簡論高等院校內部控制

唐 英

(海南大學，海南海口 570228)

一、高等院校內部控制的目的及其意義

中國的高等院校因為體制原因內部控制極其薄弱，所以“高等院校實施內部控制，就是為了提高辦學效果和效率，保證學校資產的安全完整，貫徹和執行國家的法律法規，使會計和管理信息真實完整，并服務于教學與科研”［1］。內部控制的實質就是單位內部的精細化管理，即在高等院校內部管理中建立一個自我管理控制系統。高等院校內部控制活動應貫穿于高校運作的全部過程，包括院校的各種業務和事項，尤其應該注重重要業務事項和高風險領域的控制。

我國高等院校近年來得到了迅速的發展，但是隨著辦學規模的不斷擴大和經濟活動的增加，大多數高等院校的資產總額和負債總額都大幅度增長，巨額債務把部分高等院校推向極其危險的境地;同時，在高等院校經費來源多樣化以及市場行為逐漸增多的背景下，由于內部控制制度不夠健全，高等院校的經濟腐敗和職務犯罪案件層出不窮，并且呈上升勢頭，嚴重影響了高等院校的聲譽，也給國家造成了重大經濟損失。這和高等院校內部控制的薄弱不無關系，所以高等院校內部控制制度的建立健全已經成為我國高等院校一個亟待解決的問題。

二、目前我國高等院校內部控制中存在的問題及原因分析

近些年來，高等院校腐敗案件增多，案件多發生在基建、招生、采購、科研、人才引進等領域。如江蘇省南京市2011年共查處了12起高等院校腐敗案件;河南省2006—2009年立案查處高等院校職務犯罪案件56起共80人;陜西省2008—2010年查處了高等院校職務犯罪經濟案件80余起。這些都暴露出高等院校內部管理松散、內部控制嚴重缺失等弊病。根據COSO報告提出的內部控制整體分析框架的五個要素對此類案件進行分析，可以發現目前國內高等院校內部控制主要存在以下問題:

(一)內部控制環境

1.高等院校組織結構不完善

一是中間治理機構缺乏。我國高等院校大都屬于公立學校，其基本管理模式是校黨委對學校各級干部有任免權和重大事務的決策權，缺乏類似企業中的董事會等中間治理機構，缺乏對高等院校領導權力的制約。盡管部分高等院校也成立了董事會或理事會，但基本上都形同虛設，不能進行有效的治理。二是在權責分配方面也不盡合理。比如高等院校的學術委員會負責審議和評價教學科研活動，但從實際的效果看，學術委員會發揮的作用很不充分，與此相反的是，學術委員會的行政職能卻很大，涉及職稱評審、研究生導師遴選等事務，在此過程中存在著“關系戶”“論資排輩”等種種不公平現象。三是高等院校行政管理機構臃腫低效，崗位職責不明確，而且缺乏合理有效的考核體系，各部門之間相互協調的機制不靈，造成比較嚴重的推諉、扯皮現象。

2.人力資源政策落后

目前高等院校在引進人才時片面重視求職者的學歷、資歷和學術成果，而忽視了其他方面的素質要求，引進后未在人才培訓、晉升、激勵機制等方面采取有效的后續措施來充分發揮引進人才的各種潛能，從而產生了引進人才“水土不服”、不能與原有教學和科研人員組成一個強大的團隊等諸多問題。高等院校對在職教職員工的專業能力和職業道德的持續提升缺乏科學的考評制度、獎懲措施和淘汰退出機制，例如現有的績效分配體系偏重于按職稱或職務分配，教師授課的效果未納入績效考核體系，普遍存在重科研輕教學的現象。所有這些必然會影響高等院校的長遠發展。

3.缺乏真正的校園文化

高等院校熱衷于投入巨資修建高樓大廈、購置先進的教學和科研設備，但是對人文建設重視不夠，廣大教職員工和學生不能廣泛參與到學校的文化建設過程中，缺乏對學校的認同感和歸屬感。另外，部分高等院校合并后，由于不同高等院校在長期的發展過程中形成了自己的文化氛圍，其辦學理念和傳統都不盡相同，所以來自不同學校的教職員工往往不能很快融為一體。這種觀念的沖突降低了學校的凝聚力，不利于高等院校的真正整合。

