行政調解制度存在及發展的合理性考證

王嬌嬌

摘 要：一項制度欲長久發展，必須有其存在及發展的合理性。如是，討論當下行政調解制度存在及發展的合理性是一種邏輯上的必然，亦是推動該制度永續發展的切入點。當前，我國的行政調解制度還不完善，還需要從主體、范圍、原則、程序、效力等多個方面進行規范和完善，同時建立相應的法律法規制度，以確保實現行政調解制度的價值，充分發揮其應有的作用。

關鍵詞：行政調解制度；存在；發展；合理性

中圖分類號：D912.1 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）17-0124-02

隨著社會矛盾糾紛的日漸增多、現代服務行政理念的盛行，行政調解作為“大調解”機制的有機組成部分，其定紛止爭、維持安定秩序的優勢初露端倪。然由于受到“行政權不受處分”、“司法中心主義”等觀念的影響，行政調解還尚在“夾縫”中生存。為此，探討行政調解制度在當下社會中存在及發展的合理性，證明其價值所在，具有重要意義。

一、行政調解內涵的界定

目前行政法學界關于行政調解內涵還有較大分歧，而實體法律規范中也沒有明確規定，然不同的內涵界定勢必影響對行政調解理論基礎的理解。因此行政調解內涵的界定為本文后續探討之邏輯起點。

（一）行政調解的內涵

行政法學界對“行政調解”內涵的界定觀點各異，總體來說主要有兩大類觀點：一類觀點主要從調解對象來確定是否為行政調解，而不問調解主體是行政機關還是司法機關。如，有的認為，行政調解是指行政機關或者人民法院在行政復議或者行政訴訟過程中對行政糾紛的調解[1]；有的認為，行政調解是有權行政機關調解行政糾紛的活動[2]。另一類觀點主要從調解主體來確定是否為行政調解，而不問調解對象是行政糾紛還是民事糾紛。該類觀點的代表性定義為朱最新教授的定義“行政調解是指行政主體主持的，以國家法律、政策和公序良俗為依據，以自愿為原則，通過說服教育等方法調停、斡旋，促使當事人友好協商，達成協議，消除糾紛的一種調解制度”[3]。上述對“行政調解”內涵的不同界定，主要緣于研究角度不同及理解上的狹義與廣義之分。本文以構建“大調解”機制為背景，顯然是從調解主體的角度來進行界定和區分，因而本文選擇前述第二大類觀點中朱最新教授之“行政調解”的定義。

（二）行政調解的特征

評析一項制度的特征往往需要有參照物。在“大調解”機制下，本文以人民調解、司法調解為參照物來看行政調解的特征。

1.專業性。現代社會分工愈加精細，加之高新技術的發展與應用如專利、商標等，導致新型糾紛繽紛呈現且專業性增強，在此境遇下，行政調解相較于人民調解、司法調解性便可大展拳腳。其專業性體現在行政主體及其工作人員長期從事行政管理工作，具有豐富的經驗和專業知識，能夠更快、更準地解決各種專業性較強糾紛，提出更具有針對性的調解建議，當事人易于接受。

2.權威性。“一般說來，第三者介入糾紛解決的效果取決于其在社會上和當事人心中的權威性，權威性越高，第三者越容易實現對糾紛的有效解決。”[4]相對于人民調解和司法調解來說，一方面，行政主體豐富的經驗和專業知識，使得其在當事人心中具有較高的權威性；另一方面，行政主體行使國家行政權、掌握眾多行政資源，使得糾紛當事人對行政主體具有一種當然的敬畏心理，從而有利于糾紛的迅速解決和調解協議的履行。

3.綜合性。隨著社會關系日益復雜，糾紛也呈現出多樣性。在大調解體制下，相對簡單的糾紛可以由人民調解委員會進行管轄，而特別復雜、重大的糾紛則應由通過司法程序解決，條件允許時可進行司法調解。如此，對于復雜性、嚴重性處于兩者之間的糾紛則需由行政主體進行調解。此即綜合性：一方面體現在其調解的依據的綜合性，即除了法律法規、政策之外，還有公序良俗的原則；另一方面體現在行政主體不僅僅是對糾紛進行解決，還要對有代表性的糾紛案例進行分析、總結，將其反饋到行政管理工作中去，以避免類似糾紛的發生。

二、行政調解存在與發展的合理性考證

一項制度是否需要建立和發展，首當其沖要考證其是否有存在和發展的合理性。若無存在合理性，便無所謂建立與完善。因此，在欲將完善行政調解制度之時，首先必須對其存在和發展的合理性進行充分考證。

（一）理論演變，提供基礎

由于受西方法治觀念影響，行政調解制度與法治的法理基礎一直存在困境。然而，多項理論演變，該制度逐漸在夾縫中獲嘗陽光雨露。

1.公權力的契約化。為適應市場經濟發展，契約精神被逐步引入行政法范疇，現代行政法也更多地披上了協商、服務、合作的色彩，由是行政權逐漸融入了合意性、非強制性等特點，如行政指導、行政合同等。加之現代糾紛的綜合性、復雜性，法律賦予行政主體更多的裁量空間。如此，隨著行政權的羈束性的淡化及非強制性行政行為的發展，行政調解作為一種糾紛處理方式逐漸在理論上被接受。

