治安承包的“是與非”

宗婷婷

摘 要：“治安承包”是一種新型的治安治理模式，是社會公眾參與治安管理的重要表現。由于“治安承包”需要一系列運作條件，而中國恰恰缺乏這些基礎與條件，并且有學者認為這種治安外包的做法有“公法向私法逃遁”之嫌，因此其存在的合法性與合理性問題引發了行政法學界、社會公眾的激烈討論。

關鍵詞：治安承包；治安承包方式；討論

中圖分類號：D912.1 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）17-0173-02

2006年4月，安徽合肥市劉萬良等三位市民和合肥市寧國路街道綜治辦簽訂了治安防范承包協議。根據協議，劉萬良承包包河公園、銀河大廈的轄區治安防范工作。其可以聘用7名年輕人從事治安巡邏，月工資500元由綜治辦支付，綜治辦對劉萬良的治安防范人員在當班時抓獲犯罪分子（經公安機關決定，予以刑事拘留的）的，將分別給予每人100元的獎勵。抓獲重大犯罪嫌疑人或逃犯并帶破積案的，將給予每人300元的獎勵。劉萬良如果在承包期內，壓降刑事發案率效果明顯，全年的刑事案件發案率在前一年的基礎上，每下降10%，綜治辦將獎勵其1200元。反之，劉萬良將受到一定懲處。同時，綜治辦還將為劉萬良聘用的治安防范人員辦理保險。

由這一個簡單的治安承包的案例我們可以總括出治安承包的樣態，為理解與分析治安承包提供便宜。

一、治安承包產生、發展的誘因及理論支撐

“治安承包”是將某一區域的治安防范任務有償承包交給某人或某一組織，承包人員開展巡防工作，相關政府部門根據區域內的刑事案發量和承包人抓獲的犯罪嫌疑人數等指標對承包者進行考核獎懲的社會化安全管理新模式[1]。

治安承包制度之所以能在中國生根發芽，由一個村的嘗試到很多地方競相效仿，筆者認為主要有以下幾個原因。

首先，公共治安需求的多樣性與提供的單一性矛盾，需要引入多元治安模式。隨著人們財富的增長，對公共治安的需求呈現多元化的趨勢；而現行的公共治安服務在財富面前是“色盲”，對所有人一視同仁，提供相同的治安服務；因此，除了政府提供日常性的治安服務，其他形式的安全服務隨著需求也應運而生。

其次，通過適當地有針對性的治安服務，相關受益人以比較低的成本獲得較高的防范收益，對某些安全性需求較高的群體來說，政府提供的公共治安服務是遠遠不夠的。相關資料顯示，我國警察數量與人口數量的比例與世界各國相比，是最少的國家之一。警力不足成為制約我國治安工作發展與提高的重要因素，也催生了治安承包的產生和發展。雖然近年來也出現“校園持刀傷人”、“地鐵持刀劃傷乘客報復社會”等惡性事件，但根據官方統計，公眾安全感比重總體上升，一方面，是由于政府對社會問題的解決力度不斷加大；另一方面，非政府民間組織發展壯大，如治安承包的出現彌補了公共警力不足和部分治安職能的不完善。根據上述數據我們可以得出這樣的結論：治安承包能使治安防范的受益者能以較小的成本獲得政府不能提供的，高于社會平均水平的治安服務，從其成本——收益角度比較分析，有明顯的經濟上的合理性。

最后，目前“公私合作”的浪潮在很大程度上也推動了治安承包的發展，將其推向社會治安綜合治理范疇內，并成為其極具代表性的一種手段。

二、爭議引發對治安承包“功過是非”的討論契機

1996年山東泰安市退伍軍人周某成為中國“治安承包”的第一人以來，社會治安有償承包的做法陸續蔓延到吉林、內蒙古、浙江等地區。如浙江樂清市象陽鎮寺前村自2004年5月將村里的治安承包給6位村民以來，全村沒有發生過一起偷竊或刑事案件?？梢姡伟渤邪_實達到了其預設目標——維護社會治安；但是這種做法也帶來了一些問題，如其存在有無法律依據、承包人員有無保險、承包費用如何計算等等，這些問題引起了學者們的廣泛關注。有學者認為治安承包的推出破解了警力平均每人萬分之一的窘境，解決了治安防范管理工作中“吃大鍋飯”的問題，調動了防范人員工作的積極性，找到了一條激勵群眾參與社會管理，同時又能取得良好社會效益的新途徑，是大有可為的[2]。

但也有人對治安承包模式提出了憂慮與異議，如若貿然推行治安承包勢必會引發一系列社會問題；同時，有的學者認為治安是最不該撤出的政府職能，治安承包可能加劇政府職能錯位的狀況?？梢?，作為一種治安管理的新模式，治安承包模式的施行仍然面臨著眾多的問題[3]。

三、我國采取治安承包方式之困境解析

我們正處在社會大轉型時期，治安形勢十分嚴峻，治安警力不足也突顯出來，但由于我國經濟實力不足，短期內不可能增加編制以擴充警力，這就為治安承包提供了發展契機[4]。但治安承包因合法性與合理性問題限制了其向前發展的步伐，如何正視、考量與解析這些法律困境，以實現政府機制、社會機制、市場機制三種治理機制在公共治安承包制度設計中的平衡是目前治安承包擺脫尷尬處境、邁向法治化的關鍵所在。

