憲法：貴在信仰，重在實施

桂文茜

摘 要：憲法作為國家根本大法，其地位至高無上。在當代中國，從國家來看，憲法是治國安邦的總章程；對人民而言，憲法是公民權利的保障書；就我們黨來說，憲法是執政興國的法制保證。2012年12月4日，在紀念現行憲法公布施行30周年大會上，習近平提出了“憲法的偉力在于人民真誠的信仰”，“憲法的生命在于實施，憲法的權威也在于實施”的新思想，這是我們黨對憲法認識的又一次升華，對保證憲法有效實施，推動貫徹黨的十八大精神，具有十分重大的意義。

關鍵詞：憲法；法治；憲法信仰；憲法實施

中圖分類號：D911 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）17-0115-03

1982年12月4日，第五屆全國人民代表大會五次會議以無記名投票方式通過了現行憲法。直至今天，這部憲法已經走過了30周年的風雨路。“82憲法”以四項基本原則作為指導思想，把社會主義民主和法制建設作為國家的根本任務之一，恢復了法律面前人人平等的原則，初步完善了關于公民權利和自由的規定，是新中國成立以來最好的一部憲法[1]。在“82憲法”頒布之前，中國已經制定了三部憲法，分別是“54憲法”、“75憲法”和“78憲法”。1954年憲法所蘊涵的憲法理念和國家基本制度，成為之后歷次制憲所參照的模板。1975年憲法，是當時“文化大革命”時代背景下的產物。1978年憲法雖然是在粉碎“四人幫”之后制定的，但其內容仍在一定程度上受“文化大革命”影響，帶有文革時期的殘留思想。新中國成立以來，一代又一代的國家領導人以及無數的學者、法學家們都在不斷探索治國理政的基本方略，經過多年的摸索，最大的成就是，我們真正認識到了在社會和國家的治理中，憲法是最基本的價值理念和制度安排。依照憲法來治理國家、來執政，已然得到社會各界的普遍認同。憲法和法治是最基本的治國方略。“追溯60多年以來我國憲法制度的發展歷程，我們可以清楚地看到，憲法與國家前途、人民命運息息相關。”12月4日，在紀念現行憲法公布施行30周年大會上的講話中，習近平如此總結。在讀罷講話稿后，有兩句話一直回蕩在我的腦海里：一句是“憲法的偉力在于人民真誠的信仰”，還有一句是“憲法的生命在于實施”。在筆者看來這兩句話是通篇的靈魂和精髓所在。本篇小文也是以這兩句話為切入點，粗略的談談對憲法的領悟和感受。

一、憲法貴在信仰：憲法信仰是走向真正法治的精神支持

“法律必須被信仰，否則它將形同虛設”。伯爾曼的這句膾炙人口的名言完美地詮釋了法律信仰對于法治的意義。法律信仰的最高級別就是憲法信仰，其在依法治國中的價值就更加不言而喻。我國憲法長期處于一種尷尬的境地：看似高高在上實則可有可無。究其這種處境的形成原因，筆者認為可以歸結為憲法信仰的缺失。

“憲法的根基在于人民發自內心的擁護，憲法的偉力在于人民真誠的信仰。”這是習近平總書記在紀念現行憲法公布施行30周年大會上的講話中所提到的，這句話精準地概括了憲法的力量來自于人民的信仰，這種信仰是指人民自覺自愿地順從于憲法的統治，并理所當然地把它當做生活的一部分。憲法是國家的根本大法，是治國安邦的總章程，是公民權利的保障書，憲法具有最高的法律地位和法律效力，任何法律、法規都不得與之相抵觸，這是我們對憲法地位的表述，但是，這種至高無上的地位僅僅停留在了文字表述上，憲法信仰并非真正深入人心。現實生活中，很多公民僅知憲法之名，不知其實，甚至有很大一部分人直接將憲法和黨的執政綱領、執政宣言畫等號，“憲法是公民權利的保障書”更是淪為一紙空文。

人民對憲法的認可和遵守，可能是出于內心的信仰和敬畏，也可能是出于無奈和強制，但是只有精神上的主動服從，才是穩定的服從，才能真正樹立起憲法的權威。一旦人民的心中形成憲法信仰，就會外化為行為在現實生活中起作用，人民會自愿地擁護憲法，自覺地遵守憲法，從而在整個社會范圍內建立起良性的、積極的憲法秩序，這樣一切違憲行為都將失去存在的根基。但是，人民對憲法的信仰不是被動存在的，不會憑空產生，也不能依賴國家的強制力，只能通過憲法實施，使人民切實感受到憲法是人民依法享有權利、履行義務的根本保證，是國家機關及其工作人員行使權力的根本規范，所有違反憲法的規定都會被糾正，所有違反憲法的行為都會受到懲處，憲法的權威才能真正樹立起來，憲法才能真正走入公民的日常生活，才能被認真對待，依法治國和憲政的美好愿望才能實現。所以憲法信仰可謂是建成憲政，法治的重要保證。

