淺析完善云南省政策性農(nóng)業(yè)保險的對策

陳 敏

（云南師范大學文理學院，云南 昆明 650222）

云南省是個農(nóng)業(yè)大省，當?shù)厝嗣窕疽赞r(nóng)業(yè)為生，干旱、小型地震等自然災害對農(nóng)業(yè)都產(chǎn)生了或大或小的影響和損失，在這樣的現(xiàn)狀下政策性農(nóng)業(yè)保險就顯得必不可少了。近年來，隨著云南省政策性農(nóng)業(yè)保險的試點工作的逐步展開，服務領域的不斷拓寬，保險種類的不斷多樣化，各方面的作用也慢慢地發(fā)揮出來。在政策性農(nóng)業(yè)保險面臨良好機遇的同時，也存在諸多制約因素：如農(nóng)民對政策性農(nóng)業(yè)保險這個概念還很模糊甚至沒有聽說過；有些農(nóng)民的資金不足以支付保費或者對于農(nóng)業(yè)保險的意識還很弱等問題。為維護人們的利益，保證經(jīng)濟的穩(wěn)定增長，解決這些問題就成了政策性農(nóng)業(yè)保險面臨的最大問題。

一、云南省政策性農(nóng)業(yè)保險的現(xiàn)狀及存在的問題

（一）云南省政策性農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展現(xiàn)狀

1.試點工作取得了較為矚目的成績。2008年，云南省臨滄市的云縣、鳳慶縣政府分別與人保財險云縣、鳳慶縣支公司簽訂了《云南臨滄政策性甘蔗保險保險單》，共承保云縣和鳳慶縣種植的28萬畝甘蔗，簽單保費714萬元，每畝繳納25.5元保費，其中云南省財政承擔45%，市縣財政承擔15%，蔗糖龍頭企業(yè)承擔20%，蔗農(nóng)承擔20%，保險金額為每畝600元。這標志著云南省地方政策性農(nóng)業(yè)保險的開始。從2010年開始，云南省連續(xù)不斷的遭遇著特大干旱，國家財政部、云南省政府不斷追加抗旱資金投入蓄水抗旱。抗旱救災取得階段性成效。這些充分說明了在政策性農(nóng)業(yè)保險試點工作的運營下，農(nóng)民的利益得到了保證，經(jīng)濟也穩(wěn)定發(fā)展，試點工作的各方面都取得了較為矚目的成績。

2.保險對象的范圍領域不斷拓寬。在2007年前，云南省農(nóng)業(yè)保險在養(yǎng)殖業(yè)方面的險種僅開辦了中央政策性能繁母豬保險，在種植業(yè)方面也只是開辦了烤煙、林木、橡膠樹、甘蔗等商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險。到了2007年初期，在種植業(yè)方面，在玉米、水稻、小麥、棉花、大豆5個品種的基礎上，就又新增加了花生、油菜達到7個品種；而自2008年開始，在養(yǎng)殖業(yè)方面，在鞏固發(fā)展能繁母豬、奶牛等養(yǎng)殖業(yè)保險的基礎上，又積極開展家禽、淡水養(yǎng)殖和地方特色農(nóng)業(yè)等領域的保險服務，另外，除主要農(nóng)作物外，各地還結合當?shù)貙嶋H情況，開展了林木、煙葉、青稞等特色險種，進一步拓寬了農(nóng)業(yè)保險的服務領域。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，保險對象的范圍領域將不斷拓寬多樣化。

3.保險組織形式向多元化方向發(fā)展。目前，經(jīng)營政策性農(nóng)業(yè)保險的保險組織形式主要有：股份制的商業(yè)保險公司形式、專業(yè)農(nóng)業(yè)保險公司、農(nóng)業(yè)保險合作組織、政策性農(nóng)業(yè)保險公司、外資或合資農(nóng)業(yè)保險公司等，隨著政策性保險經(jīng)營主體的日益豐富，并形成向多元化發(fā)展的態(tài)勢，保險的組織形式也將越發(fā)的豐富多樣，進一步來推動政策性農(nóng)業(yè)保險穩(wěn)步向前邁進。

