門根據職能要求聯系相關民主黨派，由統戰部協同候選人所在黨派向受聘單位推薦。把特約人員對受聘單位的監督納入單位年度目標考核體系。

3.人民政協要將政治協商納入剛性的決策程序

人民政協的政治協商并不局限于黨際之間。從目前的制度設計上來看，四套班子中，黨、政府和人大都是政策的制定主體，只有政協具有政治協商、民主監督和參政議政的職能，不是國家的權力機關，沒有政策制定權，也因此被認為是“獻策不決策、立論不立法、參政不行政”的機構，僅僅通過參與對黨、政府和人大的重大決策的協商討論提出意見與建議，對決策的過程發揮“軟約束”作用。但該項制度的生命，在于進入決策、影響決策的剛性程度。目前，在國家政治生活中，“把政治協商納入決策程序”已逐步形成共識，但在現實政治生活中，政協的社會影響主要是通過每年一次的“兩會”來實現。整個的政治運作過程是人民政協在決策前進行協商、人民代表大會通過投票選舉決策、政府在決策后執行、司法機關在決策后司法。這個過程每年只有一次，要實現公共決策的科學化、民主化，重中之重就是把協商納入決策程序，協商在決策之前，并形成剛性制度加以確立。政協組織也應主動堅持政治協商“三在前”和“三在先”的原則，即重大的決策主動協商或征求意見在黨委決策之前、人大通過之前、政府實施之前；制定經濟和社會發展中長期規劃要先協商后決策，有關重要人事安排、重大建設項目及事關人民群眾生活的重要問題先協商后決定，出臺地方性重大政策先協商后定案。

只有把“政治協商納入決策程序”建設成為剛性的制度，才能夠更好地應對新的社會結構的變遷所帶來的挑戰，并通過協商來推動公共決策的民主性和科學性，減少公共政策制定的失誤。這項剛性的約束還意味著政治協商不會因領導人的認識程度和開明程度而改變，更有利于把政協制度嵌入政治體系中，從而進入公共政策的制定中去，影響到中國微觀政治的領域中去。

4.人民政協的界別設置，應為社會各界的利益表達提供了制度保障

人民政協是實現民眾的利益訴求和政治訴求的平臺。但現有的界別設置未能有效地反映日益變遷的社會結構的分化，很多群體如農民工，因缺乏表達自己利益的組織而失去參加政協的資格。由于政協沒有很好地搭建利益表達、政治溝通的平臺，導致大量非制度化渠道的出現。由于利益表達渠道不夠通暢，民眾表達的平臺讓渡于網絡，等等。

以界別構成為組織特點的人民政協，所體現的正是社會各界別各方面的意見和要求，可以為及時公正地化解各種沖突和矛盾提供制度支撐和制度保障。人民政協適應社會變化的當務之急是如何應對社會結構的新變化來調整和發展界別。人民政協的界別來源于社會，隨著經濟結構和社會結構的發展和變遷，人民政協的各個界別也不斷地進行調整。

以南京市政協為例，存在界別設置的覆蓋面不夠全面、界別委員構成不夠合理等現狀。政協界別設置沒有更好地反映中國社會不同利益群體，特別是底層群體的利益訴求。據2010年相關數據統計，南京市從業人員457.8萬人，其中農民51.3萬人，占總數的11.2%；產業工人174.8萬人，占總數的38.1%。這兩個階層占南京從業人員總數的49.3%。我們雖然有農業農村界別、工會界別，但其成員并不能完全代替農民、產業工人這一社會階層。另外，自由職業人員、進城務工人員是一個龐大而復雜的群體，據2011年底的統計，進城務工人員有74萬人，而且這個群體數量也在逐年遞增，現如今我們缺少這樣的界別設置。另一方面，部分界別委員構成也不夠合理。經濟界的委員并沒有包含各種經濟成分的代表，沒有涵蓋各種經濟組織結構；社會福利和社會保障界別的委員，缺少社會服務和非政府組織的代表人士。這樣的界別設置和委員的構成顯然和社會實際狀況是不一致的。

因此，人民政協應在繼續完善黨際間協商制度的基礎上進一步擴大社會民主協商機制，增加“兩新”組織界別，加強國家與社會組織和公民之間、社會組織之間、公民與社會組織之間的民主協商，豐富協商內容和形式，使人民政協成為名副其實的“囊括一切界別（階層）”的制度平臺。