論究憲法信仰普遍缺失的原因，主要有以下幾個方面：一是歷史根源，中國長達兩千多年的封建專制統治雖早已結束，但是其所造就的傳統法律文化仍與當代法治理念相沖突。封建專制統治下的法律帶有明顯的不平等性和壓迫性，人們長期處于被動服從的狀態，底層階級是受剝削階級，對法律沒有好感，更談不上信仰。憲法觀念和憲政均是西方舶來品，是特定的經濟基礎和人文環境下的產物，西方的憲法以限制政府權力、擴大和保障公民權利為目的。與西方不同，我國在本土法律文化中找不到憲法觀念的根源，缺少培育憲法觀念的人文環境和精神底蘊。史料中可以考據到的憲法觀念開始在我國的傳播時期最早也只能追溯到清朝末年，且當時的立法初衷也不同，清朝末年的立憲是將憲法看成強國富民的工具，其本質是一部包裹著資本主義外殼的封建專制法律。這樣，憲法至上的根本法觀念在我國一直沒能樹立起來。二是重視憲法的政治性，輕視其法律性。過分的重視憲法的政治性，而輕視憲法的法律性導致了憲法保護公民權利和防止權力濫用的功能被忽視。憲法在處理各種國家機關失職或越權現象上顯得軟弱無能，公然違背憲法的行為沒有得到與憲法至高無上的法律地位相稱的懲罰或制裁。這樣不僅會助長公職人員濫用職權的壞風氣，而且公眾對國家機關形象大打折扣。被公眾寄予厚望的行政機關、司法部門若不能依法辦事，公眾將會徹底喪失對法律乃至憲法的信任。

因此，建立對憲法的信仰首先要從黨員、各級領導干部和國家公職人員做起。憲法需要自上而下的信仰，憲法信仰需要榜樣的力量[2]。黨的十八大報告指出：“黨領導人民制定憲法和法律，黨必須在憲法和法律范圍內活動。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權，絕不允許以言代法、以權壓法、徇私枉法”。中國共產黨是我國的執政黨和社會主義事業的領導核心，必然應當自覺維護憲法和法律，依照憲法和法律來執政，在全社會率先樹立起遵守憲法、維護憲法權威的典范，以樹立人們對憲法的信心。一方面，要加強對黨員、各級領導干部和國家公職人員的憲法知識的培訓和考核。另一方面，可以參考借鑒西方國家的“向憲法宣誓制度”。筆者不認為宣誓制度是“一種虛假的形式”，相反，通過這種嚴肅而神圣的儀式，能讓宣誓人對憲法懷有一種崇敬而肅穆的情感，從而有助于憲法信仰的形成。其次，要在全社會范圍內加強憲法的宣傳和教育。國務院于2001年確定將每年的12月4日，確定為全國的法制宣傳日，這充分體現了黨對全民法制宣傳教育工作的重視，對于群眾樹立憲法意識、增強法制觀念、繼續推進依法治國、建設社會主義法制國家都具有重要意義。除設立全國法制宣傳日之外，還可以加強對違憲制裁案例的宣傳，使公民真正地感受到憲法作為公民權利保障書的地位，從而發自內心的信仰。以上就是筆者對“憲法的偉力在于人民真誠的信仰”這句話的認識，憲法信仰是實現法治的重大精神支持，缺乏憲法信仰法治將不可能最終實現。

二、憲法重在實施：徒法不能以自行

憲法，作為具有最高法律效力的根本大法，規定著國家的基本制度、公民的基本權利義務以及國家機構的職責等及其重要的內容。古代先哲孟子曰：“徒善不足以為政，徒法不能以自行”，這表明法律貴在實施。憲法也不例外，一部憲法制定的再好，如果不能實踐于現實生活中，最終也不過是一紙空文。因此，盡管制定一部良好的憲法是實行憲政的重要前提，但立憲并非最終目的，在此基礎上實施憲法、維護憲法權威和尊嚴才是最重要的。

十年前，在憲法實施20周年紀念大會上，胡錦濤發表了重要講話，顯示出我黨對憲法重視程度的提升。在講話中明確指出，“實行依法治國的基本方略，首先要全面貫徹實施憲法。”“全面貫徹實施憲法，必須健全憲法保障制度，確保憲法的實施。”“要抓緊研究和健全憲法監督機制，進一步明確憲法監督程序，使一切違反憲法的行為都能及時得到糾正。”這些講話都反映了黨中央對憲法實施的重視，是讓人感到振奮和欣喜的。根據我國現行憲法第62條和第67條的規定，全國人大及其常委會有解釋和監督憲法實施的權力，由此可見，我國違憲審查的主體為全國人大及其常委會，并且其違憲審查的對象主要為基本法以外的法律、行政法規、地方性法規、自治條例以及單行條例。與此同時，全國人大的各專門委員會協助人大及常委會做好憲法實施工作。2004年5月，全國人大常委會新成立了法規審查備案室，該機構不僅負責各種法規的備案，還專門審查包括國務院所立行政法規在內的其他下位法是否存在違憲情況，以保障憲法實施。這種模式的憲法監督體制是與我國政治體制和權力機構相適應的，有利于提高憲法的權威，但不可否認這種體制也存在諸多缺陷，比如全國人大及其常委會是立法機關，同時又是憲法監督機關，這種自己監督自己的運作模式，不符合常理，再如，雖然全國人大及其常委會是法定的憲法監督機關，但是在實踐中卻缺乏對憲法監督的程序性規定，導致這種體制的監督模式實際作用甚微。

