美國突發事件預警體系建設的經驗與啟示

○董澤宇

預警是防范突發事件的“最后一道防線”，可以極大地挽救受災人群寶貴生命，減少經濟財富損失與穩定社會安全秩序。目前，我國突發事件預警體系建設正處于起步階段，在預警發布平臺、渠道與機制等方面取得了初步進展。但是在2012年“7·21”北京特大暴雨等事件中，也充分暴露出我國突發事件預警體系存在著預警發布滯后、協調聯動不力、覆蓋面不廣、用語不規范、公眾缺乏預警常識等嚴重問題，亟待相關部門加以研究改進。美國是一個災害大國，境內時常發生地震、臺風、洪澇、化學污染、傳染病、恐怖襲擊等各種類型的突發事件。為了保護美國人民免遭突發事件的傷害，在長達半個多世紀的時間里美國逐漸建立起種類齊全的突發事件預警體系，積累了豐富成熟的預警體系建設經驗。美國的相關做法可以為我國突發事件預警體系建設提供有益思考與借鑒。

一、美國突發事件預警體系建設的發展現狀

2006年6月26日，美國前任總統小布什批準第13407號行政法令，要求建立“一個有效、可靠、整合、靈活和綜合的系統”，并適當考慮“私立部門、聯邦系統內部的所有層級政府的職責、能力和需要，確保在任何情況下總統都能向美國人民發表講話”，以便在戰爭、恐怖襲擊、自然災害或者其他災難危險發生的情況下可以向美國人民發出預警。根據這一要求，美國建立了綜合公共警報與預警系統（IPAWS），試圖將現有的各種預警系統整合起來，加強各層級政府與各類行業機構之間應急信息共享與溝通，實現通過一個入口就可以發布不同類型預警的目的。IPAWS系統重點在于改革美國警報與預警基礎結構，整合預警系統與技術，成為預警“系統中的系統”（System of Systems）。

目前，以綜合公共警報與預警系統為核心，美國突發事件預警體系整合了國家預警系統（NAWAS）、應急警報系統（EAS）、國家海洋與大氣管理署（NOAA）下屬的兩個氣象預報系統（NWWS、NWR）與商業移動警報系統（CMAS），以及網絡警報與轉播網絡（WARN）、地理定位警報系統（GTAS）等多個預警系統。除此之外，警報器、數字公路信號、計算機模擬系統、數字信號、警報器系統、互聯網搜索引擎、社會分享網站和即時通信等方式也融入了預警網絡。在美國社會中應用最為廣泛的預警系統主要有以下幾種：

1.國家預警系統

國家預警系統（the National Warning System，NAWAS）是隸屬于聯邦應急管理署（FEMA）的電話預警系統，通過聯邦、州和地方三級應急運行中心向政府機構發送警報。NAWAS起源于冷戰期間，最初被用于警告敵人襲擊，現在主要用于發布自然類和技術類災害預警信息。NAWAS由2200個專用電話組成，24小時不間斷運行，按照分級分區原則進行應急響應。聯邦層面的NAWAS有兩大運行中心，分別是設在弗吉尼亞州的聯邦應急管理署運行中心（FOC，FEMA Operations Center）和設在佐治亞州的聯邦應急管理署后備運行中心（FAOC，FEMA Alternate Operations Center）。

2.應急警報系統

應急警報系統（Emergency Alert System，EAS）是直接面向公眾發布預警的主要預警系統。EAS接受聯邦應急管理署和聯邦通訊委員會（FCC）聯合管理，可以通過所有的廣播、無線電視和有線電視臺網發布預警，包括1.4萬家以上的廣播臺和無線電視臺以及1萬家以上的有線電視臺，基本上可以覆蓋全美絕大多數居民。EAS起源于1963年的應急廣播系統（EBS），最初用于應對核武器威脅襲擊，到20世紀90年代后由于技術升級換代更名為EAS。目前EAS正在向以數字技術為基礎的DEAS（Digital Emergency Alert System）轉化。EAS主要有兩個功能：一是在全國性應急期間為總統服務，在全國、州和地方三級層面上向公眾發布緊急通告，但是該功能從來沒有被真正使用過；二是向州和地方政府領導人提供服務，向當地公眾發布應急公告。

