基金財務報告信息失真與治理對策

傅勤生

（福州市醫療保險管理中心 福州 350001）

建設“質量醫保”，最重要的莫過于提升醫保基金收支結存數據的管理質量。然而，我們現行的基金結算卻存在著不精確的現象，基金財務報告信息失真就是不精確的突出表現，亟待研究和治理。

1 基金財務報告失真的表現

當前，醫保基金財務報告存在信息失真問題，而且在居民醫保和新農合中表現得更加充分。具體表現為：

1.1 混淆了不同的期間

現行基金財務報告混淆了基金收入、支出、結余的不同從屬期間。報告收入未必是本年度的收入，因為有些基金實際到賬的時間往往是跨年度的；報告支出未必是本年度的支出，因為每年總有部分上年度的費用需要在本年度支付，同時又總有本年度的費用需要到下年度才支付；報告結存未必是本年度的結存，有許多結存基金從嚴格意義上說，并不屬于當期，有些甚至不是結余，而是政府額外投入的虧損補助攤余。情報是決策的制高點，用失真信息作出的決策其后果必然會失之準確。

1.2 模糊了應有的責任

首先是應收應付責任沒有得到如實反映，即對應申報未申報、應核定未核定、應收取未收取的欠繳款，以及應付未付的費用沒有在賬面上反映出來，這樣就會造成賬面記錄與實際債權債務不相符，進而導致醫保基金債權債務得不到有效的會計監督，致使基金的債權債務核算缺失和監控職能失效。

其次是“未了責任”沒有得到應有重視。“未了責任”又稱“未到期責任”，如關閉破產企業和失地農民一次性躉繳保費后的給付責任就是未了責任。實際上，各統籌區未了責任負擔還是很重的。以某市為例，2001年至2012年關閉破產國有集體企業人員一次性繳納的“10年風險金”共19億元。然而，到2012年底在扣除繳費人員個人賬戶劃撥和醫藥費用給付后，19億元風險金已經透支3億多了。目前，尚有9.45萬存活繳費人員（占該群體的71%，平均年齡為66歲），這些人以后每年所需求的個人賬戶劃撥和醫療費用支出，將是一筆沉重的未了責任負擔。為正確核算未了責任，同時也為了正確計算各個年度的經營成果，就要把不屬于當年收入的保費以未到期責任準備金形式，從當年收入中提出，作為以后年度的收入。同理，也應將以前年度提存的未到期責任準備金轉作本年度或以后年度的收入，避免基金寅吃卯糧的支付風險。

1.3 混合了統籌基金與個賬基金

筆者認為，在目前的醫保基金財務報表中，把個人賬戶資金和統籌基金放在同一張基金財務報表中體現是不妥的。主要有三點：第一，“統籌基金”是基金，“個人賬戶基金”也是基金，可是，此“基金”與彼“基金”是有本質區別的；第二，不少地區個人賬戶結存資金已經遠遠超過統籌基金累計結存；第三，有些地區個人賬戶當期收入已經超過了統籌基金當期收入。以某市為例，2011年10個分中心就有3個分中心當期個人賬戶劃撥資金量超過統籌基金的征收量。但是媒體和老百姓未必能理解這些。當數據向外界傳導時，引發了各種不實的解讀，更有甚者還提出了很多不切實際的待遇需求。為此，有必要把個人賬戶資金從當前的基金報表中剝離出來，以體現統籌基金報表的獨立性。

2 基金財務報告信息失真的危害

2.1 不利于風險控制

圖 不同方法確認的居民醫保月收入

下圖展示了用兩種不同的方法確認同一單位、同一年度的居民醫保月收入。可以看出，系列1 的月收入是均衡的，因為它是按全年收入（居民醫保的次年收入，上年底就基本可以確定，因為參保人數已經基本確定）平均折算得出的；而系列2 的月收入是大起大落的，因為它是按基金實際到賬的時間和金額記錄的。盡管兩者的結果大相徑庭，但在工作中都是允許的。前者是按權責制要求確認的收入，而后者（也是現行財務制度要求使用的方法）是按“收付實現制”確認的收入。在月基金支出相對穩定的情況下，按系列2 確認的收入，基金財務報告容易出現大虧大盈且不斷搖擺的狀態，不能反映基金真實的營運情況，不利于風險控制。

2.2 不利于加強管理

首先，不利于醫保的精細化管理。醫保制度建立以來，最大貢獻之一是積累了豐富而又詳實的數據。然而，這些電子數據是以權責制形式存放的，而診斷基金機體健康與否的會計系統卻是“收付制”，兩邊數據不能順利對接。反映“病情”報告是歪曲的，“對癥下藥”也就無從談起。其次，耗費了大量的管理資源。醫保是個邊緣學科，需要不同專業和不同崗位的人一起來“出謀劃策”。但是現實工作中，財務人員要么忙于信息糾偏，要么淪為簡單機械的“出納”，沒有與其他管理資源形成更加有效的合力。第三，造成不同時期和不同單位的基金財務報告信息不可比。如一次性躉繳保費，有分攤與沒有分攤之間不可比；按不同方法分攤的結果也是不可比的。

