乳品安全的政府監管研究

鄭海靜　侯小星

摘 要：“三鹿事件”以來，乳品問題頻發，人們對企業誠信失望之余，希望政府能加強對乳品監管，保障乳品安全。但目前政府對乳品安全的監管還存在問題，影響了監管效果。相應改進措施如下：加快職能調整和機構改革，盡快確定各級政府乳品安全監管主體；健全乳品安全法律法規；完善乳品安全國家標準并堅決貫徹實施；政府應加大對乳品安全監管檢驗檢測技術和設備的投入支持力度。

關鍵詞：乳品；安全；政府監管

中圖分類號：D630 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）17-0054-02

隨著我國人們生活水平的提高及生活節奏的加快，乳品成為人們日常飲食的重要組成部分，更成為一部分嬰兒的主食。但2008年“三鹿事件”及隨后出現的一系列乳品安全事件粉碎了人們對乳品的信賴，人們感到震驚、憤怒，對有些國內乳品企業感到失望，并逐漸對乳品安全也喪失了信心。在法律制度還不是很完善，企業誠信普遍缺失情況下，為了我國人民飲食安全，為了促進我國乳業發展，人們對政府寄予厚望，希望政府能加強對乳品安全的監管。

一、乳品安全的含義

乳品包括生鮮乳和乳制品。而乳制品指以生鮮牛（羊）乳及其制品為主要原料，經加工制成的產品，種類繁多。乳品安全指的是乳品中不含有對人體健康造成任何急性、亞急性或者慢性危害的因素。即乳品中含有的有毒有害的重金屬和農藥、獸藥殘留量，致病性細菌和病毒，以及在其加工過程中人為添加的添加劑和強化劑等不能超過人體本身的抵抗或自凈能力，不能對人體健康造成現實及潛在的危害；不同分類和特殊人群專用的乳品所含的營養成分不能造成使用者營養不良。乳品中不含任何有害物質的要求不現實，因為乳品營養豐富，生產環節又多，受一些有害細菌或其他有害物質污染的幾率大。乳品安全不是指不含任何有害物質的絕對安全，而是所含的有害物質要在一定量的范圍內，是一種相對安全。

二、乳品安全政府監管存在的問題

目前，我國雖已初步建立起乳品安全政府監管體制，頒布了乳品安全監管的一系列法律法規，規定了乳品安全監管的政府主體及其監管權責，形成了較為系統的乳品安全檢驗檢測體系等。但是，目前的乳品安全政府監管還不完善，還存在如下一些問題。

1.乳品安全政府監管主體處于變動期，自上而下的新的監管主體還沒完全確定，相互之間的權責還不明確

2008年10月9日頒布的《乳品質量安全監督管理條例》第4條規定：“縣級以上人民政府畜牧獸醫主管部門負責奶畜飼養以及生鮮乳生產環節、收購環節的監督管理。縣級以上質量監督檢驗檢疫部門負責乳制品生產環節和乳品進出口環節的監督管理。縣級以上工商行政管理部門負責乳制品銷售環節的監督管理。縣級以上食品藥品監督部門負責乳制品餐飲服務環節的監督管理。縣級以上人民政府衛生主管部門依照職權負責乳品質量安全監督管理的綜合協調、組織查處食品安全重大事故。縣級以上人民政府其他有關部門在各自職責范圍內負責乳品質量安全監督管理的其他工作。”由此確定的我國乳品安全政府監管模式是“多主體分段監管模式”，各監管主體包括農業部門、質量監督檢驗檢疫部門、工商行政管理部門等分別負責不同環節乳品安全監管。2013年3月22日，以國家食品藥品監督管理總局掛牌為標志，新的乳品安全政府監管體制在中央層面開始建立。根據規定，新成立的國家食品藥品監督管理總局要對乳品生產、流通和消費環節進行統一安全監管。中央層面農業部負責奶畜飼養以及生鮮乳生產、收購環節的監督管理，國家衛生和計劃生育委員會負責乳品安全風險評估和乳品安全標準制定。但是，中央沒有對地方乳品安全監管主體做統一要求，讓地方因地制宜進行設置。

2.乳品安全政府監管的法律法規不完善

市場經濟是法治經濟，政府對之管理要依法進行。依法管理前提是有法可依。乳品安全監管法律法規是實施乳品安全監管的根據，其完善與否直接影響到乳品安全監管的效果。目前我國已制定并頒布了《乳制品企業生產技術管理規則》、《食品安全法》、《產品質量法》、《乳品質量安全監督管理條例》、《國務院關于促進奶業持續健康發展的意見》、《奶業整頓和振興規劃綱要》、《乳制品工業產業政策》、《生鮮乳生產收購管理辦法》等多部有關乳品安全監管的法律法規。但這些法律法規還不完善，存在問題：一是這些法律法規系統性和協調性差，這個問題出現的原因主要有兩方面。一方面是因為這些法律法規由不同主體創制，包括農業部門，食品藥品監督管理部門、衛生部門等，各創制主體從自己角度出發制定法律法規，為維護本部門利益，容易各自為政，各自為大，從而造成法律法規之間不協調、不系統。另一方面是因為我國乳品法律法規修改清理工作落后實際需要，也會導致新法和舊法之間的不統一，甚至沖突。二是有些法律條文內容還不夠明確具體，比較籠統。三是有些內容還存在法律空白，法律條文還沒涉及。

