城鎮(zhèn)化、非農化與農民利益保護※

○ 魏長仙

2013年3月，李克強總理在答中外記者問中指出：“我們強調的新型城鎮(zhèn)化，是以人為核心的城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化必須和農業(yè)現(xiàn)代化相輔相成，要保住耕地紅線，保障糧食安全，保護農民利益。”[1]可見，新型城鎮(zhèn)化是以民生改善為目的的城鎮(zhèn)化，保護農民利益，解決三農問題是未來城鎮(zhèn)化的重要任務。但過往實踐顯示，在城鎮(zhèn)化推動非農化的進程中，農民始終處于弱勢地位，利益被侵占的現(xiàn)象時有發(fā)生。因此，探索城鎮(zhèn)化、非農化與農民利益保護的關聯(lián)性，對農民利益受損做出制度解釋，并通過機制構建和制度建設，最終實現(xiàn)在推進城鎮(zhèn)化的同時保護農民利益具有重要的現(xiàn)實意義。

一、城鎮(zhèn)化、非農化與農民利益：互動關系

城鎮(zhèn)化與農民利益并非直接產生聯(lián)系，而是通過一個中間機制來相互作用。西方發(fā)達國家城鎮(zhèn)化的進程表明，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化往往伴隨著非農化。所謂非農化，是指資源不斷由農業(yè)部門轉向非農業(yè)部門的社會經濟過程，根據(jù)轉移資源的不同又可細化為農地非農化（指農用地轉變用途，成為工業(yè)、交通、服務業(yè)等非農產業(yè)和城鎮(zhèn)建設用地的過程）和農民非農化（指農業(yè)剩余勞動力向非農產業(yè)轉移的過程）。非農化直接作用于農民或農業(yè)資源，從而使得城鎮(zhèn)化與農民利益產生聯(lián)系。一般而言，城鎮(zhèn)化的推動必然會帶來非農化的加速，我們可以用一個圖表更清晰地描述這一進程。

圖1 城鎮(zhèn)化推動非農化

如圖1所示，城鎮(zhèn)化意味著城鎮(zhèn)人口的增加、城鎮(zhèn)面積的擴大和經濟更好的發(fā)展，這必然會增加對土地和勞動力的需求。城鎮(zhèn)資源供給主要有兩種來源：一是存量供給，即挖掘城鎮(zhèn)內部資源，提高資源利用率，如通過城中村改造來緩解城市土地供需矛盾。但這種供給對于城鎮(zhèn)化的巨大需求而言顯然是不足的，因此就需要第二種方式，即增量供給，將勞動力、土地等社會資源從農業(yè)部門轉向非農部門，也就是非農化。可見，城鎮(zhèn)化帶動非農化具有客觀必然性。

值得注意的是，非農化的形成并不僅僅是由于城鎮(zhèn)化的“拉力”，在農業(yè)部門內部，資源本身存在非農化的動力，這種動力進一步加速了城鎮(zhèn)化。如圖2所示，在資源總是傾向于由經濟效益低的部門流向經濟效益高的部門這一基本經濟規(guī)律的作用下，農村剩余勞動力進城務工顯然是一個更為理性的選擇，由此造成部分土地閑置，在非農化收益的吸引下，農民本身尤其是已脫離土地的進城務工人員有將農地非農化的動機。由此，轉變農業(yè)身份的進城務工人員被城市消化成為市民，實現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化，農地在非農化收益的吸引下完成農地非農化，實現(xiàn)土地城鎮(zhèn)化，人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化同步，城鎮(zhèn)化水平得以提高。