1.協議范圍的界限標準應如何確定

從實踐來看，在承包內容上，治安承包可以分為兩種不同的類型：治安防范承包與治安管理承包[5]。實行治安防范承包的省市比較多，如泰安市以“治安防范職業化承包責任制”形式解決了城鄉很多治安問題；本文列舉的合肥市治安承包實踐也體現了治安防范承包的樣態。此后，治安承包的范圍逐步擴大到一部分治安管理權，如寧波余姚市牟山鎮從2005年就開始推行治安承包責任制，將治安巡邏以村內的私房出租管理、暫住人口登記等管理權一并承包[6]。

筆者認為，治安承包的范圍只應限定在治安防范承包，因為其內容一般屬于私權范疇的事項：如對違法犯罪人員的舉報權、制止權；對違法犯罪份子的正當防衛權、檢舉權、扭送權以及社區巡防等。而治安管理卻是公安機關的行政職能，涉及公權力，具體的治安管理權有：治安管理命令權、治安處理決定權、治安強制權、治安處罰權、治安調解權等。這些權力并不具有可向私權主體委托的性質。然而各地的治安承包行為對于承包的范圍并未有一個統一規定，造成了公共治安承包中治安防范和管理行為的類型與幅度不統一。

2.協議性質應如何認定

理論界目前并沒有明確界定治安承包協議的性質，主要爭論點在于：將其界定為民事合同合理還是行政合同更為妥當呢？而大部分學者認為應將公共治安承包協議籠統地定義為行政合同[7]。

筆者認為，界定協議性質應根據其內容進行認定，不能簡單將其歸為行政合同抑或是民事合同；如，不含治安巡防內容的協議屬于私法領域的內容，雙方都是平等主體，基于雙方合意簽訂，因此應認定為民事合同；相反，如果一方當事人是行政主體，內容也涉及公權力，那么就應該認定為行政合同。

3.經費來源應如何保障

對公共治安進行承包，其初衷之一就是為了解決政府財政拮據的問題，但是這就是相當于把政府的財政緊張轉嫁給了公民，讓公民來承擔這一部分差額。所以，一直有人質疑治安承包的經費來源不妥，既然公民已經通過交稅方式為政府提供的公共治安這種公共產品付了費，如果再另外交費，就交了雙份費用；除此之外，治安承包一直有“誰出錢，誰受益”的理念，那么，如果在某區內，有些居民沒出錢，而有些居民出了錢，那么沒出錢的居民是不是就不能享受到治安承包服務或者享受的程度不一樣？或者外地人到該區域，是不是也要交錢才能完全保障自己的安全[8]？所有這些問題引起了眾多學者對治安承包公平性的拷問，并且實踐中治安承包的經費來源十分的混亂也增加了公眾的抵觸度。

筆者認為，如果發包方是公安機關，而由受益人拿出一小部分費用的做法是完全可行的；如果發包商是私人團體或個人，則應由自己承擔全部或大部分費用。

除了上述困境之外，治安承包還面臨其他障礙：誰是簽約主體，公安機關在治安承包中如何定位，承包人在承包過程中有人身財產損失應如何解決，承包人需具備什么樣的條件，制定承包協議的程序是否合法等問題都是其向前進一步發展的掣肘；而且，遺憾的是目前并沒有找出合適的解決辦法。

首先，官方沒有統一規范治安承包的規范性法律文件，在實踐中出現問題時沒有處理依據，在面臨學者和社會公眾的質問時啞口無言；其次，學者與公眾也只是在討論的層面上進行猜測，并不能拿出實際的解決辦法；最后，各地也是摸著石頭過河，由于其只是考慮當地情況，達成的治安承包協議可能缺乏前瞻性，并且毫無章法可言。

四、余論

公共治安承包是社會治安嚴峻現實的召喚，是公共管理社會化、市場化的催生成果，是人們在社會轉型期中使社會的治安矛盾通過對傳統體制的揚棄和對市場體制的借鑒而得以在內部暫時解決的一種現象。作為一種新的嘗試，它與其他的新生事物一樣帶有自身的缺陷和問題。這種大眾爭議的社會現象究竟是離經叛道的行為，還是銳意革新的創舉，就迫切需要我們用理性審視的“法眼”對其所面臨的法律困境進行考量和解析，進一步尋求到公共治安承包的發展之道和完善之策，唯其如此，才能使公共治安承包制度與實踐擺脫名不正言不順的尷尬境地，邁向法治化的康莊正途[9]。

參考文獻：

[1]鄒東升，胡術鄂.公共治安承包的合法性困境解析[J].學術論壇，2007，（7）.

[2]李艷巖.治安經濟學[M].北京：法律出版社，2004：114.

[3]宮萬路，劉靜坤.治安承包與新時期警務改革[J].江西公安專科學校學報，2004，（3）.

[4]黎津平.“治安承包”是社會治安綜合治理的一種新形式[J].新疆警官高等?？茖W校學報，2004，（3）.

[5]邱樂安.“治安承包”的理論探討[J].鐵道警官高等專科學校學報，2004，（3）.

[6]朱和風.余姚牟山治安承包責任制顯效[N]寧波日報，2006-08-29.

[7]金自寧.解讀“治安承包”現象—探討公法與私法融合的一種可能性[J].法商研究，2007，（5）.

[8]治安管理權可否有私人承包？[EB/OL].中國公法網論壇，之行政法論壇.http：//www.chinapublaw.com/forum/index.asp.

[9]章志遠，郭潔.治安承包協議的法律性質分析—行政法角度的審視[J].貴州警官職業學院學報，2005，（6）.