銀行業監管的協同應用探討

劉 暢

（1.中南財經政法大學 金融學院，湖北 武漢 430060；2.湖北經濟學院 金融學院，湖北 武漢 430205）

一、協同理論基礎

協同學的創始人是德國斯圖加特大學的理論物理學教授赫爾曼·哈肯（Hcrmann Haken）。協同學是系統科學的一個重要分支，是研究由完全不同性質的大量子系統所構成的各種系統，研究這些子系統是通過怎樣的合作才在宏觀尺度上產生空間、時間或功能結構的。協同學的理論框架于1977年問世，目前，協同學己經成為描述系統從無序到有序轉變的條件和規律的橫斷學科。

協同學指出，系統中大量存在的子系統，卻只受少量的序參量支配，實現系統的總體形成有序結構。協同系統是指由許多子系統組成的、能以自組織方式形成宏觀的空間、時間或功能有序結構的開放系統。序參量來源于子系統之間的協同，同時序參量起著支配子系統行為的作用。子系統之間的協同產生宏觀的有序結構，這是“協同”的第一層含義。序參量之間的協同合作決定著系統的有序機構，這是“協同”的第二層含義。協同學認為，一個系統從無序到有序轉化的關鍵，在于由一個大量子系統構成的開放系統內部發生的“協同作用”。它強調系統內部的關聯及系統發生變化時要素間的互相配合與耦合。

二、銀行業協同監管的動因

（一）市場失靈的存在

現代經濟學的研究成果表明，市場機制存在缺陷，引起市場失靈的主要原因是外部性、公共產品、壟斷和信息不完全。銀行作為經濟體系的重要組成部分，也存在市場失靈的問題，主要表現在以下方面:

1.銀行體系負的外部性。銀行的破產倒閉及其連鎖性反應將通過貨幣信用緊縮破壞經濟增長的基礎，是銀行體系負的外部性效應。福利經濟學認為外部性可以通過征收“庇古稅”來補償，但銀行活動巨大的杠桿效應——個別銀行機構的利益與整個社會經濟的利益之間嚴重的不對稱，使這種辦法毫無效力。另外，科斯定理則從交易成本的角度說明銀行體系的外部性不可能通過市場機制的自由交換得以消除。

2.銀行體系的公共產品特性。一個穩定、公平和有效的銀行體系對整個社會經濟而言是一種公共產品。作為公共產品，不可避免地就會出現“搭便車”問題，即人們樂于享受公共產品帶來的好處，但缺乏有效的激勵，為公共產品的提供和維護做出貢獻。市場經濟下的銀行體系這一公共產品，只能由政府通過保持銀行體系健康穩定的各種手段來維護。

3.銀行機構自由競爭的悖論。一方面，銀行機構規模經濟的特點使銀行機構的自由競爭最終將發展到高度的集中壟斷，這不僅在效率和消費者福利方面帶來損失，而且也將產生政治上的不利影響;另一方面，自由競爭的結果是優勝劣汰，而銀行機構激烈的同業競爭導致整個銀行體系的不穩定。可見，銀行機構的自由競爭并不必然導致效率的提高，相反，自由競爭和穩定之間則存在明顯的替代性。

4.不確定性、信息不完備和信息不對稱。在古典和新古典經濟學的體系中，市場機制的作用過程是一種“自然秩序”，因此自由競爭的經濟運行就是一個確定性的世界。凱恩斯卻注意到經濟運行中不確定性普遍存在的事實。在不確定性研究基礎上發展起來的信息經濟學表明，信息的不完備和不對稱是市場經濟不能完美運轉的重要原因之一。銀行體系中更加突出的信息不完備和不對稱現象以及搜集和處理信息的高昂成本，使銀行機構隨時可能陷入困境。

（二）法律漏洞

早在19世紀初，杰出的思想家邊沁（Jerenvy Bentham）就探討了法律對犯罪的阻嚇作用。20世紀60年代后期，芝加哥大學的經濟學家加利·貝克第一個把邊沁的思想變成一個經濟學模型。1968年貝克又推導出最優法律和最優阻嚇作用的條件，并得出一個基本推論:當法律設計到最優，由法庭來執法是最優的制度，此時執法只需要法庭，而不需要任何監管機構。此后，另一個諾貝爾獎得主斯蒂格勒發表了一篇論文《法律的最優執行》，改進了貝克的理論，合稱為貝克—斯蒂格勒模型（(Becker-Stigler）。

施萊弗和格萊澤在2001年發表的論文 《科斯對科斯定理》通過對波蘭與捷克兩國金融市場監管的實證比較研究，提出:由于在執法的時候要搜尋證據，而搜尋證據本身可能是費時耗力的，當需要執法者付出相當代價的時候，就要為之提供激勵。但法庭要保持中立，就不能激勵法庭，因此單純靠法庭執法不能達到最優。事實證明，波蘭金融市場上有監管者在執法，發展相對較好;而捷克是單純地依賴法庭來執法，其結果是法庭沒有很好的執法，金融市場就出現衰敗。