5.推進政協委員的產生渠道的民主化，以增強其代表性

目前，作為代表各界別的政協委員在入選協商的過程中民主性還不夠，存在著力度弱、范圍窄、渠道少等問題。《中共中央辦公廳關于各級政協人士安排問題的通知》中關于提名推薦、協商確定建議名單的具體表述為：推薦全國委員會委員名單，由各黨派中央、各人民團體、無黨派民主人士、各個界別協商提出。在地方的全國委員會委員，由各省、自治區、直轄市協商推薦。“對各方面提出的推薦名單由中共黨委組織有關部門進行綜合平衡，反復同各推薦方面協商形成建議名單”。實際工作中，通常是由各地方黨委組織、統戰部門在收集人選提名、推薦和匯總后，形成建議名單，由統戰部與各民主黨派、無黨派人士、人民團體和社會各界的代表人士進行小范圍的協商基礎上，征求同級政協黨組的意見。這種協商方式實際上不能充分反映各黨派、無黨派人士、人民團體和社會各界的意見和建議，社會各界對政協委員人選基本上沒有提名和推薦權。一些基層單位和行業部門推薦委員的民主程序不夠完善，有的單位沒有經過民主推薦程序，只是由單位領導直接指定人選，使有的委員在界別中缺乏代表性。

在這種方式下產生的政協委員，作為利益代言人的意識很弱。一些政協委員界別意識淡薄，平時很少與自己所代表的界別的社會群體溝通。因此，其提案、發言、建議不能很好地代表本界別的利益訴求。政協委員也無法知曉自己的角色定位。有人說，來自青聯界別的政協委員，卻很少關注超過1億人的上個世紀80年代出生的新生代農民工的權益。并形象地描述政協委員的構成體現為“三大”：即“大官”、“大款”和“大腕”。也就是說行政官員多、老板多、明星多。因此，人民政協的機制改革不僅要調整界別，以適應社會結構的變化，還要改革委員的產生方式，適應多樣化社會的參與需求，切實使政協委員成為民眾利益的代表。

6.人民政協應設立權威的民意調查機構，切實成為執政黨的民意基礎，營造科學決策的基礎環境

有人說，如果說人民代表大會是以社會的橫向結構為基礎，那么，人民政協則是以各族各界各黨派的縱向結構為依歸，去尋求制度支持的。這種橫向結構和縱向結構的相互交織和互為補充的民意基礎，從法理上講，是可以使我國的政權置于堅實的立體的社會基礎之上的。但是，不可否認，人民政協關于民意制高點的作用尚不明顯。由于我們的人大、政協的制度平臺未能有效地承擔起民意表達的功能，無序的虛擬網絡成了當下中國社會的“民意”聚集地。因此，人民政協要成為未來推動中國民主政治發展的重要動力，一方面，要在政協的功能層面不斷提高其科學化水平，增強其工作的有效性；另一方面，要在政協的制度層面上逐步拓展其合法性標準，提高民眾對政協的認同度。

有人曾提議，應進一步擴大人民政協的職能范圍，在人民政協現有的三大職能基礎上，增加民意表達的功能。這個建議既有新意，也有豐富的理論意蘊。雖然職能的拓展需要經過較為復雜的認定程序，但我們在現有的職能范圍內，完全能夠使民意匯集和民意表達作為人民政協切實履行政治協商、參政議政、民主監督三大職能的前提性工作。實際上，我國社會結構深刻變化、利益格局深刻調整、思想觀念深刻變化，必然會形成復雜的社會階層分野和政治訴求劃分，如何把來自各個方面不同的社會見解和利益訴求有序地匯集起來，并加以引導，也是社會主義民主政治建設面對的現實難題。在現實狀況下，公共政策執行不力、公共產品供給不均、社會風險控制不準、社會輿情把握不清等現象屢有發生，政府領導拍腦袋作決策、情緒化下命令的狀況仍然無法完全克服。這些問題的根本解決，不能完全局限在政府執行者的工作作風的改進，還要在提供良好的決策環境方面下功夫。

各級政協機關可設置專業化的民意調查部門，通過有效地收集和分析有關的信息，為黨和政府管理決策部門制定有關的戰略和策略提供基礎性的數據和資料，也為參政議政者、新聞媒體、社會公眾提供具有較強公信力的民意信息。當前，比較突出的問題是，面對日益復雜的社會政治生活，我們缺乏適合對社會風險作整體判斷、對民意走向作準確分析、對公共生活動態作有效控制等可資決策的民眾主觀信息。諸如電子網絡、事務部門或街談巷議等個別渠道傳播的民意信息，不僅準確性受到扭曲，其潛在影響由于信息的發散式傳遞而難以估計和控制。因此，人民政協應當成為權威的民意來源，也承擔起民意傳播過程中政治控制的責任。可以預見，人民政協的民調部門將進一步體現政協制度的民主政治價值，在促進政協成為民意表達的機關方面顯現出獨特的功能。人民政協經常性的民調信息供給，將作為政協制度在今后一段時期內重要的制度產出而贏得社會的關注。

（王云駿：南京大學黨委統戰部部長，教授；孫海燕：南京大學政府管理學院博士生）

責任編輯：張功杭