4.保險作用逐步發(fā)揮。政策性農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展增強了農(nóng)民的抗風險能力，保障了農(nóng)民的災后生產(chǎn)恢復和農(nóng)民生活的穩(wěn)定，保證了國家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策、支農(nóng)惠農(nóng)政策更好的落實。例如在應對2008年初低溫雨雪冰凍自然災害、2010年以來云南省特大干旱和各地區(qū)的小型地震等給當?shù)剞r(nóng)民造成的或大或少的等方面都發(fā)揮了巨大的作用，其中僅能繁母豬保險賠款一項就近1.5億元，有力地支持了災區(qū)重建工作。同時，保險公司發(fā)揮在防災防損和風險管理方面的專業(yè)優(yōu)勢，大大提升了農(nóng)民防災救災的能力，提高了農(nóng)民的風險意識，將農(nóng)民的農(nóng)業(yè)損失將至最低，分散了一部分風險，為當?shù)亟?jīng)濟的穩(wěn)定提供了很大的保障。

（二）現(xiàn)階段云南省政策性農(nóng)業(yè)保險中存在的問題

農(nóng)業(yè)保險是處理農(nóng)業(yè)非系統(tǒng)性風險的主要手段之一，是市場經(jīng)濟條件下現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的三大支柱（農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)村金融和農(nóng)業(yè)保險）之一，是世貿(mào)組織允許各國支持農(nóng)業(yè)的“綠箱”政策之一，日益受到各國政府的重視。從2004年政府開展全國性的政策性農(nóng)業(yè)保險試點工作以來，我國政策性農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展可謂突飛猛進。在政府制定的各種政策的推動下，我國迎來了政策性農(nóng)業(yè)保險的黃金期。云南省是個農(nóng)業(yè)大省，同時也是自然災害頻發(fā)省，隨著試點工作的進一步推進和深入，諸多制約本省政策性農(nóng)業(yè)保險向前發(fā)展的問題也逐漸顯露出來。

1.農(nóng)民風險意識淡薄。這是政策性農(nóng)業(yè)保險推廣的主要問題。政策性農(nóng)業(yè)保險是指政府為了實現(xiàn)特定的政策目標，通過參保人參與政策性農(nóng)業(yè)保險，對種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)因遭受自然災害和意外事故而造成的經(jīng)濟損失提供補償和保障的保險。在生產(chǎn)過程中，大部分農(nóng)民沒有風險防范意識，普遍缺乏對政策性農(nóng)業(yè)保險的理解和認識，心存僥幸，期盼老天給一個好收成，甚至還有人錯誤地認為這是政府變相的向農(nóng)民收費。為什么會出現(xiàn)這種問題呢？因為政府的宣傳力度不夠，無法使農(nóng)民認識到為農(nóng)產(chǎn)品投保的必要性，無法使農(nóng)民清楚的認識到政策性農(nóng)業(yè)保險這一概念及意義作用，從而使農(nóng)民就用自己主觀里面的想法來定義它。

2.政策性農(nóng)業(yè)保險推廣存在瓶頸。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)高風險，農(nóng)戶與農(nóng)作物種植高分散，加之保險公司一般只深入到縣城，在鄉(xiāng)村開展保險業(yè)務缺乏足夠的條件，種種這些都在很大程度上制約著政策性農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展。這一方面存在的問題說明政府的扶貧措施還不夠深入不夠完善，應該將保險公司深入到農(nóng)村，讓農(nóng)民充分了解政策性農(nóng)業(yè)保險，并在一定程度上提高對農(nóng)民的補貼。

