“海陵模式”：縣（區(qū)）級行政服務(wù)中心運(yùn)行機(jī)制的創(chuàng)新

高衛(wèi)東

“海陵模式”：縣（區(qū)）級行政服務(wù)中心運(yùn)行機(jī)制的創(chuàng)新

高衛(wèi)東

近年來，泰州市海陵區(qū)不斷探索區(qū)級行政服務(wù)中心運(yùn)行規(guī)律，創(chuàng)新區(qū)級行政服務(wù)中心運(yùn)行機(jī)制，在國內(nèi)形成了引人注目的“海陵模式”。

一、“海陵模式”的形成及其運(yùn)行的積極效果

1.“海陵模式”的內(nèi)容

泰州市海陵區(qū)行政服務(wù)中心推出統(tǒng)一受理模式，也叫“一窗式”受理模式后，從2012年開始，對踏勘、審批等環(huán)節(jié)進(jìn)行再完善，進(jìn)一步優(yōu)化流程，推出了集中踏勘的“一車式”踏勘模式和集中審批服務(wù)的“一筆式”審批模式。

“一窗式”受理模式。泰州市海陵區(qū)行政服務(wù)中心依據(jù)《行政許可法》中關(guān)于相對集中行政許可權(quán)的條款，于2010年初正式出臺(tái)《海陵區(qū)行政許可項(xiàng)目統(tǒng)一受理實(shí)施方案》，依照“一門受理、一窗收費(fèi)、法定流程辦結(jié)”的改革目標(biāo)，在行政服務(wù)中心增設(shè)行政許可“統(tǒng)一受理科”，在服務(wù)大廳增設(shè)受理中心，“一窗式”對外統(tǒng)一受理27個(gè)部門150多個(gè)行政審批項(xiàng)目，然后按照分類派發(fā)給對應(yīng)的三個(gè)中心窗口，進(jìn)行內(nèi)部流轉(zhuǎn)，審批結(jié)果最終返回至受理中心，由受理中心對外進(jìn)行收費(fèi)、交接、答復(fù)，實(shí)現(xiàn)了“一個(gè)龍頭進(jìn)水，一個(gè)龍頭出水”的審批過程。

“一車式”踏勘模式。2011年7月，海陵區(qū)在服務(wù)大廳設(shè)立“踏勘中心”，全權(quán)負(fù)責(zé)全區(qū)范圍內(nèi)行政許可項(xiàng)目的現(xiàn)場踏勘組織、調(diào)配、監(jiān)督等工作。項(xiàng)目受理后，受理中心會(huì)在第一時(shí)間確定是否需要現(xiàn)場踏勘以及現(xiàn)場踏勘涉及部門，并通過“一窗式”服務(wù)軟件系統(tǒng)傳輸給踏勘中心。踏勘中心當(dāng)日即制訂《統(tǒng)一踏勘通知書》，并告知涉及部門具體踏勘時(shí)間，踏勘人員按照《統(tǒng)一踏勘通知書》明確的時(shí)間到行政服務(wù)中心，統(tǒng)一乘坐踏勘專用車輛（即“一車式”）前往踏勘現(xiàn)場，踏勘結(jié)果現(xiàn)場統(tǒng)一書面出具，并由踏勘中心通過軟件系統(tǒng)反饋至受理中心。通過半年的運(yùn)行，到2011年12月，該區(qū)正式出臺(tái)《海陵區(qū)行政許可統(tǒng)一踏勘辦法》，界定了踏勘主體、流程和人員，并明確規(guī)定踏勘過程實(shí)行缺席、超時(shí)默認(rèn)制，即對于凡無不正當(dāng)理由拒絕參加統(tǒng)一踏勘，或未按法定時(shí)限作出踏勘結(jié)論的，一律視其為同意。