圖2 非農化促進城鎮(zhèn)化

以非農化作為傳導機制，來探究城鎮(zhèn)化與農民利益的互動關系，我們至少可以得出以下兩個結論：第一，城鎮(zhèn)化與農民務農天然存在矛盾，這種矛盾具體體現(xiàn)為對土地和勞動力這兩種資源的爭奪；第二，城鎮(zhèn)化本身并不必然造成農民利益受損。在理想路徑里，勞動力和土地作為一種資源從農業(yè)部門轉向非農部門可以獲得更高收益，從而實現(xiàn)價值補償。從這個角度而言，城鎮(zhèn)化還會帶來農民利益的提升和社會福利的增加。當然，第二條結論的得出有兩個至關重要的前提：一是各市場主體是平等的，資源自愿進行交易并能等價獲得收益；二是非農化與城鎮(zhèn)化是協(xié)調進行的，農民完成非農化便能實現(xiàn)市民化，享受城鎮(zhèn)化的果實。

二、城鎮(zhèn)化與農民利益保護：制度解釋

顯然，現(xiàn)實的城鎮(zhèn)化進程與理想路徑是有偏差的，農民個體或許曾從城鎮(zhèn)化中獲益，但從總體而言，農民集體為城鎮(zhèn)化輸送了資源卻并沒有獲得等價回報。失地農民的補償安置問題、進城農民工的社會保障問題、留守兒童、農村孤寡老人、農民子弟上學等問題成為困擾中國社會穩(wěn)定，影響我國城鎮(zhèn)化質量的重要問題。

（一）農民利益受損的表現(xiàn)

農民利益受損表現(xiàn)為生存利益和發(fā)展利益受到侵害。

首先，農民生存利益受到侵害。生存是人最基本的利益訴求，農民的生存利益包含擁有持續(xù)的收入來源、基本的社會保障和穩(wěn)定的住所。農業(yè)經濟時代，農民的生存利益一般依附于土地而存在，土地所帶來的連續(xù)不斷的潛在收益為農民的生存和代際傳承提供保障。對于農民而言，失去土地意味著這些功能的喪失。城鎮(zhèn)化的推動加速了農地非農化，失地農民數(shù)量不斷增加，據(jù)民進中央預測，2020年我國失地農民總數(shù)將達1億人以上[2]。農民的土地被征用，生存利益迫切需要以其他形式得到保障。但我國現(xiàn)階段對失地農民的補償安置多是一次性的，且安置費用較低，農民失去土地，不能再回歸農業(yè)生產，又不能順利實現(xiàn)市民化，為城市所吸收。于是相當一部分失地農民就成為“務農無地、上班無崗、低保無份”的三無農民。

其次，農民的發(fā)展利益受到侵害。按照我國憲法規(guī)定，每個公民都享有不受侵犯的財產權、公平的受教育權、勞動權以及表達權等，這些構成了農民的發(fā)展利益。但在實際的城鎮(zhèn)化進程中，農民的發(fā)展利益被有意弱化以降低城鎮(zhèn)化的成本。現(xiàn)今最為廣大學者和社會人士所詬病的土地征用制度即是弱化農民財產權益的典型。按相關法律規(guī)定，所有土地進入城市市場都必須先由政府征用，然后配置給資源使用者，在強大的國家機器面前，農民缺乏話語權并往往無法享受農地非農化后所帶來的增值收益。再比如農民工的問題。國際職業(yè)分類中并沒有農民工這個定義，一個從業(yè)者要么是農民，要么是工人，但中國的進城務工農民從事著產業(yè)工人的工作，卻是農民的身份，無法享受均等的城市公共服務。此外，農民工工資待遇低、缺乏利益表達渠道、維權難等也成為農民工利益受損的突出問題，并由此衍生出留守兒童、留守老人、農民工子弟上學難等社會問題。

（二）農民利益受損的制度解釋

通過第一部分的分析，我們可以發(fā)現(xiàn)，造成農民利益受損的根源并不是城鎮(zhèn)化本身，而是在推動城鎮(zhèn)化過程中各方力量的博弈和相關制度的落后。因此，本部分將由表及里地剖析農民利益受損的深層原因。