2.服務行政理念的發展。伴隨20世紀中后期新公共管理運動的興起，服務行政理念在世界范圍內得到發展，也正是該理念的發展帶動了非強制性行政行為的廣泛運用。行政調解作為一種定紛止爭的方式，在行政主體的主持下尊重當事人意愿通過溝通、協商等方式，快捷地解決公民間的糾紛，這不僅契合且更好地踐行了服務行政的理念。

3.對“司法中心主義”的反思。傳統法治理論在解決糾紛上形成一種“司法迷信”。然司法不是萬能的，尤其是當下社會，司法解決矛盾已經捉襟見肘，這也引起學者反思，如日本著名法學家棚獺孝雄認為這種排他性的訴訟機制“由于其只關心權利義務的法定界限，往往排除了本來應該從糾紛的背景以及當事人的關系等糾紛整體出發尋找與具體情況相符合的恰當解決這一可能性。而且，由于強調權利絕對的排他的歸屬，所謂依法的判決常常導致當事人之間發生不必要的感情對立，引起當事人之間的長期不和。尤其是持續的長期關系下發生的糾紛，或者在解決要求當事人一方長期持續地履行義務的情況下，這種依法解決更成問題”[4]。因此，構建多元的糾紛解決方式成為一種必然的趨勢，而行政調解作為其中一種則是不可或缺的選擇。

（二）自身特征，創造優勢

如前文所述，行政調解具有專業性、權威性、綜合性，這使得其與其他糾紛解決方式相比有著不可比擬的優勢，即其存在與發展的內在合理性。如在當下社會中，行政調解的專業性使得其能夠更快速地找到糾紛的癥結，行政調解程序與適用依據的靈活性使得其比訴訟的對抗方式能夠更為快捷地解決糾紛，且通過協商、合作等方式，遵循自愿原則，最后達成的協議往往也能夠最大限度地得到當事人的認可，繼而提高執行力。

（三）糾紛繁多，提供需求

“按照世界發展進程的規律，當一個國家或地區的人均GDP處于1000美元至3000美元的發展階段時，往往是經濟容易失調、社會容易失序、心理容易失衡、社會倫理需要調整重建的關鍵時期。”[3]因而，這一時期也是社會矛盾多發的時期，當下中國即處于如此時期。僅以我國全國法院一審行政案件的數量變化為例，由圖1可知，法院處理糾紛的數量逐年上升，如此構建多元糾紛解決機制亟待進行。而行政調解則恰逢這一歷史機遇，承擔起解決糾紛、減輕法院負擔、穩定社會秩序的使命。

（四）傳統文化，積淀思想

中國自古就是禮儀之邦，倡導以和為貴、以理服人，“自周代開始，官制中即設立了專門負責調解事務的官員，此后各個朝代中，不論是官員或是普通民眾，往往傾向于通過調解的方式來解決糾紛。”[5]因此，中國有著厭訴、息訟的傳統，這是當下發展行政調解制度的傳統文化基礎并且當代中國依然傾向于選擇非訴途徑解決糾紛。以占中國人口多數的農民為例，“通過學者們的社會實證調查，目前在廣大農村，對于糾紛的解決，在“打官司、干部解決、私了”三個選擇項中，664人中各有297人（均占44.73%）選擇“干部解決”和“私了”，選擇“打官司”的僅占10.39%”[6]。由此可見，調解這種糾紛解決方式在中國有著天然的生存根基，行政調解作為調解的組成部分，自然也不例外。

（五）國外經驗，提供啟示

面對“訴訟爆炸”的現實危機，曾極力推崇以司法訴訟和審判為最佳糾紛解決方式的歐美等西方國家，最終還是選擇了以多元糾紛解決機制來替代和補充司法機制的單一性，鼓勵當事人在自愿的基礎上，通過溝通、協商、合作等方式進行利益衡量，從而化解糾紛，而不再僅僅以權利義務的劃分來解決糾紛。近年來，最為盛行的就是ADR即“替代性糾紛解決方式”，是指在法庭審判之外，通過仲裁、調解等非訴訟形式，由第三人參加，自主解決糾紛的方法、機制的總稱。西方國家的發展經驗，也為我國行政調解制度的存在與發展提供有力的支持，同時也為我國行政調解制度的完善提供可供借鑒的啟示。

三、結語

由上述論證可知，當下行政調解制度的存在和發展是歷史的必然選擇，尤其是在有著濃厚調解傳統的中國。然而，上述論證是建立在假設的基礎之上的，即假設討論中的行政調解制度是完善的、能夠充分發揮其應有作用的。當前，我國的行政調解制度還不完善，還需要從主體、范圍、原則、程序、效力等多個方面進行規范和完善，同時建立相應的法律法規制度，以確保實現行政調解制度的價值，充分發揮其應有的作用。

參考文獻：

[1]葉必豐.行政和解和行政調解：基于公眾參與和誠實信用[J].政治與法律，2008，（5）.

[2]傅士成.“行政調解”含義辨析[J].河北法學，1988，（2）.

[3]朱最新.社會轉型中的行政調解制度[J].行政法學研究，2006，（2）.

[4]喻少如.多元糾紛解決機制中的行政調解[J].學術界，2007，（6）.

[5]李清.行政調解研究[D].太原：山西大學，2011.

[6]殷修林，王書成.和諧社會背景下行政調解制度探討[J].中南民族大學學報，2006，（4）.