2.3 造成基金結存過多的誤解

近年來，反映社保基金結存過多的聲音不絕于耳，不切實際的“提待”之風蔓延。實際上，通過數據分析，基金結存遠沒有那么多，未來的支付能力也遠沒有那么樂觀。

3 原因分析

基金財務報告信息失真主要與現行會計確認采用“收付制”有關。“收付制”又稱“現金制”，即以實際收到或付出款項的日期確認收入和支出。在這種入賬規則下，基金的財務收入或支出只包括以現金或銀行存款已實現收入或支出的部分。“收付制”的實施有客觀的歷史背景。主要考慮將社會保險基金納入國家社會保障預算，以實際收到或實際支出的款項為確認標準，能如實反映社會保障現金的收入、支出和結存情況，防止社會保障預算虛收、虛支現象。為此，1999年我國頒布的《社會保險基金會計制度》第四條明確規定：“社會保險基金的會計核算采用收付實現制”。“收付制”的歷史作用不可否認。

基金財務報告信息失真還與人們對社會醫療保險認知的深化有關。以參保為例，門檻很低，不分年齡，不分健康與患病。因此，不少人年輕、健康時不愿意參保，年老多病時才參保，逆向選擇不可避免。如果沒有風險預測、風險管理和風險控制，基金更容易陷入收不抵支的困境。

4 解決基金財務報告信息失真的對策

4.1 讓“收付制”讓位

目前，醫保基金結算領域實行“權責制”刻不容緩。所謂“權責制”（accrual basis），亦稱“應計基礎”，是指以取得收入的權利和承擔費用的責任是否已經發生（而非是否已經支付）為標準來確認當期的收入和費用。權責制能全面準確地記錄和反映醫保基金的收入和負債情況，對醫保的債權、債務能有效掌控，從而使會計信息更好地為管理者提高工作效率和管理績效服務；同時，也能增強醫保基金財務信息的完整性、可信性和透明度，能正確反映醫保基金的持續能力，提高基金支付的預見性，最終為實施穩健的發展戰略、制定長期的發展規劃、完善醫保政策與管理體系提供重要的實踐和理論依據。對權責制的不足問題，可以通過編制現金流量或財務狀況變動表來彌補。

4.2 讓“風險金”就位

如前所述，醫保基金“未了責任”客觀存在且負擔較重。這就需要我們研究政策和基金儲備，以應對風險的發生。在會計科目表中可以增設“一次性躉繳金”和“風險金”一級科目，也可以設“未了責任準備金”一級科目，再設其他二級科目。以“未了責任準備金”科目為例，年末時，根據醫療保險基金收支結果，借記基金支出科目列入當年支出，貸記“未了責任準備金”，提取暫時基金儲備；往后根據實際費用的支出情況，作相反會計分錄，借記“未了責任準備金”，直至基金儲備清零，貸記基金支出科目，沖減當年基金支出。從而避免基金支出過高過低的現象，使支出相對客觀地匹配當年醫療保險責任，更好地抵御基金出險。

4.3 讓基礎結算制度到位

醫保基金結算也存在“會計政策”的取舍問題。個人賬戶劃撥的賬務處理就是一個典型的“會計政策”問題。比如，某市2012年在職人員按工資收入8%實際繳納統籌基金20億元，但轉撥個人賬戶需要支出6億元。怎么記賬？有人說統籌收入只能記14億元；也有人說統籌收入應該記20億元，同時再記統籌支出6億元。雖然結存相同，但是記錄的收支規模和折射的理念卻完全不同，怎么取舍？醫保基金結算同樣存在“會計估計”的選擇問題。“10年風險金”分攤方法就是一個典型的“會計估計”。可以選擇不分攤，也可以選擇按10年平均分攤或按繳費人員平均生存年限分攤。方法不同，結果各不相同。“會計政策”和“會計估計”必須加強頂層設計，要盡快提出國家層面的指導意見。否則，會導致五花八門、各行其是，編制出的基金財務報告一定不可比。

4.4 讓不合時宜的規定退位

國家在建立職工基本醫療保險制度之初，提出“以收定支、收支平衡、略有結余”的管理原則。隨著各地基金有了一定的儲備，于是“降結余”壓倒了“防赤字”。其實，在經濟衰退和金融危機雙重影響下，醫保基金作為風險類的基金，在長期運行中，每年都略有結余是不現實的。況且每年都有結余，歷年累計結余必然會緩慢增加，想要同時降低歷年累計結余不合邏輯。實行市級統籌或省級統籌后，統籌區內各醫保經辦機構之間的基金結余過多和過少必將同時存在。更何況現行的基金結余，是未來基金出險的寶貴的緩沖池，可以為醫保政策調整爭取相對充裕的時間。為此，應該盡快廢止不合時宜的規定。

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