1.表象：非農化與城鎮(zhèn)化的失衡

從表象來看，城鎮(zhèn)化進程中農民利益受損可以歸結為三個方面的原因。一是“農民非農化”與“市民化”不同步。一部分農民轉變?yōu)檗r民工，實現(xiàn)非農化，但卻不能同步“市民化”，無法享受與城鎮(zhèn)職工同等的待遇，顯失公平，造成利益受損。二是“農地非農化”過快過急。土地供給有存量供給和增量供給，但在利益的驅使下，地方政府大多走上征地城鎮(zhèn)化的道路。過快的農地非農化一方面造成土地資源浪費，另一方面形成龐大的失地農民群體。三是“農地非農化”快于“農民非農化”，兩個非農化失衡。一般而言，失地農民只有實現(xiàn)非農化和市民化才能真正擺脫對土地的依賴，但現(xiàn)實的情況往往是，土地被征用了，失地的農民卻沒有實現(xiàn)非農化的就業(yè)，更沒有完成市民化，生活失去保障，生存利益和發(fā)展利益受到損害。

2.深層：制度建設的落后

三個失衡造成農民利益受損，而導致這種失衡長期存在則有更深刻的制度原因。

第一，戶籍制度阻礙了農民“市民化”。我國現(xiàn)行戶籍制度是在20世紀50年代國家工業(yè)化進程曲折發(fā)展的情況下逐步建立和形成的，是短缺經濟情況下的制度安排，起著讓農村支撐城市、農業(yè)為工業(yè)化提供積累的功能。戶籍人口管理職能上附加了許多利益分配的功能，固化和加重了城鄉(xiāng)二元社會結構。城鎮(zhèn)居民享有福利待遇和勞動就業(yè)機會，而農民則被束縛在土地上。有專家統(tǒng)計，戶口本上曾附著67項城鄉(xiāng)不平等待遇。落后的戶籍制度成為農民實現(xiàn)“市民化”的主要阻力。

近年來，國家對戶籍制度進行了一些調整。一是逐步放寬中小城市、小城鎮(zhèn)特別是縣城和中心鎮(zhèn)的落戶條件。二是進一步完善暫住人口登記制度，用居住證取代暫住證[3]。但從實際政策效應來看，改革力度依然落后于新型城鎮(zhèn)化的需求。非農化勞動力主要流向大中城市，戶籍制度放寬則集中于中小城市和中心鎮(zhèn)，能惠及的群體有限。而目前在多個城市試點推廣的居住證制度所體現(xiàn)出來的管理功能較為明顯，所承諾的服務功能仍大多停留在理論層面。從本質而言，居住證所標志的依然是城市戶籍人口與外來人口這兩大陣營，居住證要成為弱化城鄉(xiāng)二元結構的“綠卡”還需添加更多的公共服務的內容。同時，由于缺乏全國統(tǒng)一的居住證制度標準，各地在試點過程中“各行其是”，城市政策不統(tǒng)一，也將會影響新一輪的戶籍改革。

第二，土地制度不合理侵占農民的合法利益。中國現(xiàn)行的土地制度是建立在“城市土地國家所有和農村土地集體所有”的基礎之上，這種二元分割決定了政府對土地配置的壟斷性權利。在中國的法律中，很少有對政府強制征地權力進行明確的限制，它為政府壟斷土地一級市場并進行權力尋租提供了便利。在這一背景下，土地產權制度對集體所有的模糊界定造成農民集體產權虛置，土地征用制度對補償標準的過低規(guī)定扭曲了土地要素價格，土地補償制度對農民權利的過度稀缺弱化了農民的維權作用，從而導致了事實上的“中央政府失權，農民集體無權和地方政府擅權”的局面[4]。

日前，中央政府對于修改不合理的土地制度也開始進行一些有益的探索。《中華人民共和國土地管理法修正案(草案)》已通過國務院常務會議，等待全國人大常委會表決。修正案從四個方面對現(xiàn)有土地制度做出了調整：一是刪除按土地原有用途補償和30倍補償上限，明確了公平補償?shù)幕驹瓌t；二是增加社會保障補償內容，著力解決土地城市化和農民城市化不匹配的問題；三是補償資金不落實不得批準和實施征地，加強對政府征地行為的約束；四是授權國務院制定征地補償安置具體辦法。這些修改顯示了中央政府推進新型城鎮(zhèn)化的決心，但現(xiàn)有修改主要集中于土地征用補償制度，而對于修改政府集土地管理和土地經營于一體的體制以及構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場尚未涉及。此外，修正草案何時能真正獲得表決，獲批后各項政策的實施效應如何也成為大眾關注的焦點。