3.美國國家海洋與大氣管理署氣象電報服務系統

美國國家海洋與大氣管理署氣象電報服務系統（NOAA Weather Wire Service，NWWS）是由美國國家氣象局（National Weather Service，NWS）管轄的衛星數據收集和發布系統，負責通過有線網絡向州政府、聯邦政府、商業用戶和私人提供實時的氣象、水文、氣候和地球物理信息。NWWS可以在不到10秒鐘的時間內向用戶發布相關預警信息，預警信息包含嵌入式數字識別信息，可以識別特定威脅和有潛在風險的特定區域。NWWS發布的信息可以通過C波段和Ku波段的衛星接收器或者互聯網進行接收。

4.美國國家海洋與大氣管理署氣象廣播系統

美國國家海洋與大氣管理署氣象廣播系統（NOAA Weather Radio，NWR）是另外一家由美國國家氣象局管轄的預警發布機構，主要負責通過廣播臺網24小時發布天氣預報，擁有1000多個發射器，可以服務全美95%人口，覆蓋美國所有聯邦州。NWR主要發布天氣及其相關災害的預測預警信息，目前已經拓展到可以發布非天氣類的警報信息，涵蓋所有的災害種類，比如通過應急警報系統發布全國性安保警報，以及自然的、環境的和公共的安全警報。

二、美國突發事件預警體系建設的主要經驗

美國突發事件預警體系功能齊全，不僅負責發布戰爭和嚴重天氣方面的預警，還負責發布事故災難、公共衛生事件、自然災害和恐怖襲擊等危及公共安全方面的預警。美國預警體系在多年的發展與完善過程中積累了豐富經驗，主要有以下幾個方面：

1.預警管理體制職責明確

在美國，絕大多數突發事件預警都是由政府部門發布，只有少數預警是由非政府組織發布。由于預警具有公共產品屬性，對預警發布主體的權威性要求較高，為了避免在預警發布過程中出現信息失真、謠言擴散等現象，在美國，只有承擔公共安全責任的政府部門與非政府組織才有資格對外發布預警信息。有權發布預警的主要有聯邦機構、州政府組織、地方政府或者公共安全組織、部落政府和屬地政府等政府部門與機構。除此之外，部分具有公共安全職責的公共或者私立部門組織也可以通過IPAWS系統發布預警。

以聯邦層面為例，國土安全部下屬的聯邦應急管理署主要負責管理國家級突發事件預警發布事務。除此之外，還有十幾家聯邦部門參與發布預警，分別涉及氣象災害、地質災害、環境污染、犯罪、恐怖襲擊等領域。

2.預警發布機制以屬地為主

根據美國憲法規定，美國是一個由50個州聯合組成的聯邦制國家，中央聯邦政府和州政府分享國家權力，州政府具有一定的法定自治權利。基于美國的法律框架和政治體系要求，美國突發事件預警體系實行屬地管理制度。雖然針對可能在本級政府轄區內發生的突發事件，聯邦、州、地方、部落和屬地政府均有義務發布預警，但是從總體上看，美國政府認為預警主要是地方政府的職責，聯邦政府和州政府只起到輔助作用。聯邦政府承擔有限的預警職責，除了負責發布聯邦級別的預警之外，只有在州和地方政府無力應對突發事件并且主動申請援助的情況下才向其提供必要的幫助，針對特定區域發布某種類型預警。

以隸屬于加州應急管理局的加州預警中心（CSWC）為例，CSWC職責主要是接收、協調、確認和分發可能會在加州發生或者可能會影響加州的地震、海嘯、洪水、大火、墜機等突發事件信息，以促進各方更好地應對危機。2012年，CSWC向聯邦、州和地方政府報送65萬多條信息，共處理15萬次電話，其中1.1萬多次是關于危化品泄漏事件的報告。

3.預警分級制度簡潔易懂

在2001年世貿中心“9.11”恐怖襲擊事件的刺激下，2002年3月美國開始推行五級恐怖威脅預警制度，將預警級別從高到低依次用紅色、橙色、黃色、藍色和綠色進行標識。但是這套以顏色為主要特征的預警分級制度在使用的過程中逐漸顯示出不合時宜的弊端。由于在使用顏色作為主要標識發布預警時沒有說明理由，導致提供的信息過于模糊，公眾不知道原因和應對措施，反而容易引發不必要的恐慌，從而受到美國各界廣泛批評。

2011年4月美國國土安全部部長納波利塔諾(Janet Napolitano)宣布停止使用舊式恐怖威脅預警分級制度，而以新的兩級恐怖威脅預警制度取而代之，即“國家恐怖威脅預警系統”（National Terrorism Advisory System，NTAS）。新式預警分級制放棄了使用顏色發布預警的做法，只分為緊急威脅（imminent threat）和增高威脅（elevated threat）兩種預警。相比較而言，新式預警分級制度更加簡潔清晰，在發布預警時會明確說明詳細的警告信息，以方便公眾識別接受。

