勞資沖突中的政府角色與政府治理

顧 潮

勞動關系是最基本的社會關系，也是最現實的社會關系，與經濟社會的發展狀況密切相關。在社會轉型期，涉及用人單位與勞動者利益關系和利益訴求的矛盾正越來越多地通過勞資沖突表現出來。從《勞動合同法》實施五年的情況看，在勞動關系總體保持平穩運行的同時，其沖突形態呈現出若干新的特點：一是總量大，增長快。勞資沖突正在進入易發期和多發期，勞動爭議糾紛呈現高位運行和持續增長態勢。一些涉及群體性勞動關系的問題溢出企業，凸現在社會層面。二是觸點多，燃點低。引發勞動關系糾紛的原因方方面面，同一爭議糾紛中往往集合多項主張，反映出勞動權利義務關系的綜合性及日益復雜化的趨勢。三是外因多，處置難。勞動關系運行越來越多地受到經濟社會等外部不可控因素的影響，特別是兩難性問題明顯增多。譬如，如何處理在周期性市場經濟波動下用工需求不穩定與穩定勞動關系立法宗旨的矛盾；如何處理用人單位小型化、多樣化趨勢與勞動立法規定統一性的矛盾，等等。

勞動關系領域出現的許多新情況、新問題，是各類因素疊加影響造成的。但在推動問題解決的過程中，以政府為主導的勞資沖突治理系統應當有所作為，且可以大有作為。

一、解決勞資沖突過程中的政府的定位

政府在勞資沖突管理中應該承擔什么責任？責任的內容是什么？責任的邊界在哪里？對這些問題必須加以明確。如果界限不清、責任不明，政府在勞資沖突治理中的責任就難以落實，勞資沖突治理就很可能失敗。從政府的職責能力、勞動者的期待和社會管理現狀看，政府在勞資沖突治理中應當承擔主要責任，發揮主導作用。

從政府的職責能力看，控制和戰勝勞資沖突，是政府公共管理題中應有之義。在風險社會，就業是社會穩定的積極防線，維權是社會穩定的平衡防線，社保是社會穩定的兜底防線。由于政府掌握著大量的社會資源，享有制度安排和制度實施的合法權力，擁有層級化、專業化的政府組織體系，因而具有強大的社會動員能力和整合能力，這是任何非政府組織和個人所無法比擬的巨大優勢。當前，中國正經歷著“經濟轉軌、社會轉型”的關鍵時期，在社會發展序列譜上恰好對應著“非穩定狀態”的頻發階段。勞資沖突的廣泛影響性和嚴重破壞性不僅會危害經濟社會的正常發展，而且直接威脅到社會穩定。這就決定了市場機制和非政府部門不可能徹底干預和消除沖突的影響。因此，政府必須擔當勞資沖突治理的主要角色。特別是當勞資沖突對公共安全構成威脅時，政府更應當責無旁貸地承擔起治理責任、領導責任和主要責任。

從勞動者的期待看，作為社會弱勢群體，一旦發生勞資沖突，他們對政府的期待是迫切和理想的。在勞動關系市場化運行的狀態下，從勞動關系矛盾的客觀存在到勞動關系風險概率的積累，是一個漸進的過程，也是一個隱蔽的過程。勞資沖突的制度預防只能對沖突的發生起到減少和預防作用，卻并不能完全阻止。尤其當勞動關系運行風險超過臨界點變成現實沖突時，企業的生產經營活動將受到影響，社會的公共生活秩序也有可能被破壞，甚至觸發長期形成的社會痼疾，形成沖突的疊加效應，導致更大范圍、更加復雜的公共沖突，產生較大的社會危機。市場機制、企業和勞動者都難以承擔化解這一危機的使命。因此，在勞資沖突治理中，如果政府措施不當，不僅會造成公共利益的損失，更重要的是，會造成企業和勞動者對政府信心的減弱，甚至直接影響到人們對政府合法性和管理能力的認同。