3.乳品安全政府監管的國家標準不全，并且偏低

2010年3月26日衛生部公布了《生乳》（GB19301-2010）等66項新乳品安全國家標準。新的乳品安全國家標準整合了以往由不同主體制定的比較零散的乳品標準，使得乳品檢驗檢測及乳品安全評價有了統一尺度。但是新的乳品國家安全標準制定的比較倉促，是在危機事件推動下出臺的，主要針對短期現實急需而進行規定，對乳品生產鏈各環節沒有做到分別詳細規定，乳品的運輸和銷售環節標準欠缺，例如乳品在商店或超市待售時，冷藏條件幾乎由商店或超市自主決定，沒有統一標準；同時，新的乳品安全國家標準對各種調味乳或含乳飲料營養標準及包裝要求也沒做出明確規定，以致出現了調味乳和含乳飲料都可以叫“早餐奶”的現象。另外，乳品標準偏低，有人就驚呼“一夜回到25年前”乳品蛋白質含量、菌落總數等細分指標均低于1986年的國標。生乳理化指標中蛋白質為每百克2.80克，微生物限量中細菌總數為每毫升不超過200萬個。而1986年的乳品國標規定每毫升生乳細菌總數不超過50萬個，蛋白質是每百克2.95克。發達國家生乳蛋白質含量標準都至少在3.0克每100克，菌落總數每毫升在10萬以下。

4.乳品安全政府監管檢驗檢測技術和設備有待提升

對乳品進行檢驗檢測，需要檢驗檢測的內容面廣，不僅包括應該含有成分質和量的檢驗檢測，還包括一些違禁物和限量物的檢驗檢測，如農藥殘留、獸藥殘留和重金屬污染物等。需要的檢驗檢測技術種類和設備種類多，如需要抗生素快速檢驗儀、三聚氰胺檢驗儀、解抗劑檢驗儀、微生物快速檢測儀、蛋白快速測定儀、脂肪快速測定儀等。但目前，尤其在基層政府，由于資金和檢驗檢測人員技術操作水平的限制，對乳品營養成分進行檢測基本還是沿用比濁法、比重法、超聲波法等并非真實、可靠的傳統檢測方法，無法確切弄清楚乳品中是否添加淀粉，甚至添加三聚氰胺等禁止檢出的物質。檢驗檢測設備落后并匱乏，有效的液相色譜、氣相色譜、紅外檢測分析儀等設備不僅價格昂貴，檢測、維護費用也高。

三、加強乳品安全政府監管的幾點建議

1.加快職能調整和機構改革、盡快確定各級政府乳品安全監管主體

中央層面，要按照機構職能調整的要求，對食品安全辦的職責、食品藥品監管局的職責、質檢總局的生產環節食品安全監督管理職責、工商總局的流通環節食品安全監督管理職責進行有效整合，將整合后的權責統一劃入新成立的國家食品藥品監督管理總局。使食品藥品監督管理總局真正成為食品生產、流通、消費環節的統一監督管理者。并將工商總局、質檢總局相應的食品安全監督管理隊伍和檢驗檢測機構劃轉食品藥品監督管理部門。各級地方政府也要根據中央食品安全監管機構調整目的和原則，結合地方本身情況，盡快制定本級地方食品安全監管機構調整方案，并對食品安全監管機構及其職能進行調整，盡快確定政府乳品安全監管主體及其職責權限。

2.健全乳品安全法律法規

乳品安全政府監管部門職能及機構調整，需要現有法律法規也要做出相應調整。如《食品安全法》和《乳品質量安全監督管理條例》中關于監管主體及其職責權限的規定就需做出相應調整。對由工商、質檢等不同立法主體創制的乳品安全法律法規要進行清理，以保證法律法規的適應性和統一性，提高法律法規的權威。對存在法律空白的地帶要及時進行研究并立法。同時，在現有法律法規的基礎上，制定更為詳細的實施辦法及配套制度，實施辦法和配套制度要做到語義明確、條文具體、可操作性強。最終實現對乳品生產鏈各個環節的立法，使乳品生產鏈上的每個環節的每一內容都有法可依。

3.完善乳品安全國家標準并堅決貫徹實施

乳品生產鏈長，種類多，需要制定的標準多，雖然我國已制定了《生乳》（GB19301-2010）等66項新乳品安全國家標準，但遠遠沒有實現對乳品生產鏈各環節、各種類型乳品的全覆蓋。接下來要對存在標準空白的運輸和銷售等環節，分類奶的營養和包裝要求等進行標準研究，加快形成全覆蓋的乳品安全國家標準體系，使乳品安全獲得進一步保障，也使乳品安全評價有一個全面、統一的尺度。為此，政府要大力支持乳品標準的研究，給予資金支持，鼓勵包括國家標委在內的政府部門及非政府部門開展空白領域的乳品標準的研究和探討，在歸納、整理和細化現有籠統規范及借鑒他國經驗基礎上，做出合乎實際的標準規定。并要根據我國乳業發展情況，和國外乳品安全標準每2～3年就進行一次較大調整的實際，調整我國已制定的乳品安全國家標準。乳品標準對乳品安全的意義取決于標準得到何種程度的執行，執行程度越高，對保障乳品安全的意義越大。政府要對乳品安全國家標準進行大力宣傳，使乳品生產相關主體、政府乳品安全監管部門、消費者明確標準內容，在此基礎上，堅決貫徹執行乳品安全國家標準，并監督乳品安全國家標準實施情況。

4.政府應加大對乳品安全監管檢驗檢測技術和設備的投入支持力度

政府應通過項目等形式支持乳品安全檢驗檢測技術和設備的研發，鼓勵科研單位和企業等進行原始創新，集成創新，引進、消化、吸收再創新，推動生物技術、信息技術等現代技術在乳品安全監管檢驗檢測方面的應用，促進快速、靈敏、精確的新的乳品安全檢驗檢測技術和相應設備的誕生。同時，對基層政府乳品安檢驗檢測設備應進行及時更新，淘汰一批老舊設施，盡量配全設備。

參考文獻：

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