4.預警信息網絡開放共享

2006年建立起來的以IPAWS系統為核心的美國新一代預警體系并沒有取代原有的各種預警系統，而只是通過整合手段促使聯邦、州、屬地、部落和地方政府通過單一入口向多個渠道發送預警信息。PAWS系統是以互聯網為基礎的開放性預警平臺，可以通過軟件從外部接入，實現政府組織之間信息互換，免費發布預警信息。能夠接入PAWS系統的軟件有很多種，有公共安全責任的政府組織可以自由選擇最適合自身需求的一種軟件。只要擁有IPAWS系統賬號，并且使用的軟件能夠與IPAWS系統兼容，政府組織都可以參與交換預警信息。

三、對我國突發事件預警體系建設的啟示

2012年10月，桑迪颶風襲擊了美國人口最密集、經濟最繁榮的東海岸地區，造成113人死亡，500億美元經濟損失。與卡特里娜颶風相比，時隔七年之后，級別相當的桑迪颶風造成的人員與財產損失大幅降低。在應對颶風的過程中，改進后的美國突發事件預警體系發揮了不可估量的作用。美國突發事件預警體系建設經驗對于我國建設高效、全面的突發事件預警體系具有重要的指導作用。

1.利用數字技術整合預警管理系統

在建設預警系統的過程中，美國總結出一條最重要的預警原則，認為“整合的預警系統可以最大程度地保護公眾”。基于這一理念，近年來美國重點建設的IPAWS系統本身并不負責發布預警，只是為參與者提供接入現有各種預警發布系統的服務端口，使公共警報和預警系統具有“警告包括殘疾人和不懂英語者在內所有美國公民的能力”。我國應將監測技術與預警管理有機結合起來，借助于現代數字技術，增強系統兼容性與擴展性，統一預警信息傳輸技術標準與專業術語，整合突發事件監測系統與預警發布渠道，形成覆蓋全災種、全渠道、全目標群體的預警發布系統。需要強調的是，整合預警系統的難點不在于技術本身，更重要的是如何從管理上協調各部門合作，建立起暢通的預警會商與協作機制。

2.成立專職負責的預警發布管理機構

預警是一項專業性較強的復雜工作，既具有管理屬性，也具有技術屬性。從流程上來看，預警工作貫穿多個環節與流程。廣義的預警包括監測、預警和響應三個階段；從內容上來看，預警的對象是四大類突發事件，涉及多項專業領域；從手段上來看，現代預警系統需要運用各種高科技手段。為此，在美國由聯邦應急管理署及其各地分部設立專職機構，負責處理與預警相關的所有事務。要做好預警工作，我國有必要成立專門的預警發布中心，配備特定的專業設備與管理人員，專職負責管理預警接收、處理與發布等工作。

3.構建信息共享的開放性預警網絡平臺

一個信息共享的預警網絡平臺能夠實現預警資源利用最大化。美國突發事件預警系統是一個開放的共享平臺，面向全社會提供預警服務。以IPAWS系統為例，任何肩負公共安全責任的政府機構、企業和社會組織都可以申請成為IPAWS系統成員。在經過相關程序審核批準之后，IPAWS系統成員即可通過系統端口對外發布預警信息。鑒于國情體制不同，我國突發事件預警由政府負責對外統一發布，其他社會機構不具備發布權限，但是通過建設開放性預警信息網絡，為社會團體與組織查詢與溝通預警信息創造便利條件，可以有效增強社會參與預警的意識，提高預警發布效率。

4.探索預警分級制度革新，提高公眾辨識度

2011年以后美國采用兩級預警制度代替原有的五級顏色預警制度，雖然新式預警分級制度采取過度簡化預警級別，徹底拋棄顏色標識等做法還有待時間來驗證其效果，但是這種堅持以公眾為導向的變革思路值得我們學習。我國現行的四級預警制度使用顏色作為分級標識，同時提供有限指引信息，在實踐中也顯示出了一定缺陷。在2012年北京“7.21”暴雨災害中，很多公眾不理解氣象臺發布預警信息內容，造成嚴重的混亂局面，部分原因就在于以顏色代表預警級別缺乏公眾認知基礎，預警信息內容過于刻板等問題。為此，我國可以探索在保留四級預警制度的基礎上，取消顏色作為主標識，保留顏色作為背景信息，而以數字和形容詞的組合作為預警級別主標識，形象化描述預警威脅程度，以便于公眾辨識與接受預警信息。