從社會管理的現狀看，由于轉軌時期市場體系不發達、市場機制不健全、社會自我管理的功能不完善，政府必須履行一些原本應該由市場或社會完成的職能。現階段，政府的管理空間在收縮，當事人雙方協調的空間在擴展，政府從“一線管理”退下后留下了相當大的“真空”。在市場經濟比較發達的國家，這個真空是由工會和雇主組織等非政府組織來填補，而我國目前勞資雙方主體的發育和組織程度均處于幼稚階段，尚不具備政府的資源優勢和社會權威。尤其在全球性“強資本、弱勞動”的國際背景下，在勞動關系力量對比明顯向資本傾斜和就業壓力巨大的現實條件下，公權力的盲目退出或者不當退出對構建和諧的勞動關系有害無利。因此，對于勞資沖突，政府面臨的不是“管與不管”的選擇，而是“怎樣管”的問題。已退位的政府要走出“不必管、不該管”的認識誤區，在大力培育非政府組織的同時，還應擔負起公共管理的責任。通過提供有效的公共產品和公共服務，為勞資沖突治理創造有利條件；通過嚴格的監管措施和有效的干預機制，對已經失衡的勞動關系進行調節與平抑。

二、政府治理勞資沖突面臨的挑戰

《勞動法》，尤其是《勞動合同法》頒發實施以來，基本構架了具有中國特色的勞動關系法律制度體系，不僅推動了勞動合同和集體合同制度的普遍建立，總體上保持了勞動關系的依法運行和整體穩定，而且還明確地規定了政府在實施勞動合同制度中的監督檢查職責，界定了政府管理勞動關系事務的具體路徑。但也需清醒地看到，勞動關系是經濟社會變化的風向標和晴雨表。在經濟結構轉型、社會矛盾凸顯和利益訴求多樣等相互交織的背景下，勞動關系運行總體將呈現復雜多變的態勢。

面對勞動關系的新情況、新特點，政府治理勞資沖突還存在諸多薄弱環節，集中表現為三個“不適應”：一是工作手段與工作形勢不適應。在勞資沖突特別是集體勞資沖突進入“高發期”的新形勢下，柔性調處勞資沖突的制度設計不到位。目前，主要依靠人力資源社會保障監察執法和勞動爭議仲裁處理等剛性、事后救濟措施。二是組織體系與工作要求不適應?，F階段，勞動關系涉及群體由過去以國有集體企業及其職工為主轉為城鄉各類經濟組織及其從業人員，但沒有相應形成上下銜接的政府管理和服務系統，工作觸角“下”不去。在街道、社區和鄉鎮一級，對遍及城鄉的私營企業和個體工商戶等新經濟組織普遍存在勞動用工信息盲區、管理盲區。三是隊伍建設與工作任務不適應。受經濟、體制等因素的制約，在勞資沖突發生時，政府調集資源的能力不充足和應對沖突的機制不健全。以勞動爭議調解仲裁委員會為例，盡管法律對其設立原則、工作職責有明確規定，但機構性質、人員編制、資源保障卻沒有相應的配套規定。

三、勞資沖突中政府治理的有效方式

盡管罷工等激烈形式的勞資沖突在西方發達國家屢見不鮮，但這些沖突都沒有發展為連續性的、針對社會體制的暴力性對抗。一個重要原因就在于，這些國家采取多種形式，有效實施勞資沖突治理。這對于處在轉軌時期的我國政府而言，值得借鑒。

正確樹立沖突治理意識。在相同的社會背景下，不同的政府行為對同一個勞資沖突可以導致截然相反的結果。政府行為不當，微小的不滿也會被強化為極端事件；成熟的政府行為下，強烈的沖突也可以被消解、融入到體制內解決。因此，考量政府管理成效的一個重要標準，不在于有無勞資沖突，而是能否有效化解勞資沖突。各級政府對勞動關系風險和勞資沖突既不可掉以輕心，又要避免過度緊張，辯證地對待勞資沖突現象。掌握沖突管理知識，提高沖突處理技能和面對沖突的心理素質，以主動介入、積極干預的姿態面對勞資沖突，不推諉、不回避，必要的寬容和消解是維持勞動關系穩定的重要保證。特別是對勞資沖突中出現的邊緣性、個案性、枝節性問題，宜疏不宜堵，更不宜動用專政力量。

