中國應對WTO資源出口爭端的措施研究——基于資源出口限制措施的雙重視角分析

張金鐵

(山東大學法學院，山東 濟南 250100)

2009年，美國、歐盟、墨西哥等國家和地區以中國對鋁礬土、焦炭等9種原材料的出口限制措施違反WTO義務為由將中國訴至WTO，我們稱該案為原材料出口限制措施爭端案。2012年1月30日，WTO爭端解決機構作出上訴機構報告，否定了中國在該案援引GATT第20條的權利，這宣告了中國的失利。2012年3月，美國、歐盟與日本就中國在稀土出口中采取的限制措施又將中國訴至WTO，這是繼中歐焦炭糾紛、原材料出口限制措施爭端之后，中國面臨的又一個資源出口貿易爭端。上述所有案件的焦點都在于怎樣看待中國的資源出口限制措施。

一、中國視角下的資源出口限制措施

盡管在原材料案中的失利是客觀存在的，但從中國的角度來看，中國政府在原材料案、稀土爭端中的出口限制措施是有足夠合法、合理根據的。從在資源開采、出口方面制定并實施的政策來看，中國是基于相同的原因對原材料、稀土的出口進行限制，以稀土爭端為例，中國政府的理由可從以下幾個方面進行分析:

(一)保護有限稀土資源的必要性

中國稀土儲量約占世界總儲量的23%，是稀土資源較為豐富的國家之一。但由于多年來中國在稀土開采、出口數量上都位列世界第一位，并且在稀土資源開采過程中一直有嚴重的過度開采問題，目前國內主要稀土礦區資源都在加速衰減:包頭稀土主要礦區資源僅剩三分之一，南方離子型稀土礦儲采比由20年前的50降至目前的15。［1］從保護稀土資源的角度來看，限制稀土資源的開發、降低出口數量是必要的。

(二)保護國內環境與人民健康的緊迫性

稀土的開采會對生態環境產生負面影響，尤其是在稀土開采、分離技術比較落后的情況下，對植被、地表水、地下水都有著嚴重的影響。雖然近年來中國對稀土開采技術、設備都進行了革新，推動利用原地浸礦等高效綠色采選礦技術和先進設備改造現有稀土礦山，但稀土開采過程中仍會有環境污染的伴隨性發生。在國內部分過度開采的稀土礦區，水土流失、山體滑坡等現象廣泛存在，這嚴重影響了當地居民的生命財產安全。因此，從保護國內環境與人民健康的緊迫性角度來看，限制稀土資源的開發、降低出口數量也是必要的。

(三)限制出口政策有充足的法律依據

對原材料與稀土資源的出口限制措施，中國政府都是依據《對外貿易法》的規定制定的。依據《對外貿易法》第十六條的規定，“為保護人的健康或者安全，保護動物、植物的生命或者健康，保護環境，需要限制或者禁止進口或者出口的”，“國內供應短缺或者為有效保護可能用竭的自然資源，需要限制或者禁止出口的”，國家是可以禁止有關貨物、技術的進口或者出口的。所以單純從國內法律依據的角度來看，中國對稀土出口進行限制是合法的。

二、WTO視角下的資源出口限制措施

中國在原材料案中失利，說明從WTO的視角來看，中國對原材料、稀土資源的出口限制措施是不符合WTO相關規定的。結合WTO在原材料案中的相關報告，爭端解決機構主要從以下幾點分析了中國的資源出口限制措施:

(一)資源出口限制措施是否符合中國加入WTO的承諾

在原材料案中，美國、歐盟等認為，中國限制原材料出口的政策與政策的依據《對外貿易法》都違反了中國加入WTO的承諾。《中國加入工作組報告書》第162段規定，中國“只有在被GATT規定證明為合理的情況下，才實行出口限制和許可程序”;第165段承諾“自加入時起，將每年就現存對出口產品實行的非自動許可限制向WTO作出通知，并將予以取消，除非這些措施在《WTO協定》或議定書(草案)項下被證明為合理”。但是GATT第11.1條規定:“任何締約國除征收稅捐或其他費用以外，不得設立或維持配額、進出口許可證或其他措施以限制或禁止其他締約國領土的產品的輸入、或向其他締約國領土輸出或銷售出口產品。”中國認為，本國的《關稅實施方案》《出口許可證管理貨物目錄》每年度都是變更的，因此，提出對原材料出口的數量限制措施符合GATT第11.2條(a)款的例外規范。①China-Measures Related to Exportation of Various Raw Materials，WT/DS394/R，WT/DS395/R，WT/DS398/R，paras.7.224-225。對于中國的這一抗辯，因為GATT11.2條(a)款規定了取消數量限制的例外條件“為防止或緩和輸出締約國的糧食或其他必需品的嚴重缺乏而臨時實施的禁止出口或限制出口”，所以專家組認為，原材料案中中國并不滿足“嚴重缺乏”這一條件，對原材料的限制出口措施也沒有顯示出任何的“臨時”性。并且專家組認為，“根據《中國入世議定書》的措辭，中國并不被允許援引1994年關貿總協定第20條的一般例外條款來使其不符合WTO規則的出口關稅得以正當化”［2］。總的來看，中國在抗辯時雖然援引了GATT第11.2條(a)款，但明顯在政策制定初期考慮相對不足，這也導致中國在面對原材料的WTO糾紛時應對不足。

(二)資源出口限制措施是否符合GATT第20條(g)款

中國的限制出口措施是否符合GATT第20條的規定，是中國能否在稀土出口案中勝利的關鍵。早在原材料案中，中國就以出口限制措施符合GATT第20條(b)款“為保障人民、動植物的生命或健康所必需的措施”與(g)款“與國內限制生產與消費的措施相配合，為有效保護可能用竭的天然資源的有關措施”為由進行抗辯。為成功抗辯，中國需證明以下幾點:“(1)實施出口數量限制的這些原材料屬于可用竭的自然資源;(2)出口數量限制與保護這些可用竭的自然資源有關;(3)與國內限制生產或消費同時實施;(4)符合GATT第20條序言的規定，即不構成‘武斷、不正當的歧視或對國際貿易造成變相的限制’。”［3］

原材料案的專家組在對GATT第20條(g)款的分析中，就是主要圍繞“可用竭自然資源”“與……相關”“國內外措施一同有效實施”“序言”四個方面進行的，專家組裁定中國對原材料的出口限制措施除了符合第一點外，其他的三個方面都不能提供有效證明。［4］最后，上訴機構報告總體上否認了中國援引GATT第20條的權利，認為中國已經放棄了為“推進基本的非貿易相關利益，例如資源保護和公共健康”以征收出口稅的權利。［5］

可以確定的是，如果在稀土案件中中國依然沿襲原材料案的國內政策，那么該案前景也是不容樂觀的。稀土案件中中國利用GATT的一般例外條款，也無非是援引第20條(g)款的規定，此時仍要面臨上述4個待證明要素。在這4個要素中，國內稀土政策的制定與實施成為最關鍵的一點。中國吸取了原材料案的失敗教訓，在稀土出口政策被訴至WTO后就開始重視國內政策與實施:2012年7月26日，工業和信息化部發布《稀土行業準入條件》，推動稀土產業結構的調整與升級，促進稀土行業的持續健康發展;對稀土行業的企業采取準入制，由企業申報，經省級工業和信息化主管部門核實、專家復核、現場核查以及網上公示等步驟，先后批準公布了三批共35家企業作為稀土行業的準入企業;2012年12月31日，國土資源部發布了2013年度稀土礦開采總量控制指標(第一批)，稀土礦開采總量控制指標為46900噸，其中離子型稀土礦指標8950噸，巖礦型輕稀土礦指標37950噸。有了可行的國內政策，可以實現國內稀土開采工作的有效管理，這就讓中國有足夠的論據來證明稀土出口數量限制及其國內開采政策的實施是與“保護可用竭的自然資源有關的”，同時也可以證明“國內外政策一同有效實施”。在原材料案中，專家組并未具體分析中國的限制出口措施是否符合GATT第20條序言的規定，即是否構成“武斷、不正當的歧視或對國際貿易造成變相的限制”，因為前三個要素可以作為第四個要素的前提條件，而當時在專家組看來，中國是能有效證明第二、第三項的。

三、中國應對WTO資源出口爭端的改進措施

中國在原材料案中的失利，并不能證明中國有關資源出口限制措施的政策是錯誤的，只能證明中國的政策不符合WTO的“游戲規則”。這樣看來，中國完全有能力改進應對WTO資源出口爭端的措施，適應WTO的“游戲規則”。

