廣西桂東承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的區(qū)域合作障礙①——基于地方政府博弈視角分析

梧州學(xué)院 歐建峰

1 研究背景

廣西桂東承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)為國家級(jí)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)（以下簡稱“示范區(qū)”），包含桂東的玉林、貴港、梧州和賀州四市。示范區(qū)的設(shè)立，對(duì)于加快桂東地區(qū)吸引東部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，加速形成西江經(jīng)濟(jì)帶核心發(fā)展區(qū)域，推動(dòng)廣西區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。針對(duì)示范區(qū)建設(shè)的研究，大多數(shù)學(xué)者側(cè)重于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的承接和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化等方面，針對(duì)示范區(qū)內(nèi)的政府間合作研究相對(duì)較少。然而，示范區(qū)內(nèi)四市區(qū)位條件相近，資源特色相似，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，產(chǎn)業(yè)的互補(bǔ)性較差、合作度較低。而且示范區(qū)四市多處于工業(yè)化的加速發(fā)展期，對(duì)資金、人才、技術(shù)、信息等生產(chǎn)要素的需求不斷增加，各地為承接項(xiàng)目和外來資金展開競爭，以鄰為壑的地方本位主義會(huì)加劇這種競爭，不規(guī)范競爭導(dǎo)致負(fù)面的外部性問題。

在此背景下，研究如何促進(jìn)區(qū)域合作以此實(shí)現(xiàn)桂東地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展顯得尤為重要，而政府間合作又是實(shí)現(xiàn)區(qū)域合作的關(guān)鍵。但在我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，區(qū)域內(nèi)地方政府“離多合少”，面對(duì)諸多“共同利益”時(shí)，有效合作常常難以開展，面對(duì)“雙贏”的區(qū)域合作機(jī)會(huì)也是漠然視之。以桂東四市為例，從提出構(gòu)建桂東承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移協(xié)作區(qū)到示范區(qū)的建立，區(qū)域合作看似已經(jīng)形成而且不斷深化，但是合作僅僅體現(xiàn)在共同爭取上級(jí)政府的政策支持、推進(jìn)桂東地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等層面上。示范區(qū)發(fā)展最基本的要求——在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中合理進(jìn)行產(chǎn)業(yè)分工和布局，桂東各市并沒有做到真正協(xié)調(diào)與合作。相反，不顧區(qū)位條件和產(chǎn)業(yè)定位，“有轉(zhuǎn)必接”導(dǎo)致的產(chǎn)業(yè)同構(gòu)和重復(fù)建設(shè)等競爭現(xiàn)象依然突出。本文基于博弈論的視角，結(jié)合地方政府的行為特征，分析桂東承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移區(qū)際合作障礙，以期在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中實(shí)現(xiàn)合作共贏。

2 基于經(jīng)濟(jì)競爭的地方政府博弈

行政分權(quán)和財(cái)政包干的改革，調(diào)動(dòng)了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的主動(dòng)性和積極性，地方政府扮演的角色從“代理型政權(quán)經(jīng)營者”向“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”轉(zhuǎn)化，為實(shí)現(xiàn)地區(qū)利益和自身利益的最大化，地方政府想方設(shè)法發(fā)展經(jīng)濟(jì)。即使在有嚴(yán)重地方保護(hù)主義傾向的地區(qū)，基于GDP最大化的考量，地方政府也有謀求區(qū)域合作的動(dòng)機(jī)。假設(shè)甲、乙為桂東地區(qū)任意兩個(gè)地方政府，基于GDP最大化的假定，甲和乙合作的充分必要條件為：

其中g(shù)（a）、g（b）分別表示甲、乙地方政府在合作中獲得的凈收益，只要g（a）＞0并且g（b）＞0，甲、乙之間的合作就會(huì)產(chǎn)生。合作使得參與人實(shí)現(xiàn)“來自交易的收益”，合作博弈所對(duì)應(yīng)的是一個(gè)正和博弈。正常的經(jīng)濟(jì)競爭“合則兩利”，地方政府在合作中獲得收益，地方政府間的合作應(yīng)該普遍化。但桂東地區(qū)的現(xiàn)實(shí)卻是地方政府為爭奪承接項(xiàng)目展開惡性競爭，過度供給基礎(chǔ)設(shè)施，無限度降低稅率，承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移為什么會(huì)演變成“讓利競賽”？地方政府“經(jīng)濟(jì)人”的特性影響了政府間的合作。