大力構建沖突治理機制。在現代社會，勞資沖突是一種常態現象，在今天的中國社會也不例外，防患于未然永遠是沖突管理最基本和最重要的要求。政府除了完成常規性的勞動用工管理和公共服務外，最主要的任務之一就是預見各種可能發生的勞資沖突，并采取有效手段對所預見的沖突予以治理。任何勞資沖突的發生都具有一定的前兆，而在第一時間獲取信息是沖突治理的基本技能。《勞動合同法》明確賦予了人力資源社會保障行政部門監督管理勞動合同制度實施的工作職責，并設立了職工名冊備查制度。人力資源社會保障部門應當切實強化對勞動合同制度執行情況的監督檢查，以建立健全勞動用工備案制度（企業與人力資源社會保障行政部門之間）和職工名冊制度（企業與勞動者之間）為基本平臺，依托金保工程和信息技術手段，通過信息源、數據庫管理，對用人單位的勞動合同簽訂、履行情況進行實時監控，這是成本最低、最簡便的治理沖突手段。通過不同信息的篩選比對，真實反映勞動關系的變化情況，及時發現異常波動，掌握勞資沖突的動態變化，監測沖突發生的概率和趨勢，分析沖突可能產生的負面影響，對沖突的形態進行分類，劃分等級，并為每一類別或級別的沖突制定具體的處理戰略和戰術。一旦發生沖突，可迅速啟動應急機制，明確指揮、協調和控制的組織機構與工作責任，落實資源保障措施，強化與媒體的溝通管理，盡最大可能控制沖突局面，減少沖突的負面影響。

切實改進公共管理方式。2008年以來，勞動用工領域一系列新法、新規的頒布實施，進一步規范了勞動用工秩序，更多的企業開始接受“依法用工是最低成本，違法用工是最高成本”的法制理念，明目張膽的勞動違法行為明顯減少。為適應這一新變化，政府應當及時轉變管理方式和工作職能，重心下移，關口前移，推進協調勞動關系工作進基層、進企業。特別是對勞動密集型制造企業和小微企業，要指導督促企業建立健全勞動合同制度，規范用工管理行為。當前，尤其要促進企業建立健全工資分配的決定機制、正常增長機制和支付保障機制，從源頭上將勞資糾紛和法律風險降到最低限度。與此同時，還應當看到，目前，我國以個別勞動關系為基本勞動形態，即勞動者是以個體的身份出現在勞動關系中。但隨著勞動者團結意識的增強和工會組織的建立健全，特別是隨著互聯網技術的發展，信息、輿論以更加低成本和便捷的方式傳播，集體勞動關系將得到進一步的發育，當前大量出現的群體性勞資沖突即是明證。集體勞權發展規律充分說明了將集體勞動關系納入制度內調處的重要性，這就要求各級政府改變“一對一”解決勞動關系矛盾的傳統做法，建立健全集體勞動關系協調機制。即在企業層面，大力推進集體協商、集體合同制度，引導勞資雙方開展積極的對話，增強彼此間的信任和共識；在社會層面，有效建構由政府、工會和企業代表共同組成的協調勞動關系的三方機制，使之成為勞資雙方進行利益博弈的制度安排和重要平臺，保證利益相關方都有表達利益訴求的渠道，都有合法實現正當利益訴求的保障。

積極創新行政調解機制。我國勞動法律規定，解決勞動爭議的渠道是“協商——調解——仲裁——訴訟”。2006年8月，《最高人民法院關于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋（二）》和2007年《勞動爭議調解仲裁法》的頒布實施，突出了保護勞動者訴權的司法程序，進一步肯定了多形式調解在勞動爭議處理機制中的作用。因此，當事人在勞動爭議的仲裁申請期間，可向有關組織和部門申請權利救濟，而不會妨礙或者制約其訴權的行使和保護。這個規定對推動行政調解制度的建立具有非常積極的作用。實現調解方式的行政化、區域化，擺脫企業化，是許多西方國家的經驗。在勞動關系當事人申請勞動爭議仲裁之前，增設權利救濟渠道，用行政調解方式解決勞動糾紛，有利于應對勞動糾紛大量增多的壓力，發揮“防火墻”和“過濾池”的作用；有利于政府作為具有公信力的第三方，及時主動地發揮斡旋、調停的作用，創新和豐富人力資源社會保障部門協調勞動關系矛盾的手段；有利于彌合當事人的感情關系，不至于發生勞動者“贏了官司，丟了飯碗”的尷尬；有利于解決職工個體維權成本過高的問題，可以為當事人提供低成本的解決勞動關系爭端的幫助。行政調解制度作為一種探索，現階段可以人力資源社會保障行政部門為主導，以協調勞動關系三方機制為依托，融合政府、工會、企業代表組織乃至律師等社會力量各自的專業優勢，在市一級層面先行啟動。目前以積累經驗為主，側重對因集體協商和簽訂集體合同發生的爭議進行行政調解，以后逐步拓寬受理范圍，對非訴勞動糾紛特別是群體性、突發性勞動糾紛進行主動調解和個案干預，使行政調解真正成為新形勢下協調勞動關系矛盾的新制度。