“一筆式”審批模式。2012年3月1日，海陵區(qū)在行政服務(wù)中心正式設(shè)立“綜合審批中心窗口”，首批人社局、教育局、民宗局三個(gè)部門與行政服務(wù)中心簽訂委托授權(quán)文件，共計(jì)明確12項(xiàng)審批事項(xiàng)和權(quán)限，所有委托審批事項(xiàng)由行政服務(wù)中心“一筆式”審批，從辦理到發(fā)證全程委托，部門不再經(jīng)手。綜合審批中心在原窗口部門以及中心具有相應(yīng)執(zhí)法資格的工作人員中選任兩人負(fù)責(zé)項(xiàng)目辦理。委托部門只負(fù)責(zé)對中心相關(guān)工作人員進(jìn)行相應(yīng)的法律法規(guī)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)及指導(dǎo)，并對委托辦理過程進(jìn)行監(jiān)督。“一筆式”審批將行政審批權(quán)限集中到行政服務(wù)中心手中，真正觸及了行政審批改革的核心地帶。

2.“海陵模式”運(yùn)行的積極效果

行政審批真正實(shí)現(xiàn)全程監(jiān)督?！敖y(tǒng)一受理”審批服務(wù)的實(shí)施，充分發(fā)揮了中心的監(jiān)督功能，每一項(xiàng)業(yè)務(wù)，只要受理中心一受理，該項(xiàng)目的初審、審核、現(xiàn)場踏勘、結(jié)果等就完全處在中心的監(jiān)督之下，任何環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，中心都會(huì)在第一時(shí)間進(jìn)行干預(yù)，提醒相關(guān)窗口和當(dāng)事人，并督促限時(shí)辦結(jié)。同時(shí)，“一窗式”審批大大減少了申請人與審批人的當(dāng)面接觸，在兩者之間構(gòu)筑起一道廉政防火墻，斬?cái)嗔嘶疑骀湥瑥脑搭^上減少了人情審批、違規(guī)審批、暗箱操作等問題，使審批行為更加規(guī)范、透明。

窗口工作執(zhí)行力得到有效強(qiáng)化。統(tǒng)一受理后，行政審批流程得到了有效簡化和壓縮，極大提高了中心和入駐部門窗口的執(zhí)行力，有效遏制了“人情審批”、“兩頭受理”、“多頭踏勘”以及“超時(shí)辦結(jié)”等現(xiàn)象，效率明顯提高。

自由裁量權(quán)得到最大控減。在推行“統(tǒng)一受理”審批服務(wù)的過程中，泰州市海陵區(qū)對“一窗式”審批、“一車式”踏勘過程中的彈性項(xiàng)目進(jìn)行匯總，全部執(zhí)行最低標(biāo)準(zhǔn)裁量定位。以收費(fèi)項(xiàng)目為例，不少部門的規(guī)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)都有一個(gè)最低值和最高值，繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、法律法規(guī)并沒有具體規(guī)定，完全由實(shí)施許可的主體部門甚至是具體的審批人員根據(jù)個(gè)人的理解進(jìn)行確定，這就極易造成對許可相對人的不公。實(shí)行“統(tǒng)一受理”審批服務(wù)后，所有項(xiàng)目全部執(zhí)行最低標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)，自由裁量權(quán)的自由空間得到有效壓縮。

群眾滿意率得到大幅提高。推行“統(tǒng)一受理”審批服務(wù)后，群眾到泰州市海陵區(qū)行政服務(wù)中心辦事可以享受到“五個(gè)一”服務(wù)：一次性告知、只需填寫一張表格、一次性收費(fèi)、一次性現(xiàn)場踏勘、在一個(gè)窗口就可以領(lǐng)到所要領(lǐng)取的所有證照。審批工作也實(shí)現(xiàn)了“五個(gè)零”目標(biāo)：服務(wù)受理“零推諉”、服務(wù)事項(xiàng)“零積壓”、服務(wù)質(zhì)量“零失誤”、服務(wù)方式“零距離”、服務(wù)效果“零投訴”。