3.農(nóng)業(yè)保險推廣的技術障礙。由于缺乏技術性較強的專業(yè)仲裁機構，災害損失難以確定，容易出現(xiàn)理賠糾紛。如邵陽城步縣的水稻在快要收割時暴發(fā)了稻瘟病，上報的受災面積達到萬畝以上，理賠方面如果僅靠保險公司是不可能的。而目前的理賠標準較低，其僅包括種子、農(nóng)藥化肥等基本生產(chǎn)資料的價值。農(nóng)業(yè)保險公司內(nèi)部機制不夠完善，沒有制定合理的理賠標準、建立一定的內(nèi)部管理運行機構來確定理賠的相關內(nèi)容，是這一問題出現(xiàn)的主要原因，使得理賠無法按一定的標準進行。

4.法律法規(guī)的缺失。我國至今還沒有制定關于政策性農(nóng)業(yè)保險相關扶持政策的一部完整的法律法規(guī)，地方也沒有管理條例，諸多問題使政策性農(nóng)業(yè)保險缺乏法律的保證，使農(nóng)民的利益得不到保障，更無法穩(wěn)定農(nóng)民的生產(chǎn)和生活。

二、完善云南省政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的對策

（一）加大宣傳力度

一是要充分利用媒體的作用，如電視、廣播等來加大政策性農(nóng)業(yè)保險的宣傳，尤其是對養(yǎng)殖大戶、農(nóng)業(yè)大戶的宣傳，使農(nóng)村居民充分了解政策性農(nóng)業(yè)保險的內(nèi)涵和作用。

二是各級農(nóng)業(yè)保險公司要印發(fā)宣傳資料，分發(fā)至鄉(xiāng)村家家戶戶，及時宣傳政策性農(nóng)業(yè)保險的政策、作用意義。

三是相關部門組織人員深入到鄉(xiāng)村開展農(nóng)業(yè)保險知識講座，具體講解政策性農(nóng)業(yè)保險的有關知識，引導農(nóng)民自愿參保投保。

（二）加快保險立法進程，完善相關保險法律

通過立法，來對政策性農(nóng)業(yè)保險的內(nèi)涵、保險范圍、組織形式以及相關的權利和義務等問題加以界定，使農(nóng)保措施的實行真正做到有法可依，而不是單純依靠行政命令去推廣。

關于農(nóng)業(yè)保險相關法律的制定，在多個國家都發(fā)揮了重要的作用。如美國的《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》、日本的《農(nóng)業(yè)災害補償法》等，都對各自的農(nóng)業(yè)保險發(fā)展起到了促進和保障作用，但是在我國，對于農(nóng)業(yè)保險法始終缺乏重視和完善，這嚴重制約了我國農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展。由此本人建議有關部門應該加快政策性農(nóng)業(yè)保險立法進程，完善相關保險法律，重視以及明確農(nóng)業(yè)保險在國家農(nóng)業(yè)機制中的主體地位，然后推廣至各省市，云南省是農(nóng)業(yè)大省，相關法律的制定更是至關重要。加快立法進程可以為農(nóng)業(yè)保險提供法律保障，并進步一促進了政策性農(nóng)業(yè)保險向法制化、制度化、規(guī)范化方向發(fā)展。

（三）改善保險公司內(nèi)部結構

改善保險公司內(nèi)部結構，為更好的實施政策性農(nóng)業(yè)保險做鋪墊。保險公司內(nèi)部結構，這里主要說的是內(nèi)部控制結構和內(nèi)部管理結構。

1.內(nèi)部控制結構。據(jù)調(diào)查，大部分保險公司尚未制訂完善的內(nèi)控制度，這一事實反映其尚未完全認識到內(nèi)部控制的意義。某些制定了內(nèi)部控制政策的公司一般都缺乏行動落實，停留在只說不做得層面，控制制度猶如一張空殼。為此我們需要完善保險公司的內(nèi)部控制結構。

