對我國行政訴訟不停止執行原則之質疑

陶慧

摘 要：我國出于保證行政管理效率及其連續性、行政行為公定力理論及公共利益優先理論等方面的考量，采用行政訴訟不停止執行原則。但隨著我國行政訴訟實踐的開展和行政法學領域相關問題討論的深入，理論和實踐領域對我國行政訴訟中不停止執行原則的質疑之聲越來越多。為了充分發揮行政訴訟的功能，確保公民權益保護的無漏洞性和有效性，我國應借《行政訴訟法》修改的契機，放棄不停止執行原則，改用停止執行原則。

關鍵詞：行政訴訟；停止執行原則；不停止執行原則

中圖分類號：D925.3 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）17-0122-02

一、我國行政訴訟中的不停止執行原則

（一）《行政訴訟法》第44條

《行政訴訟法》第44條內容為：“訴訟期間，不停止具體行政行為的執行。但有下列情形之一的，停止具體行政行為的執行：被告認為需要停止執行的；原告申請停止執行，人民法院認為該具體行政行為的執行會造成難以彌補的損失，并且停止執行不損害社會公共利益，裁定停止執行的；法律、法規規定停止執行的。”

由此可知，我國行政訴訟中采取以不停止執行為原則，停止執行為例外的做法。

（二）我國采用不停止執行原則的理由

1.保證國家行政管理的效率及其連續性

行政是為了達到某種目的而進行的具有連續性的具體活動，在顧及合法性的同時，也需要考慮到行政的效率問題。這是由國家資源的有限性和行政管理的復雜多變性決定的[1]。國家行政管理理應是連續并有一定效率保證的，這就要求行政行為不能因訴訟而停止。如果行政相對人提出訴訟請求就意味著停止涉訴行政行為的執行，則容易導致訴訟泛濫，降低行政管理的效率，動搖正常的行政管理秩序。

2.行政行為的公定力理論

“公定力的概念由日本學者美濃部達吉首先提出”，他“對國家的權威和行政組織內部的監督手段予以極大的信賴，并依此作為公定力的依據”[2]。行政行為的公定力理論認為“行政行為一經做出，即使具有瑕疵，在未經法定國家機關按法定程序做出認定和宣告以前，也具有被視為合法行為并要求所有國家機關、社會組織和個人尊重的法律效力”[3]，這一點不應受到訴訟活動的影響。

3.公益優先理論

可以說公共利益高于公民私益是不停止執行原則的直接根據[4]。公益優先理論源于利益衡量理論，該理論以價值相對主義為基礎，注重各種具體利益的比較。在采取（不）停止執行原則的選擇方面，實際上涉及立法者對公共利益和公民私益孰輕孰重的衡量。采取不停止執行原則比較有利于保障公共利益：首先，在涉訴行政行為針對的對象是具有社會危害性的行為時，停止執行有可能給社會帶來不良后果，不利于公共利益的維護；其次，在當今社會環境下，人與人之間的關系日益復雜，在很多情況下“某一行政行為地做出不僅關系到直接相對人的利益，也可能影響眾多相關人的利益”[2]。如果采取停止執行原則，僅僅基于行政相對人單方面的懷疑及其起訴行為就停止執行涉訴具體行政行為，這不利于不特定“眾多相關人”的利益，不利于公共利益的維護。另一方面，采取停止執行原則比較有利于保障行政相對人的公民私益：在涉訴行政行為對行政相對人直接產生負面影響，有可能使相對人權益受到無法補救的損害時候，不停止執行有可能會將行政相對人的公民私益置于十分危險的境地。

我國在被社會普遍認可的價值理念的影響下，當公民私益與公共利益發生沖突時，社會整體而言會更加傾向于保護后者。這與我國的傳統文化背景有著十分密切的聯系，也直接影響了我國在行政訴訟中選擇采用不停止執行原則。

二、對我國行政訴訟不停止執行原則的質疑

隨著我國行政訴訟實踐的開展和行政法學領域相關問題討論的深入，理論和實踐領域對我國行政訴訟中不停止執行原則的質疑之聲越來越多，這主要集中在以下幾個方面。

（一）對“保證國家行政管理的效率及其連續性”理由的質疑

在提起訴訟之后，行政行為執行的阻礙只是一個短暫的過程，而且其目的在于防止被訴行為給行政相對人帶來負面影響，這符合現代行政既重效率又重公正的趨勢。此外，如果違法的行政行為得到了執行，相應的行政主體需要在判決做出之后采取一定措施來進行補救，能否補救暫且不論，其必然會在整體上降低行政效率，不利于保證行政管理的有效性和連續性。