地方知名度得到迅速提升。《法制日報(bào)》、《新華日報(bào)》、《江蘇法制報(bào)》等重要媒體對“一窗式”進(jìn)行了大篇幅報(bào)道，國務(wù)院法制辦及20余家省市門戶網(wǎng)站也進(jìn)行了轉(zhuǎn)載報(bào)道。省內(nèi)外的100余家行政服務(wù)中心及法治考察團(tuán)專題考察。2011年，“一窗式”服務(wù)獲得江蘇省法制工作創(chuàng)新獎(jiǎng)，并被譽(yù)為“海陵模式”向全省推廣。

二、“海陵模式”運(yùn)行中存在的主要問題

蜚聲省內(nèi)外的“海陵模式”雖然在實(shí)踐中取得了積極效果，然而其運(yùn)行并非十全十美，一些問題亟待解決?！昂Ａ昴Ｊ健边\(yùn)行中存在的主要問題有：

法律地位不明確。立法的滯后導(dǎo)致行政服務(wù)中心的法律地位、職能權(quán)限、管理機(jī)制等面臨著層層阻礙，中心在政府組成部門中有“二等公民”的尷尬。特別是在當(dāng)事人與中心窗口的相關(guān)部門產(chǎn)生矛盾時(shí)，中心缺乏必要的協(xié)調(diào)手段，尤其是在涉及垂直管理部門的審批事務(wù)時(shí)，行政服務(wù)中心很難協(xié)調(diào)，從而直接影響辦理效率和辦理質(zhì)量。

部門放權(quán)不徹底。一方面，部分職能部門對進(jìn)駐行政服務(wù)中心辦理審批的窗口授權(quán)不到位，具體窗口辦事人員缺乏必要決定權(quán)，現(xiàn)場辦結(jié)功能不健全，導(dǎo)致一些審批轉(zhuǎn)入部門流轉(zhuǎn)。另一方面，海陵區(qū)相關(guān)部門（特別是一些泰州市屬分局）的一些行政許可權(quán)也受到泰州市一級部門的制約，中心所有的審批要求、承諾時(shí)限對市級部門不適用。

內(nèi)部流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)改良有待突破。目前，泰州市海陵區(qū)行政服務(wù)中心三個(gè)中心窗口內(nèi)部流程運(yùn)行環(huán)節(jié)的改良滯后，特別是對于一些需要兩個(gè)及兩個(gè)以上部門審批的項(xiàng)目，仍在沿用“散亂式”、“流水式”、“串聯(lián)式”的審批模式。雖然目前中心窗口在接件后便進(jìn)行較為合理的調(diào)度，但一些審批程序存在邏輯牽連關(guān)系的項(xiàng)目，運(yùn)行過程還達(dá)不到提速增效的效果，需要再探索、再創(chuàng)新。

電子政務(wù)建設(shè)水平不高。就目前省內(nèi)周邊城市行政服務(wù)中心電子化程度看，海陵區(qū)行政服務(wù)中心的受理方式電子化、智能化水平不高。同時(shí)，對政府目前已經(jīng)建立的電子媒介如便民信息亭、“智慧泰州”門戶平臺(tái)、鳳城一卡通等互接與運(yùn)用還沒有啟動(dòng)，造成了資源浪費(fèi)。

工作人員管理難度較大。行政服務(wù)中心大廳工作人員來自各部門、各單位，目前基本實(shí)行“雙重”管理，極易引起應(yīng)否接受指示及如何協(xié)調(diào)指示的困擾。中心對窗口工作人員的監(jiān)督管理只有考核建議權(quán)，監(jiān)管權(quán)責(zé)不對稱，缺乏管理抓手，難以發(fā)揮監(jiān)督、管理作用。同時(shí)，部分窗口人員流動(dòng)頻繁，隊(duì)伍缺乏穩(wěn)定性。

三、進(jìn)一步完善“海陵模式”