(一)建立統一、全面的自然資源保護體系

世界資源枯竭的事實是不能回避的，許多國家出于本國長期發展的考慮，都對國內的資源開采、利用以及出口采取一定保護措施:美國雖有豐富的礦產資源，但還是確立了權利金、紅利以及租金為主體的礦產資源稅費制度并制定了“全球開放式”資源戰略，減小本國資源開發力度，通過進口以及海外投資、開發方式來滿足本國的資源消耗。由于國土面積狹小，日本礦產資源極其缺乏，經濟發展嚴重依賴進口，盡管如此，日本還是制定了礦產資源儲備戰略，在1983年就將稀有金屬納入到儲備戰略之中，儲備的品種涉及鉻、鎢、鉬、鎳、鈷、錳、釩七種，對部分極其重要的稀有礦產資源，日本大量地儲存在海中以保障后世的使用。對于中國來說，雖然資源總量、種類都比較豐富，但由于經濟發展速度快、資源利用效率低并且承擔了較多的“超WTO義務”，每年都有大量的資源出口，因此，在資源保護問題上，中國絕對不能掉以輕心。

1.實現中央與地方資源保護政策的統一

出于一直以來高消耗、高能耗的經濟發展模式，中國將無可避免地陷入資源匱乏的困境當中。因此，從現在開始中國就應當考慮建立統一、全面的自然資源保護體系。筆者認為，建立統一、全面的自然資源保護體系關鍵在于確保中央資源保護政策在地方的執行力。由于礦產資源開采大都屬于暴利行業，對地方稅收與財政有相當大的支撐作用，所以許多地方政府對礦產資源過度開采采取支持的態度，缺乏長久開采、保護資源的戰略規劃，甚至對一些違規、違法開采資源的小企業，部分地方政府采取默許的態度，中央有關資源保護的政策難以在各地落到實處，許多地方企業出于成本的考慮并不能完全采用符合標準的開采技術與設施。就原材料案來說，中國限制了多種原材料的出口數量，但對地方的資源開采、消費并沒有做到嚴格限制，這也成為中國在該案失利的原因之一。

2.盡快出臺自然資源保護法

第一部保護自然資源的單行法——《中華人民共和國森林法》出臺后，中國的自然資源保護法制建設工作就一直處在高速發展的道路上。目前中國已經有20多部保護自然資源的單行法，與相關法規、規章構建了一個立體化的自然資源保護法體系，這一體系也極大促進了中國自然資源保護的進程。

但是，綜觀當前我國自然資源保護法體系，仍是缺少一個可以作為基本法律的自然資源保護法。雖然《環境保護法》將自然資源的保護納入到該法涵蓋的范圍，但明顯的，我國自然資源缺乏專屬性的法律保護。另外，各地方政府、部門制定法規、規章都是基于本地或本部門的利益考量，利益沖突導致不同法規、規章之間的沖突現象廣泛存在，這導致我國的自然資源保護法體系并沒有形成一個協調統一的整體。

要解決自然資源保護法體系的現存問題，最重要的一點是要盡快出臺自然資源保護法，并將其納入到基本法律的范疇。將自然資源保護法作為整個自然資源保護法體系的基礎，所有的法規、規章都要服從于該法，減少不同法規、規章之間的沖突，實現自然資源保護法體系的協調與統一。

(二)提升自然資源保護領域適應WTO的能力

我國限制原材料與稀土資源的出口，目的是保護環境以及自然資源，卻受到了歐美國家在WTO框架下的法律挑戰，原因“不在于WTO規則反對各成員方采取稀缺資源保護措施，而是在于WTO規則對各成員方采取的稀缺資源出口限制措施設置了前提條件”［3］。從規則制定的立場出發，WTO規則的目的是保護自然資源，這是毫無疑問的，這為中國適應WTO規則提供了可能性。目前中國承擔的更多的是“超WTO義務”，這對中國貿易管理水平是一個巨大考量，［6］從原材料案中國的失利與稀土案中我們所面臨的局面看，在自然資源保護領域提升中國適應WTO的能力是必要的。

1.資源保護法規的制定要符合WTO規則

從我國《對外貿易法》與WTO規則的對比分析來看，該法有關限制國內資源開采、消費的規定的確與WTO規則存在一定的出入，因此，原材料案的失利是意料之中的。從原材料案與稀土案的過程來看，中國的應對表現是相對慌亂的，可見，在政策制定初期，我們并未有效考慮WTO規則。