第三，制度設計的悖論決定了城鎮(zhèn)化制度創(chuàng)新的低速低效。新型城鎮(zhèn)化的核心是人口城鎮(zhèn)化，人口城鎮(zhèn)化的核心是農民的市民化，從這個角度來說，相應制度創(chuàng)新最大的受益方是農民，而制度創(chuàng)新的成本則由地方政府和市民承擔。但從我國的制度設計機制看，農民缺乏利益表達的渠道。這就形成了一個制度創(chuàng)新的悖論——受益方不能成為創(chuàng)新的推動力量和第一團體，擁有發(fā)言權的市民卻是制度創(chuàng)新的利益受損方，作為制度決定者和制度供給者的政府是制度創(chuàng)新成本的主要承擔者。在公共資源十分有限的前提下，他們有著顯而易見的理由回避創(chuàng)新甚至阻礙創(chuàng)新。

3.根源：國家戰(zhàn)略的偏倚

戶籍制度也好，土地制度也罷，都是基于一定經濟形勢下國家戰(zhàn)略的制度安排。農民利益缺乏保護的根源在于我國曾長期奉行的“優(yōu)先發(fā)展工業(yè)，以農補工”的發(fā)展戰(zhàn)略。在這一戰(zhàn)略下，農村為我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化輸送了大量低廉的勞動力和土地資源，使我國迅速從一個落后的農業(yè)國變成一個先進的工業(yè)國，但各種制度設計對于農民利益的弱化和回避也就成為降低非農化成本的必然選擇。事實上，政府力量介入后，非農化水平發(fā)生了一定變化，農民利益也一定程度受損。產生這一現(xiàn)象的原因是，在我國經濟發(fā)展的初期，國家承擔過高的社會成本顯然不利于經濟的騰飛，所以在以經濟增長為主要目標的戰(zhàn)略安排下，政府力量的介入使非農化資源的價格下降，低廉的非農化資源為我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化輸送力量，但這勢必引起非農化資源的透支和過度非農化，而由此造成的福利損失主要由處于市場弱勢地位的非農化資源提供者即農民承擔。

這種以透支資源為代價的粗放式發(fā)展模式顯然難以為繼，目前，我國工業(yè)化水平已進入以工惠農的階段，中央政府也反復強調新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化，要富農惠民，調整產業(yè)結構，轉變經濟發(fā)展方式。我們欣喜地看到，國家戰(zhàn)略的調整為從根本上解決農民利益受損問題提供了方向。

三、保護農民利益，提升城鎮(zhèn)化質量：政策建議

通過上述分析，我們可以發(fā)現(xiàn)，農民利益保護同城鎮(zhèn)化、非農化之間存在著緊密的關聯(lián)性和互動關系，因此，新型城鎮(zhèn)化的推進應在理解三者關系的基礎上，通過政策組合來實現(xiàn)多贏。

（一）改變政府主導的局面，形成“政府+市場+民主協(xié)商”的市場秩序

由于市場失靈和政府失靈的存在，純市場機制和政府機制都無法實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的最優(yōu)模式。因此，我們需要構筑一種新的機制，使政府、市場和民主的力量都能得到有效發(fā)揮，而又能相互制約。