2012年12月4日，在現行憲法頒布實施30周年的講話中，習近平指出“憲法的生命在于實施，憲法的權威也在于實施。我們要堅持不懈抓好憲法實施工作，把全面貫徹實施憲法提高到一個新水平”，闡明了憲法實施對于實現憲政的重要意義。習總書記在講話中還提出了“要使人民賦予我們的權力為人民謀利益”，這與之前“黨領導人民”的習慣性表述相比，有一種耳目一新的感覺。這種國家權力是由人民賦予的新表述，透露出黨和國家領導人憲法理念的提升。此次講話中在肯定成績的同時，也一針見血地指出不足：“保證憲法實施的監督機制和具體制度還不健全，有法不依、執法不嚴、違法不究現象在一些地方和部門依然存在；關系人民群眾切身利益的執法司法問題還比較突出；一些公職人員濫用職權、失職瀆職、執法犯法甚至徇私枉法嚴重損害國家法制權威；公民包括一些領導干部的憲法意識還有待進一步提高。”學界和理論界都較注重對憲法文本實體內容方面的研究，而輕視憲法程序性問題研究。但憲法較一般法律具有穩定性，修改程序復雜，我們不能太過于追求“完美憲法”[3]，世界上任何一個國家的憲法都是有瑕疵的，都是在付諸實施的過程中慢慢發現問題再加以改進。所以說憲法也是隨社會的發展而發展的，空談實體問題而輕視程序上的實施，是沒有意義的。

說到這里，筆者想到了發生在2003年的孫志剛案件。雖然此事已過去近十年，影響仍在，每每聽到看到孫志剛案件所引發的對行政法規違憲審查的討論的時候，心中便充滿希望：憲法作為諸法之首，萬法之上的權威正在慢慢顯現。這樁悲劇被媒體曝光之后，先后有8名學者上書人大，要求就此對收容遣送制度進行違憲審查。2003年5月23日，賀衛方、盛洪、沈巋、蕭瀚、何海波5位著名法學家以中國公民的名義，聯合上書全國人大常委會，就孫志剛案及收容遣送制度實施狀況提請啟動特別調查程序[4]。同年6月20日，國務院公布《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，該辦法公布的同時《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》這部“臭名昭著”的惡法隨即被廢止。孫志剛事件，在社會各界引發了對違憲審查制度的反思。很多人認為這是啟動違憲審查機制的一個很好的契機，希望全國人大委員會對國務院原來的遣送條例進行廢除。其實在現有的法律框架下，本案中公民的聯名建議書由全國人大常委會工作機構或有關專門委員會審查并提出意見，審查后，若認為原國務院遣送條例存在違憲的情況，即可以向國務院提出書面審查意見，國務院根據該意見可以自行決定撤銷或修改，所以直接由全國人大或常委會宣布廢除的可能性是不大的。雖然眾人所期盼的啟動全國人大及常委會的違憲審查機制的愿望并未實現，但是事件的結果仍然推動了社會的進步，是一個良好的開端。

孫志剛案件是一樁悲劇，這是由一個人的犧牲才換來的一個制度的終結，代價是如此之大。如果全國人大及其常委會能積極行使憲法所賦予的憲法監督職責，或許《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》這部違憲的條例不會存在這么久，也就不會有這場悲劇的發生。

可喜的是，從習近平總書記的講話中已經體現出我們黨對于憲法觀念的認識正在不斷的升華。總體而言，我們黨對憲法愈來愈重視，對于憲法的地位、效力、內容、本質等的認識越加清晰了，對于民主、法治和人權的理解越加深入和具體。這表現在我們黨和政府對于維護憲法的權威和保證憲法的實施越來越自覺，對于保護公民的各項權利越來越重視，對于加強對權力的制約越來越迫切和主動。

參考文獻：

[1]艾國.中國共產黨在憲法觀念上的演變和發展[J].中共黨史研究，2004，（2）.

[2]周紅.論公民的憲法信仰[J].中共長春市委黨校學報，2004，（1）.

[3]王振民.認真實施憲法會帶來真正意義的富強[N].法制日報，2012-12-11.

[4]孫志剛事件[EB/OL].http：//zh.wikipedia.org/wiki/孫志剛事件，[2012-02-18].