解決“海陵模式”運(yùn)行中存在的上述問題，進(jìn)一步完善“海陵模式”，必須從以下幾個(gè)方面入手：

加快明確縣（區(qū)）級行政服務(wù)中心法律地位。

在國家層面沒有制定全國性法律法規(guī)前，可以由縣（區(qū)）級人大向同級政府授權(quán)，制定政府規(guī)章和地方性法規(guī)，對行政服務(wù)中心的法律定位、管理體制、職責(zé)權(quán)限、人事管理等問題加以規(guī)范，確保行政服務(wù)中心成為政府組成機(jī)構(gòu)，有法定的行政地位和職責(zé)權(quán)限，擁有履行職責(zé)的硬件和軟件，形成自己相對穩(wěn)定的一般權(quán)益或特定權(quán)益。

深入推進(jìn)“兩集中，兩到位”。在繼續(xù)鞏固“一個(gè)行政機(jī)關(guān)的審批事項(xiàng)向一個(gè)處室集中、行政審批處室向行政審批服務(wù)中心集中，保障進(jìn)駐行政審批服務(wù)中心的審批事項(xiàng)到位、審批權(quán)限到位”的基礎(chǔ)上，深化改革內(nèi)涵，做到“六到位”和“六個(gè)一”，即機(jī)構(gòu)、授權(quán)、職能、人員、進(jìn)廳、監(jiān)管“六到位”，以及一個(gè)窗口受理、一個(gè)股室審核、一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)審批、一個(gè)公章辦結(jié)、一次性收費(fèi)、一個(gè)窗口發(fā)件“六個(gè)一”。同時(shí)，適時(shí)在縣（區(qū)）級行政服務(wù)中心增設(shè)市級甚至是省級機(jī)關(guān)項(xiàng)目綜合受理窗口，真正做到“進(jìn)了中心門，各級都辦成”。

全面推行“統(tǒng)一受理”服務(wù)模式。大力推進(jìn)以“一窗式”受理為主體，“一車式”踏勘、“一筆式”審批為補(bǔ)充的“統(tǒng)一受理”審批服務(wù)模式，不斷改良內(nèi)部流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，加快內(nèi)部管理流程再造創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)過程由“串聯(lián)”向“并聯(lián)”轉(zhuǎn)變，人員由“臃腫”向“瘦身”轉(zhuǎn)變，管理由“金字塔”向“扁平化”轉(zhuǎn)變，達(dá)到真正意義上的“便民、利民、高效、廉潔”。

努力提升電子政務(wù)水平?？h（區(qū)）級行政服務(wù)中心在抓好實(shí)體大廳建設(shè)的同時(shí)，積極開展虛擬大廳建設(shè)，努力探索運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、電子政務(wù)系統(tǒng)、行政權(quán)力網(wǎng)上公開透明運(yùn)行系統(tǒng)、便民信息亭、中心自建網(wǎng)站等電子平臺(tái)，開展網(wǎng)上審批工作，實(shí)現(xiàn)“實(shí)體”與“虛體”的有機(jī)結(jié)合。

積極打造中心品牌文化。一是打造“心系群眾”服務(wù)品牌，從統(tǒng)一著裝、文明姿態(tài)、規(guī)范語言等入手，加強(qiáng)服務(wù)理念的教育培訓(xùn)，從接待、受理環(huán)節(jié)開始樹立中心和行政許可人員對外形象。二是打造“規(guī)范運(yùn)行”效率品牌，打破部門界限和“官本位”思想，激發(fā)工作人員的主人翁意識(shí)，服從中心統(tǒng)一調(diào)度管理，確保各項(xiàng)對外承諾舉措落實(shí)到位。三是打造“強(qiáng)化管理”紀(jì)律品牌，大力開展?fàn)巹?chuàng)“共產(chǎn)黨員示范崗”、“青年文明號”、“崗位能手”、“星級窗口”、“巾幗示范崗”等創(chuàng)建活動(dòng)，激勵(lì)工作人員自覺遵章守紀(jì)，實(shí)現(xiàn)審批環(huán)境的風(fēng)清氣正。

（作者系中共泰州市海陵區(qū)委常委、常務(wù)副區(qū)長）

責(zé)任編輯：彭安玉