(二)風險評估機制不健全

目前高等院校面臨著很多風險。隨著擴招的實施，我國高等院校獲得了難得的發展機遇。在這場大規模擴大招生的風潮中，學生人數的突然增多，必然會增加相應的教學設施，這需要巨大的資金供應。許多高校過分強調“大樓”等硬件設施的建設，單純依靠財政撥款和各類捐贈以及收取的學費已不能滿足資金的需求，所以就與企業合作辦學，向銀行等金融機構進行大量貸款或融資等。但是高等院校不同于企業，其管理層基本上未經過市場經濟的磨礪，風險意識不強，未建立健全風險評估機制。例如，沒有對籌資的還款付息能力事先進行可行性論證，造成貸款規模過大，由此背上沉重的利息包袱。2005年起，已有部分高等院校進行土地置換以償還債務。同時，“高等院校合并政策的實施，使得許多合并后的高等院校重新調整校區布局或者建設新校區”［2］，其中不少含有盲目擴張的成分，造成嚴重的浪費。一旦生源不足而被迫減招，這類高等院校就將面臨更加沉重的還本付息的壓力。

(三)控制活動的措施不力

控制活動是指高等院校對所識別出來的風險采取必要的措施，將風險控制在可承受范圍內，以保證目標得以實現的方法和程序。但是目前高校的控制活動存在很多問題。

1.不相容職務未實行分離

例如，高等院校在大型基建項目的投資建設方面，針對項目的可行性分析、項目審批、預算、執行、決算和最后的審計方面沒有做到有效分離控制，不能確保不相容崗位相互分離、制約和監督。

2.授權審批控制不到位

許多高等院校各級管理層采取“一支筆”的財務審批制度，各級領導集行政權和財權于一身，財務不透明，各項教學、科研、招待等業務開支由主要領導說了算，缺乏有效的監督機制。

3.資產管理觀念淡薄

許多高等院校在固定資產的購置上比較盲目，雖然在設備購置上有專門的機構，但由于很多高等院校盲目追求科教設備的先進性，未充分考慮自身的實際使用需求，對設備采購缺乏科學論證，造成重復購置。忽視對設備的管理，在使用中沒有定期盤點和賬實核對，造成產權不清、公物私用。沒有建立健全低值易耗品、辦公耗材、實習(實驗)耗材的管理制度。低值易耗品使用期限較短、品種多、耗用量大，在管理上容易被忽視，而且高等院校在會計核算上采用一次攤銷法，這就難免為了避開政府采購以虛購耗材和低值易耗品的方式購置固定資產現象的存在，因而高等院校的資產和資金安全不能得到保障。

4.預算控制不健全

“高等學校預算體制是處理校級和二級單位以及基層單位之間財務關系的各種制度的總稱。”［3］預算編制的依據不合理、方法不科學、程序不適當，造成預算指標過高或過低，不能客觀地反映財務收入支出情況。特別是在預算執行的過程中，也沒有建立相應的跟蹤、分析、評價制度。對預算的執行不嚴格，主要表現為兩個方面:一是沒有控制好預算的使用，存在借款預先使用、來年預算資金下達后再還款的現象;二是倘若在年底前不能花掉所有的經費，下一年度的預算就會降低，所以存在年底前突擊花錢的行為。

(四)高校內部信息流通不暢

目前，高校內部信息流通不暢主要表現為以下幾個方面:一是部分高等院校領導干部或多或少存在不愿意跟普通教職員工溝通的心態;二是高等院校組織機構龐大，信息逐層進行傳遞，從而延長了信息的傳遞時間;三是部門之間未能完全實現信息的實時共享，信息化管理系統的建設力度不夠，導致信息溝通不順暢，不能及時地讓相關人員對信息作出準確的分析和判斷，從而無法采取有效措施應對風險。

(五)內部監督不健全

高等院校內部監督主要是指單位內部審計監督，由內部審計部門負責對內部控制制度的制定和執行情況進行評估。審計部門由于屬于高等院校的內設機構，處于高等院校領導的控制之下，獨立性不強，所以往往以穩定大局為由，對查出的違法違規事項沒有進行嚴肅的處理。另外，有些高等院校審計人員的專業勝任能力和職業操守達不到要求，特別是審計負責人中有不少人不具備審計專業知識。隨著高等院校經濟活動的大量增加，審計人員往往不能適應日益復雜的審計要求，不能進行有效的內部監督。

三、加強高等院校內部控制的主要措施

(一)加強內部環境的建設

1.加強高等院校內部組織結構建設

一是要打破高等院校封閉的內部自我管理、自我決策模式，建立高等院校董事會或理事會，并進一步擴大其職能，重大的決策和人事任免必須報告董事會，并接受其審議和監督。二是要以國外知名高等院校為參照，制定高等院校學術委員會章程，明確其具體的職能、權利和義務，乃至具體的人員構成方式，讓學術權力的實施得到制度的保障。三是要進一步精簡各級行政部門，明確各部門乃至個人的崗位職責，增強各個部門之間的協調配合能力。