1.各級政府分工協(xié)作，合理干預市場

推進城鎮(zhèn)化是一個大課題，要統(tǒng)籌人口管理、土地管理、財稅金融、行政管理、生態(tài)環(huán)境等若干重要領域。在推進過程中，各級政府，各個部門以及各市場主體都有自己的利益目標，存在多方博弈。如何保證城鎮(zhèn)化能惠及最廣大的人民群眾，避免資源浪費，確保新型城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展，這就需要中央政府從全局出發(fā)，立足長遠，加強城鎮(zhèn)化的頂層設計，對城鎮(zhèn)化的方向、模式、速度和諸如農民利益保護、制度建設等關鍵問題進行把握。在中央政府的宏觀調控下，地方政府應根據(jù)當?shù)貙嶋H，因地制宜，制定城鎮(zhèn)化的中長期規(guī)劃。將中央政策進一步細化、落實，并反復論證政策的可行性，預估其外部性，在政策實施過程中，加強監(jiān)控，并將實際情況及時反映給中央政府。各級政府分工協(xié)作，對市場失靈的領域進行合理干預。

2.通過價格反映資源的稀缺性，利用市場配置資源

研究表明，在我國現(xiàn)有制度不完整的情況下，由政府推動而導致的過度城鎮(zhèn)化所造成的福利損失要遠超由市場作用的結果[5]。因此，在推動城鎮(zhèn)化的過程中，我們主要依靠市場的力量。一是通過價格來反映諸如土地、勞動力等資源的稀缺性，減少政府干預，通過市場引導資源使用者集約利用資源。二是賦予各市場主體平等的市場地位，公平競爭，形成良好的市場秩序。

3.提升農民利益表達的組織化程度，加強民主協(xié)商

農民利益表達具有特殊性。經濟上的貧困、社會資本的缺乏和政治上的弱勢顯示了農民處于社會底層。在城鎮(zhèn)化中，農民利益訴求的對象往往是地方政府和房地產商等企業(yè)組織，他們分別是國家權力和資本在地方的代表。雙方所擁有的社會資源差異巨大導致其行動能力的極不對稱，更遑論在政治生活中，中國農民階層仍然處于嚴重的碎片化狀態(tài)。因此，暢通農民的利益表達渠道的核心是提升農民利益表達的組織化程度。一是完善鄉(xiāng)村治理格局，堅持集體決策、科學決策。作為基層群眾自治組織的村集體應當肩負起保護農民利益的重擔，而不是成為地方政府在基層的代言人。二是加強農民社會組織建設，鼓勵鄉(xiāng)村精英回歸。在“誰來表達”這個問題上，社會化組織顯然優(yōu)于原子化個人。現(xiàn)階段，政府應出臺相應政策鼓勵農村發(fā)展社會組織。一方面，可大力推動已有的農村專業(yè)經濟協(xié)會等行業(yè)性合作組織的發(fā)展，另一方面，政府可以考慮發(fā)展專門的農民利益表達組織，如允許農民在政府的引導下成立農會。

“政府+市場+民主協(xié)商”市場秩序的形成，既能保證在市場失靈的領域由政府進行合理干預，又能通過市場主導和民主協(xié)商來制約政府公共權力的濫用，并通過社會組織拓展農民利益表達的空間，從而實現(xiàn)各方力量的制約與平衡。

（二）以工業(yè)化和產業(yè)化驅動城鎮(zhèn)化，從根本上解決農民的就業(yè)和生計問題

城鎮(zhèn)化不是簡單的農民進城，大量農村人口進入城市，如果沒有穩(wěn)定的職業(yè)和收入來源以及可靠的社會保障，將可能造就一大批城市“貧民”，城鄉(xiāng)二元結構可能轉換成貧富二元矛盾，加劇社會的不和諧。因此，要讓進城農民真正轉變成“城里人”，“放寬中小城市、小城鎮(zhèn)戶籍限制”固然重要,但更應關注如何讓進城農民融入城市經濟。

1.用工業(yè)化的生產方式改造傳統(tǒng)農業(yè),解放生產力

城鎮(zhèn)化伴隨農業(yè)現(xiàn)代化，只有農業(yè)生產效率提高了，才能使更多的土地和勞動力從農業(yè)部門轉向非農部門。用工業(yè)化的生產方式改造農業(yè)，首先要以農業(yè)科學技術和現(xiàn)代化的農業(yè)裝備改造農業(yè)生產；其次，要以市場化的組織方式來推動農民由農戶小生產、小流通的半自給自足經營轉向專業(yè)化的商品生產，從而促進農民增收和農村發(fā)展。在農村工業(yè)化發(fā)展改變了人們經濟面貌的基礎上，農村人口就有條件和動力進入城市生活，實現(xiàn)“進廠又進城，離土又離鄉(xiāng)”，改變農民的社會關系。