另一方面，認為采取停止執行原則會影響國家行政管理效率及其連續性的觀點主要基于這樣一種邏輯：如果僅因為行政相對人起訴，涉訴具體行政行為便要被中止執行，則有可能帶來訴訟泛濫的情況。然而實際上，從我國現階段的行政訴訟司法實踐情況來看，行政訴訟案件數量遠遠少于民事訴訟等其他訴訟類型，甚至有些地方法院的行政審判庭淪為了“空擺設”。在這樣一種行政訴訟案件“畸少”的現實條件下，仍將避免濫訴作為采用不停止執行原則的理由顯然過于牽強。

（二）對“行政行為的公定力理論”理由的質疑

首先，所謂行政行為的公定力理論屬于特別權力關系理論的重要內容，其本質是“以國家權威和地位作為行政行為合法及有效的基礎，顯然與民主自由的法治國理念不相符”，“現代很多國家的行政法理論已對公定力理論做出了修正”[5]。其次，鑒于公權力主體的天然優越地位，行政活動過程中的行政主體與行政相對人已經處于較為明顯的地位不平等狀態。如果在行政相對人為了尋求司法保護而提起行政訴訟，并進入到行政訴訟過程之后仍以公定力理論為由，在未經法定機關判斷之前主觀臆斷涉訴具體行政行為的合法性，并不停止執行涉訴行為的話，這將在很大程度上減弱司法保護的有效性，并有將雙方當事人在行政過程中的不平等地位延續到司法過程中的嫌疑。

（三）對“公益優先理論”理由的質疑

首先，如何界定“公共利益”一直以來難有定論。一般看來，行政機關被認為是公共利益的代表者。但實際上，行政機關在日常運行過程中會不可避免地產生獨立的部門利益，這種部門利益既可能與公共利益相符，也可能與公共利益相悖。在這種情況下，加之“公共利益”的界定存在困難，其很可能淪為行政機關的一塊“萬能磚”，行政機關假借公共利益的名義另謀其他的情形在所避免。

此外，我國現階段的時代背景較之《行政訴訟法》制定時已經發生了十分重大的變化。與過去年代習慣性地呼吁“公共利益高于一切”不同，在現階段的社會大背景下，人們逐漸開始注重對公民私益的保護。在這種背景下，再次將“公共利益高于公民私益”作為采用不停止執行原則的理由之一，顯然不太令人信服。

（四）不停止執行原則與我國行政強制執行制度相矛盾

由《行政訴訟法》的相關規定可知，我國的行政強制執行包括兩條途徑，即行政機關依法強制執行與申請人民法院強制執行。

行政機關申請人民法院強制執行的情況。根據《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第93條可知，“人民法院受理行政機關申請執行其具體行政行為的案件后，應當在30日內由行政審判庭組成合議庭對具體行政行為的合法性進行審查，并就是否準予強制執行作出裁定”。法院在執行前需要對具體行政行為的合法性進行審查，只有審查認為合法的才予以執行。在這種情況下，采用不停止執行原則，則相當于“讓人民法院繼續對一個已被自己確認為合法的行政行為繼續審理，看其是否合法”。這顯然造成了一個不可自圓的矛盾，將法院推入到了尷尬的境地[6]。

行政機關依法自行強制執行的情況。根據我國現行有效的法律法規，我國享有強制執行權的行政機關屈指可數，這使得我國行政強制執行制度的基本格局為“以法院為主，以行政機關為輔；以申請執行為一般，以自己執行為例外”[6]。由此可知，不停止執行原則真正能夠得以使用的情況少之又少，這樣一來就很難稱之為一項“原則”了。

三、結語

由于受到傳統行政法學理論等因素的影響，我國行政訴訟往往過于強調事后性，而“忽視了如何有效避免行政行為所確定的權利義務關系付諸實現之前，特別是形成不可逆轉的現實之前，對公民權益的保護問題。”[7]為了充分發揮行政訴訟的功能，確保公民權益保護的無漏洞性和有效性，諸多學者認為應借《行政訴訟法》修改的契機，放棄不停止執行原則，改用停止執行原則。筆者對我國行政訴訟中不停止執行原則的理由進行簡要分析并展開質疑，這也在于表明筆者贊同停止執行原則的觀點。

參考文獻：

[1]彭情寶.德日兩國起訴（不）停止執行原則之比較[J].溫州大學學報：社會科學版，2008，（6）.

[2]陳霜玲.不停止執行原則的反思與變革——比較法的維度[D].重慶：西南政法大學，2006.

[3]葉必豐.行政行為的效力研究[M].北京：中國人民大學出版社，2002：76.

[4]馬懷德.司法改革與行政訴訟制度的完善[M].北京：中國政法大學出版社，2004：308.

[5]許炎.行政法上不停止執行原則之思考與重構[D].武漢：武漢大學，2004.

[6]石紅心.起訴不停止執行原則質疑[J].行政法學研究，1997，（4）.

[7]黃學賢.行政訴訟中的暫時性法律保護制度探討[J].東方法學，2008，（4）.