2.改革高等院校的人力資源管理模式

第一，引進人才時應該既重視其教學、科研和管理能力，又重點關注引進對象的價值取向和責任意識，從而保證引進的人員具有良好的職業道德和團隊合作精神。第二，必須建立一套科學的績效考評體系，包括評價標準和考核指標，對各級管理層和全體教職員工的業績進行定期考核和客觀評價，并形成合理的評價結論，還要制定獎勵懲罰措施，將考評結果作為績效分配、職稱評審、職務晉升、評優、降級和辭退的依據。第三，建立和健全人才開發培養機制。必須加強對管理干部的崗位培訓，使他們具備新形勢下運用現代方法管理高等院校的能力。另外，要重視教師的繼續教育，比如定期選派教師到國內外知名高等院校進修，或邀請各領域的知名專家學者到學校開設講座。

3.加強校園文化建設

高等院校應根據自身特點形成一種積極進取的文化，形成一種價值觀念和行為準則，使之融入學校日常的管理及教學科研中，凈化教風、學風和科研風氣。對于合并的高等院校，為了防止文化沖突，要在治理機構層面上強調融合，培養“一家人”的思想，要進行深度的文化整合，形成平等包容、精誠協作、和而不同的大學精神，把具有不同思想和文化理念的人凝聚在一個共同的目標上，凝聚校園里一切可能的積極因素，促進師生對學校產生強烈的認同感、歸屬感、責任感和自豪感。

(二)構建科學的風險評估機制

風險評估是實施內部控制的重要環節。“目前各高等院校的風險日益增加，其風險主要體現在貸款辦學和經營性投資兩個方面。”［4］高等院校各級管理層應該樹立風險意識，對潛在的風險應該有充分的認識，應當吸收專業人員組成團隊，嚴格按照規范的程序開展風險分析工作，建立科學的風險評估機制。該體系要借助高科技平臺，通過結合人工控制與自動控制的方式，及時對風險進行預警、識別、評估、分析和報告，對可能存在的各類風險實施全面控制，把風險降到最低。例如，采取銀行貸款方式進行融資時，必須分析貸款用途的可行性和必要性，落實還款的來源和各種保障措施。

(三)健全內部控制系統

1.內部控制是不相容職務分離的核心

高等院校在設計內部控制系統時，首先要確定哪些崗位和職務是不相容的，其次要明確各個機構和崗位的職責權限，確保經濟業務發生時，必須經過互不隸屬的兩個或兩個以上機構或個人來處理，要形成一整套相互監督、相互制約、彼此聯結的機制。

2.完善授權審批控制體系

應該做到范圍授權，明確授權人員和審批人員的權限、程序和相關控制措施，要嚴格遵守“一支筆”的審批制度，不得超越審批權限。除此之外，為避免主要負責人濫用職權，要完善院校黨政聯席會議制度，高等院校各級管理層在重大決策、重要人事任免和大額資金支付業務上，要按規定實行黨政聯席集體決策審批或者聯簽制度，任何個人不得單獨決策或者改變集體決策意見。以工程項目控制為例，應該對工程項目的立項進行可行性研究，建立工程項目立項決策的責任制度;組織各方面專家對項目建議書和可行性報告進行評估，并出具客觀的評審意見;項目立項后，加強對工程項目投標的會計控制，避免暗箱操作;在建設環節上，要實行嚴格的工程監理制度，對施工中的各個環節進行監督;在驗收環節要由建設單位組織設計、施工、監理等單位進行驗收。高校的審計部門、財務部門、紀檢監察部門要共同參與到整個建設過程中。

3.完善資產管理制度

從對固定資產和低值易耗品的預算、采購、使用、日常維護到最后的資產處置，要履行嚴格的管理制度，確保資產合理配置。其中采購業務要由預算、采購、倉儲、財會等部門共同完成，將預算、采購、驗收、付款等工作的授權審批的各個環節分離開來，各負其責。特別要加強耗材采購和低值易耗品采購的管理，杜絕耗材虛購及為規避政府采購和實物清查而實施的替換采購。物品使用部門和個人根據需要提出采購申請，由歸口管理部門按職責分工對采購請求進行審批，對于重要物資或者大額采購，需要組織專家進行論證，實行集體決策。采購申請批準后，由采購管理部門根據采購計劃和市場情況確定采取招標采購、詢價、定向采購或直接購買等采購方式，向采購實施機構下達任務，采購部門實施采購后，由專門的部門或者人員進行驗收，制定適當的措施防止采購人員、驗收人員共同舞弊。最后由財會部門嚴格審查采購申請單、驗收單和發票等，完成付款流程。此外，內部審計和監察部門要派人參與采購的全程監督。