不斷完善爭議調處機制。當前發生的勞資沖突事件具有明顯的轉型期特點，當事人的訴求集中于利益性爭議、經濟性爭議，而非政治領域。因此，應當建立起以當事人自主協商為基礎，以調解和仲裁為主導，以訴訟為輔助的多層次、多渠道的勞動爭議處理體制。企業作為勞資沖突的發源地，在預防、化解勞資沖突方面要發揮更大、更有效的作用。譬如，健全完善由勞動者代表和企業代表共同組成的勞動爭議調解委員會，提高調解人員的專業水準和公信力，推動企業與勞動者的對話與溝通，鼓勵企業和勞動者自主協商解決勞動糾紛，把大量的勞資沖突解決在企業內部，承擔起“第一道防線”的作用。在企業外部要突出仲裁特色，建立健全仲裁和訴訟有機銜接的勞動爭議處理體制。重點推進勞動爭議仲裁機構實體化建設，在勞動爭議處理委員會下設實體性的勞動爭議處理機構——勞動爭議調解仲裁院，三方組庭，三方審理，三方合議，保證勞動爭議仲裁的獨立、公正和高效，真正發揮仲裁靈活、快捷、低成本的優勢。進一步完善改進調、裁、審銜接機制，做好勞動爭議仲裁調解與社會調解的對接，加大勞動爭議仲裁立案時、開庭前、庭審以及庭審后的調解力度，將調解貫穿于勞動爭議案件審理的全過程。建立完善與人民法院的工作協調機制，疏通救濟渠道，使訴訟成為處理勞動關系疑難復雜案件的兜底程序和監督程序，減少勞動爭議處理的訴訟化。

打造高效監察執法機制。政府對勞動基準的實施進行監督和監察是國家公權介入、平衡和補救勞動關系強弱主體矛盾而建立起來的一項法律制度。通過對違法行為依法進行行政處理或行政處罰，強制企業遵守人力資源社會保障法律法規，有效遏制勞資沖突。適應形勢、任務的變化，應當積極探索建立省級勞動保障監察機構督察制度和省級以下垂直管理的人力資源社會保障監察組織體系。通過上下聯動抓大案、辦要案和統一組織專項執法、抽查、案件通報等形式，排除地方保護主義干擾，提高人力資源社會保障監察執法能力和水平。完善勞動保障監察員管理制度，逐步建立和形成監察員專業級別等級，按照職業化和規范化的要求加強業務培訓，促進監察工作的規范管理，實現監察職能統一、機構統一、證件統一、執法文書統一、監察標識統一、著裝統一，履行好國家人力資源社會保障監察權，為維護和諧勞動關系提供有力的執法保障。此外，還應當從國家層面采取積極的立法和制度措施，強化勞動執法的法律地位和權力，在組織機構、人員編制、經費支持等方面給予進一步的重視和保障，從根本上解決“硬法軟執行”的問題。盡快制定和出臺《勞動監察法》或《勞動監察條例》，用法律保障勞動執法的各項權力。這些權力包括：調查權，即勞動監察人員無條件地進入工作地點進行檢查的權力；檢查權，即檢查用人單位工資、工時、工作手冊、工作細則和其他勞動條件方面的賬簿、支付記簿、勞動合同等書面材料，以及被監察單位涉及勞動條件、勞動定額等的物品材料；請求協助權，即勞動監察人員在必要時有請示司法機關進行協助的權力；處罰權，即授予勞動監察機構對嚴重違法企業實行嚴厲處罰的權力，包括罰款、責令停業、吊銷營業執照、封閉工廠等。