首先需要合理確定公司內(nèi)部控制目標。一個合理的目標對公司的發(fā)展起促進作用，任何措施的實施都是為這個目標的實現(xiàn)而服務的。其次要對公司科學運用內(nèi)部控制方法。只有在合理運用各種內(nèi)部控制方法的基礎上才能真正將內(nèi)部控制落到實處，從而實現(xiàn)內(nèi)部控制的目標。

2.內(nèi)部治理結構。保險行業(yè)是關系國計民生的重要金融行業(yè)之一，對社會的穩(wěn)定、經(jīng)濟的發(fā)展、人民生活水平的提高有著巨大的作用。保險公司的治理結構，已經(jīng)被納入中國保險監(jiān)督管理委員會的監(jiān)管體系之中，成為三大核心監(jiān)管體系之一。只有完善內(nèi)部治理結構，公司才能有條不紊的運作，內(nèi)部機制才能合理的運行，才能更好地為老百姓服務。

（四）設立監(jiān)管機構

目前，我國農(nóng)業(yè)保險的監(jiān)督管理主要由中國保險監(jiān)督管理委員會來實施，但政策性保險的監(jiān)管與商業(yè)性保險的監(jiān)管在監(jiān)管性質(zhì)、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管規(guī)則等方面均有很大的差異，尤其是農(nóng)業(yè)保險業(yè)務在管理方面要比商業(yè)保險業(yè)復雜得多，它不僅在承保、防災減損、理賠等業(yè)務經(jīng)營管理層面上復雜，還涉及到農(nóng)業(yè)、金融、投資、財政、稅務等若干領域。為了避免出現(xiàn)因管理不當或分割、資源分散導致浪費、低效率的局面，我國有必要借鑒外國成功經(jīng)驗，如美、日等國，在適當?shù)臅r機，成立專門的政策性農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管機構，來監(jiān)督和管理政策性農(nóng)業(yè)保險的實施，以保證政策性農(nóng)業(yè)保險的快速發(fā)展。

（五）加大對政策性農(nóng)業(yè)保險的扶持力度

政策性農(nóng)業(yè)保險具有弱可保性，它無法單獨依靠市場來完成交易，需要政府的參與和扶持，世界上許多國家根據(jù)本國實際情況都采取了不同的政策扶持方式。政府對農(nóng)業(yè)保險的扶持力度不斷加大是世界各國的普遍做法。云南省地處西南地區(qū)，經(jīng)濟本就不發(fā)達，農(nóng)民生活水平低，收入低，而政策性農(nóng)業(yè)報險的風險又高，政府若不進行扶持，政策性農(nóng)業(yè)保險的推行很難在這里進行。隨著政策性農(nóng)業(yè)保險試點的逐漸鋪開，云南省政府必須進一步加大對政策性農(nóng)業(yè)保險的扶持力度，以確保試點工作穩(wěn)步持續(xù)的推進。

1.完善稅收優(yōu)惠政策。目前，我國現(xiàn)行稅制規(guī)定的農(nóng)業(yè)保險免征營業(yè)稅和印花稅的范圍僅限定在種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)方面。為此本人建議可以在此基礎上考慮進一步實行稅收優(yōu)惠政策。一是在一定時期一定范圍內(nèi)適當?shù)臏p稅；二是可以免除保險機構一定的所得稅。

2.加大農(nóng)業(yè)保險的補貼。首先要對保險機構的經(jīng)營管理和再保險提供一定的補貼，來激發(fā)保險機構經(jīng)營運行政策性農(nóng)業(yè)保險的熱情。其次要對參保人實行一定的保費補貼。貧窮的農(nóng)村里，有些農(nóng)民交不起保費，為此，國家可以提供一些保費補貼，使農(nóng)民能投保，減少了自然災害發(fā)生時農(nóng)作物對農(nóng)民帶來的損失，穩(wěn)定了農(nóng)民的收入和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。

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