為了防止國有資產流失，高等院校要建立實物資產保全制度，對資產的增減變化情況應及時、準確地予以記錄。所有資產全部納入財務報表體系內，定期組織資產使用部門、資產管理部門、財務部門對實物資產進行盤點，并將清查結果和會計記錄進行比較，如出現不一致，應該分析原因、查明責任，并向上級領導匯報，及時處理，保證賬實相符。另外，還要對資產的使用效率進行評估。

4.加強預算控制

合理的年度預算，嚴格控制和執行預算指標，不僅可以使有限的資金發揮最大的效益，還可以降低財務風險。高校要做到科學的預算管理，就必須明確預算支出項目，建立相關項目預算定額的標準，讓各項目有合理的預算依據。與企業預算相比，高等院校未來業務比較明確，各項日常運轉經費的實際支出與預算支出差異較小。高等院校這種預算的可確定性，使其成為高校的教學、科研等各項業務活動中強有力的控制手段，對保障高等院校的正常運轉以及實現教育事業的發展戰略目標具有重要的意義。各內部機構要認真組織預算的編制與實施，將預算進行分解，進一步落實到本校各個部門和各個項目團隊，年度預算還要進一步細化，分解為季度和月度預算，實施分期預算控制，實現年度預算目標。另外，還必須加強預算執行力度，對預算執行編制、審定、下達和執行進行全面的監控，及時對預算執行情況進行檢查和考核，將預算和實際執行的數據進行對比分析，找出差異的原因，提出整改依據，嚴格控制資金的使用和預算的執行。

(四)加強信息流動與溝通

良好的信息溝通渠道應該是暢通的、及時的。首先，只有高等院校管理層樹立溝通意識，才能使教職員工獲取學校足夠的信息，才有表達意見的機會。其次，應該建立一整套完整的、有效的信息與溝通機制，高效的溝通網絡能夠確保高等院校內部溝通順暢，既要做到上級領導的信息及時傳遞下去，又要將基層員工的信息及時反饋回來。高等院校有自身的優勢，可依靠計算機人才和先進的設備搭建數字化校園平臺，管理層通過此平臺向全體教職員工公開各類信息，確保信息在高等院校內部準確而快速地傳遞，實現各管理層和教職員工之間的有效溝通。

(五)建立有效的內部審計監督制度

內部審計監督是高校對內部控制建立與實施情況的檢查監督，評價內部控制的有效性。高等院校應重視內部審計工作，完善內部審計制度，發揮內部審計的監督職能，利用先進的審計技術和審計方法，對各項業務進行獨立評價，并為高等院校管理層提供審計檢查建議，就落實情況追蹤檢查。首先，必須由高等院校黨委直接領導，提高審計機構和審計人員的地位、獨立性和權威性;其次，擴大審計的內容和范圍，定期對重要業務事項和高風險領域如工程項目、物資采購進行審計，對監督檢查中發現的內部控制缺陷，要將結果及時公布，接受教職員工的監督，對于審計出問題的部門或者個人，要進行嚴肅處理;再次，必須提高內部審計人員的業務素質和職業道德水平，內部審計人員要不斷更新業務知識，提高專業能力。

四、結論

由于中國多數高等院校存在著泛行政化弊病，缺乏現代大學制度的各種運行機制，所以內部控制問題尤其嚴重。但是，只要我們勇敢地承認現存問題的嚴重性，厲行改革，采取切實有效的措施解決內部控制的各種問題，那么國內高等院校以內部控制為主要標記的良性治理機制就一定能夠建立起來。

［1］王衛星，趙剛.高校內部控制評價指標體系的構建與應用［J］.審計與經濟研究，2008(6):94-98.

［2］華永杰.高校內部控制的常見缺陷及改進措施［J］.財會通訊，2007(6):61-62.

［3］劉建群.高校內部會計控制現狀及其改進對策［J］.會計之友，2009(5):51-52.

［4］楊曉紅.淺談如何加強高校內部控制［J］.咸寧學院學報，2011(9):19-21.