圖1 一次博弈得益矩陣

支付矩陣中第一個(gè)數(shù)字為政府甲的收益，第二個(gè)數(shù)字為政府乙的收益。此時(shí)， 無論對(duì)方采取什么策略，競爭策略都是它們最優(yōu)的選擇，（競爭, 競爭）是此博弈的納什均衡。在對(duì)抗的競爭下，競爭雙方采用相同競爭決策達(dá)到納什均衡。而均衡狀態(tài)下地方政府的收益和（a+b-2c）小于其他的策略組合，雙方陷入“囚徒困境”，區(qū)域內(nèi)地方政府收益最小化。

從對(duì)抗競爭的博弈支付矩陣可以看出，政府間的合作意愿不足。上述結(jié)論可以解釋桂東地區(qū)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的惡性競爭現(xiàn)象，各承接地地方政府因?yàn)椤敖?jīng)濟(jì)人”的利己本性，為了在競爭中獲得比較優(yōu)勢，在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中爭相采取各種優(yōu)惠政策，甚至不惜以犧牲環(huán)境為代價(jià)，承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移逐漸演變成“政策傾銷”的惡性競爭，造成區(qū)域內(nèi)公共利益和社會(huì)福利的損失。

3 基于“混合競爭”的地方政府博弈

我國對(duì)官員的績效考核機(jī)制偏重于經(jīng)濟(jì)增長導(dǎo)向，通過發(fā)展經(jīng)濟(jì)獲得政治提拔成為地方政府官員得以晉升的主要途徑。所以同一上級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)下的同級(jí)政府官員處在一種“混合競爭”中，他們?cè)跒榘l(fā)展本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)展開競爭的同時(shí)，也在為本人獲取更大的政治晉升機(jī)會(huì)展開競爭。經(jīng)濟(jì)競爭成為政治晉升競爭的工具，政治晉升競爭成為經(jīng)濟(jì)競爭的目的。這種嵌入到經(jīng)濟(jì)競爭中的政治晉升博弈會(huì)影響著政府官員的行動(dòng)選擇邏輯，將進(jìn)一步減少地方政府合作的空間。

我國政府體系金字塔型的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)決定了只有有限數(shù)目的官員可以獲得提升。在政治晉升博弈中，一個(gè)人獲得提升將直接降低另一人提升的機(jī)會(huì)，一人所得為另一人所失，因而參與人面臨的是一個(gè)零和博弈。而對(duì)地方官員的政績考核，上級(jí)政府依據(jù)的是相對(duì)經(jīng)濟(jì)績效而不是絕對(duì)績效，也就是當(dāng)甲地區(qū)的GDP增長率高于乙地區(qū)時(shí)，甲地官員獲得提升的機(jī)會(huì)大于乙地官員。這使得政府官員在合作中不僅關(guān)心本地區(qū)獲得的收益，更關(guān)心競爭對(duì)手從合作中獲得的收益，只有當(dāng)合作的結(jié)果不改變參與人政治晉升的相對(duì)位次時(shí)，合作才可以實(shí)現(xiàn)，否則合作很難發(fā)生。而且在成本允許的情況下，政府官員不僅有激勵(lì)做有利于自己的事情，而且也有同樣的激勵(lì)去做不利于其競爭對(duì)手的事情；對(duì)于那些利己不利人的事情激勵(lì)最充分，但是，對(duì)于那些“雙贏”的合作則激勵(lì)不足。因此這就可以解釋桂東承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)雖然已經(jīng)建立，市場也渴望地區(qū)間能合理分工與合作以形成優(yōu)勢互補(bǔ)的產(chǎn)業(yè)體系時(shí)，為什么有效合作遲遲難以展開的原因。

由此可見，身處“混合競爭”中的地方官員合作空間非常狹小，不合作是因?yàn)榕聨Ыo競爭對(duì)手正的外部效應(yīng)，從而減少自己的晉升機(jī)會(huì)。政治晉升博弈使處于同一行政區(qū)劃內(nèi)的同級(jí)地方政府間處于經(jīng)濟(jì)上相互趕超的境地，尤其是發(fā)展層次相同、經(jīng)濟(jì)實(shí)力相當(dāng)?shù)牡貐^(qū)更容易產(chǎn)生攀比。此時(shí)經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)“群龍無首”，政府官員通過“努力”獲得晉升的機(jī)會(huì)幾乎均等，它們之間競爭越激烈，越不容易形成合作。桂東承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)四市間地理位置相鄰、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相近，這無疑加大了四市間區(qū)域合作的難度。以梧州市為例，梧州市已經(jīng)與廣東肇慶市簽訂協(xié)議，在兩市交界處就促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和承接展開合作，其合作深度超過梧州與桂東其他三市的合作深度。就行政區(qū)劃來講，梧州與其他三市在區(qū)域合作方面應(yīng)該更容易達(dá)成協(xié)議，為什么梧州市與肇慶市的合作后來居上？因?yàn)樗鼈兏髯缘臎Q策和行動(dòng)不會(huì)影響到對(duì)方的政治晉升機(jī)會(huì)，反而容易形成合作。