2.將產業(yè)規(guī)劃同城市規(guī)劃相結合，推動產業(yè)向小城鎮(zhèn)集聚

目前，從全國范圍來看，大中城市產業(yè)集聚的功能較為明顯，而小城鎮(zhèn)的產業(yè)支撐較為薄弱，這就導致非農資源不斷向大中城市集聚，對城市公共服務形成巨大壓力，而小城鎮(zhèn)則缺乏發(fā)展的動力。因此，在進行產業(yè)規(guī)劃和城市規(guī)劃時，應促進產業(yè)向小城鎮(zhèn)下沉，形成社會范圍內資源的優(yōu)化配置。

（三）深化制度改革，為農民利益保護和城鎮(zhèn)化質量提升提供保障

加強制度創(chuàng)新和改革，是推動城鎮(zhèn)化發(fā)展，保護農民利益的有力保障。

1.弱化戶籍制度的利益分配功能，漸進式推進公共服務均等化

戶籍制度本質上是一種人口管理制度，但在我國的制度演進中逐步同利益分配相掛鉤，大家對戶籍制度的不滿也主要集中于戶籍背后差異巨大的權益與福利。因此，戶籍制度改革的方向是弱化戶籍的利益分配功能，回歸其人口管理的本源，而原來附著在戶籍之上的權益則“低門檻，漸進式”[6]地實現(xiàn)均等化。公民基本權利如選舉權、就業(yè)權、接受義務教育權、參加社會保險權等只要獲得居住證即可擁有，而保障性住房、子女異地高考等福利則根據(jù)居民參保年限的長短逐步享有，權益獲得方式由過去的“高門檻，一次性”向“低門檻，漸進式”過渡。

2.改革不合理的土地制度，賦予農民更多權益

土地制度的不合理主要體現(xiàn)在對農民權益的過渡稀缺和對政府公共權利的缺乏限制，國務院已出臺了土地管理法修正草案，對征用補償制度進行了較大調整，而土地制度的進一步改革應側重于以下方面：一是改革土地產權制度，賦予農民更穩(wěn)定，更完整的土地使用權、轉讓權和收益權，使農民真正成為二級市場的主體；二是改革土地管理制度，建立有效的土地非農化監(jiān)督管理機制，限制政府公共權利的濫用。改變目前土地管理部門隸屬于同級政府管理的現(xiàn)狀，實行中央垂直管理體系，各級土地管理機構依法對地方政府的征地、用地行為進行監(jiān)督。

3.加強配套制度的改革，促進改革的深化

制度之間具有關聯(lián)性，為保證制度創(chuàng)新的不斷深化，要加強配套制度的改革。如改革財政收支制度，理順中央和地方的關系，建立財權與事權相匹配的財政支付體系；加強金融創(chuàng)新，鼓勵民營金融機構的發(fā)展，為城鎮(zhèn)化拓寬融資渠道；加強收入分配改革，縮小城鄉(xiāng)收入差距等等。可見，短期制度改革應與長期制度建設相結合，確保改革的果實為人民所共享。

[1]中國國務院官網(wǎng)，http://www.gov.cn/2013lh/zb_zongli.htm。

[2]中國民主促進會中央委員會：《關于制定<失地農民社會保險條例>的提案2010》。

[3]《國務院批轉發(fā)展改革委關于2010年深化經濟體制改革重點工作意見的通知》。

[4][5]王定祥、李伶俐：《城鎮(zhèn)化、農地非農化與失地農民利益保護研究——一個整體性視角與政策組合》，《中國軟科學》2006年第10期。

[6]王俊秀：《戶口承載的福利可分步驟獲得》，《中國青年報》2010年6月4日。