目前中國加入WTO已進入第二個十年，國內法律、政策與WTO接軌已經是必要的了，否則就要面臨大量的貿易爭端。當然，一個國家在WTO訴訟的過程即是其逐漸適應并符合WTO規則的過程，我國即處于這一過程中。對于中國來說，原材料案、稀土案等貿易爭端并非全無益處，至少中國可以利用訴訟的過程來打一個“時間差”，為國內政策的調整爭取一個過渡時間，這是各國利用WTO規則的一貫做法，無可厚非。從時代發展的角度看，國家主權與法治主權都有必要被賦予新的內涵，這樣才能解決WTO法治與傳統國家主權理論的沖突，現在的主權應當以國家利益為主的主權觀向兼顧國家利益和全球利益的主權觀轉變，［7］這將為中國資源保護法規的調整奠定理論前提。

2.資源保護法規的制定要符合中國加入WTO的承諾

中國《對外貿易法》關于資源出口限制的規定，已經被WTO爭端解決機構證明違背了中國加入WTO的承諾。不管是中國加入WTO的承諾、現行WTO規則，還是中國限制資源出口的政策，保護資源的根本目的是一致的，這也為本領域內諸多國際貿易爭端提供了解決的可能性。從中國的角度出發，自然資源保護法規符合加入WTO的承諾，這是中國信守本國承諾以及構建一個負責任大國形象最基本的作為。

(三)嚴格執行稀土礦開采總量控制指標制度

中國目前處于稀土爭端的漩渦，加強對稀土開采的控制具有現實的意義。中國雖然稀土儲量很大，但是2009年國內稀土儲量相比1996年下降37%，照這樣的開采速度，余下的稀土礦僅能維持開采15—20年。控制稀土的開采量是必要的，中國政府早就意識到這個問題并在國內實行稀土礦開采總量控制指標制度，分配給地方每年一定的稀土礦開采指標，通過指標分配方式來控制稀土開采量，但從2005年起，我國稀土開采總量連續超過10萬噸，開采指標形同虛設，失去了應有的作用。

從2012年開始，我國重新加強了對稀土礦開采總量指標制度的管理，開始采取分批下達指標，在一年中分不同批次下達指標，確保稀土開采速度的均勻性。除了分批次下達指標，我國政府還加強對開采指標制度的監控，加強中央對稀土礦開采量的掌握，避免地方政府為了經濟利益在短時間內的過度開采。為保護稀土資源，在未來幾年開采指標應當呈現下降的趨勢，提升資源利用效率并努力尋求可替代性的資源，保護國內稀土資源的開發。

總之，未來幾年內，我國必定會面臨不斷的資源出口爭端，這是世界資源危機下各國爭奪資源的必定結果。順利解決這些爭端的前提是我國國內政策的完善。通過觀察筆者發現，不管是原材料案涉及的鋁土礦、焦炭、螢石、鎂、錳等資源還是稀土礦，最為嚴重的浪費與流失不在出口，而在國內的開采與消費過程中。從這個角度上說，原材料案、稀土案為中國自然資源保護國內政策的制定與實施提供了良好的契機，可以促進國內資源保護政策的完善與轉型。

［1］中華人民共和國國務院新聞辦公室.中國的稀土狀況與政策［EB/OL］.［2012-06-20］.http://money.163.com/12/0620110/84EFJKMNOO 253BOH.html.

［2］李廣輝，劉小勇，李正倫.WTO下我國稀土資源出口限制法律問題探析［J］.汕頭大學學報(人文社會科學版)，2011(6):77-83.

［3］賀小勇.WTO框架下中美原材料出口限制爭端的法律問題［J］.國際商務研究，2010(3):3-10.

［4］彭德雷，龔柏華.WTO專家組有關中國原材料出口限制措施案中GATT第20條例外援引評析［J］.國際商務研究，2011(5):24-30.

［5］梁詠.WTO體制內中國“稀土保衛戰”的合規性研究——以安全例外為視角［J］.上海海關學院學報，2012(2):87-95.

［6］范蘭寧.論“超WTO義務”對貿易爭端解決機制的影響——以“美歐墨訴中國原材料出口限制爭端案”為樣本［J］.太平洋學報，2012(6):20-28.

［7］趙駿，韓小安.WTO法治和中國法治的砥礪與互動［J］.浙江大學學報(人文社會科學版)，2011(5):147-162.