4 促進(jìn)區(qū)域合作的措施

區(qū)域合作是區(qū)域經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的要求，加強(qiáng)桂東四市間承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的合作，可以從以下幾方面著手。

4.1 約束地方政府行為

地方政府是地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)利益的代表，同時(shí)也是相對(duì)獨(dú)立的“經(jīng)濟(jì)人”，如果沒有適當(dāng)?shù)募s束機(jī)制，參與人的博弈行為將會(huì)產(chǎn)生低效率和逆選擇問題。當(dāng)前我國恰恰是對(duì)地方政府的約束軟化，以至一些地方政府采取同區(qū)域宏觀利益相背離的策略同別的區(qū)域展開競爭，有序競爭產(chǎn)生動(dòng)力，惡性競爭導(dǎo)致內(nèi)耗和互損。在政策制定上，廣西區(qū)政府可以建立土地政策、稅收政策的“紅線”制度，對(duì)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中觸及土地政策和稅收政策“紅線”的地方政府一票否決，以此促進(jìn)地方政府間的合作。

4.2 建立科學(xué)合理的政績考核和官員選拔機(jī)制

以GDP為主要內(nèi)容的官員考核和晉升機(jī)制使地方政府官員為了獲得晉升機(jī)會(huì)而不顧地方客觀條件開展無序競爭，造成公共利益和社會(huì)福利的大量損失。因此，一方面要完善政績考核內(nèi)容或指標(biāo)體系，應(yīng)從偏重于經(jīng)濟(jì)增長的考核指標(biāo)向經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)綜合管理、食品安全和環(huán)境保護(hù)等綜合考核指標(biāo)轉(zhuǎn)化；另一方面推進(jìn)考核主體的轉(zhuǎn)變，應(yīng)將對(duì)地方官員政績考核的主導(dǎo)決定權(quán)下放給社會(huì)公眾，而不是上級(jí)政府或地方政府的人事部門，只有這樣才能對(duì)官員行為進(jìn)行實(shí)質(zhì)性約束。在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建民主公開的官員選拔機(jī)制，逐步推行直接選舉、公推公選、規(guī)范考察的方式，面向社會(huì)和內(nèi)部選拔黨政各級(jí)各類優(yōu)秀人才，逐步實(shí)現(xiàn)選拔任用部的科學(xué)化、民主化和制度化。

4.3 建立跨行政區(qū)的多元協(xié)調(diào)機(jī)制

為了促進(jìn)合作，化解利益沖突，桂東地區(qū)要以“開放、合作、共贏”為宗旨，在政府間構(gòu)建規(guī)范的利益博弈機(jī)制，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。包括盡快成立類似廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)管委會(huì)的機(jī)構(gòu)，建立區(qū)域利益協(xié)調(diào)機(jī)制；以現(xiàn)有的桂東四市市長聯(lián)席會(huì)議制度為基礎(chǔ)，完善區(qū)域?qū)υ拝f(xié)商機(jī)制。廣西區(qū)政府要編制出臺(tái)桂東承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃，按照規(guī)劃確定產(chǎn)業(yè)承接重點(diǎn)，引導(dǎo)桂東四市依托本地比較優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)定位承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，通過有序承接、合理分工、錯(cuò)位發(fā)展，形成優(yōu)勢互補(bǔ)的區(qū)域產(chǎn)業(yè)體系。進(jìn)一步整合桂東四市間的產(chǎn)業(yè)布局，構(gòu)建“一帶兩廊三區(qū)”的產(chǎn)業(yè)空間布局，通過在區(qū)域功能定位、產(chǎn)業(yè)空間布局、產(chǎn)業(yè)鏈整合和政府機(jī)制方面的有機(jī)結(jié)合，避免互為割據(jù)、惡性競爭的諸侯經(jīng)濟(jì)，提高區(qū)域整體競爭力。

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