倫敦經濟學院的許成鋼教授于2001年在《法律、執法與金融監管》一文中提出了“法律的內在的不完備性”這個新概念，該理論認為，現實之中任何法律都是不完備的。因為法律是面對全體國民的，是面對無窮代的國民，社會是變化的，而法律具有穩定性，所以立法人不可能預料所有將來會發生的事件并把法律定義得無限清楚、準確。正是由于現實中法律都是不完備的，因此需要引入監管機構——政府，引入主動式執法。

（三）銀行自身風險

銀行風險是指在一定條件下和一定時期內，由于銀行市場中各種經濟因變量的不確定造成結果發生的波動，而導致行為主體遭受損失的大小以及這種損失發生可能性的大小，損失發生的大小與損失發生的概率是銀行風險的核心參量。銀行風險包括價格風險、信用風險、流動性風險、金融科技風險和政策風險。近年來，隨著金融自由化和全球金融一體化的趨勢，銀行風險也日趨增加和集中。首先，銀行風險通過以貨幣信用制度和銀行制度為主體的金融機構，具有較強的滲透性和擴散性。銀行經營的是特殊的商品——貨幣，資金來源于社會公眾的儲蓄，而資金的運用又是面向社會公眾。因而銀行積聚的風險將對社會公眾產生直接的影響，并滲透到國民經濟的每個產業；其次，銀行風險集中在高負債經營的銀行，具有較強的放大性。銀行在經營過程中面臨著利率風險、流動性風險、信用風險、匯率風險等眾多風險，即使是其中任何一項風險都足以放大到對銀行的經營成敗產生重大影響。銀行為了追逐高額利潤，具有盲口擴張資產向風險高、收益大的項口擴張的內在動機，也可能導致資產負債狀況惡化；再次，銀行具有很強的傳染性。一家銀行或幾家銀行出現危機會迅速波及到其他銀行，形成整個銀行業的危機；最后，在現代紙幣制度和部分準備金制度下，存款型銀行是貨幣供給的主要力量，倘若銀行發生倒閉風潮將會使貨幣存量的大部分消失，直接使貨幣供給減少，進而引起生產緊縮和經濟蕭條。

三、銀行業協同監管的成本與收益

（一）協同成本

經濟學的基本原理告訴我們:必須在協同過程中考慮資源的約束。協同的成本是指為了建立協同機制、增強協同，在原有成本的基礎上多支出的成本，通常將其分為直接成本（Direct Cost）和執行成本兩類。

1.協同的直接成本。協同的直接成本主要是在建立協同機制、制定和實施協同措施過程中承擔的雇員費用和日常運作費用等，也可以稱為協同的行政成本。協同的直接成本可以從監管機構的帳戶(如監管機構的年報)上反映出來，并最終反映到國民收入帳戶的財政帳戶中。因此，直接成本是容易計量的會計成本，受到明顯的預算約束，在理論上具有預算硬約束的性質。

2.協同的執行成本。協同的執行成本是在執行協同措施的過程中所導致自身增加的本，增加的成本包括:國際與部際的聯絡費、協同調查費、信息平臺的硬件購置與軟件開發支出、信息存儲與交換支出等。被監管者增加的成本包括:被監管者應協調監管的要求向監管機構提供信息的成本、進行內部檢查使本部門符合協調監管要求的成本、“填表”成本以及囚協調監管而導致的業務收入損失。協同的執行成本相對于直接成本而言，是預算軟約束的。但由于在協同監管的過程中應主要通過信息共享、從監管同行處交換監管信息，而盡量減少讓被監管者重復報送，因此由被監管者承擔的執行成本是相對較低的。

（二）協同收益

協同的收益可以理解為因協同監管而使銀行機構、銀行體系以及整個經濟體系在競爭、效率、公平以及穩定等方面達到合意程度的增加。協同的收益來自多個方面，有微觀方面也有宏觀方面，具體可以從以下三個方面來分析:

1.協同促使被監管機構收入水平提高的增加值。比照沒有協同機制的情況下，協同使得單個金融機構實現了相對較高的收入，而且這個部分收入的增加值是完全或直接由于建立協同機制而導致的。但協同使得被監管機構收入的提高并非是立竿見影的，在初期甚至可能是下降的，這是由于協同增加了執行成本，從而使得凈收入減少。

2.協同促使金融體系總體收入提高的增加值。協同可以保護合法競爭、防止欺詐、減少尋租以及避免系統性風險的出現，從而使得整個金融體系在穩定的秩序中實現更高的收入。

3.協同促使社會總體福利水平提高的增加值。整個經濟體系由于協同而改善了資源配置的效率，實現更平穩的增長，社會的總體福利水平也將因此普遍提高。但銀行會計信息的公共品性，其收益本身就是不確定且難以衡量的。那么建立協同機制所帶來的成效，就更加難以用數字說明了。或者說，在現有的技術手段下，很難對銀行體系穩定的收益或不穩定的損失進行經濟學量化，對收益或損失的衡量也難以排除其他經濟的或非經濟的影響。通常情況是，發生危機的時候，對協同收益的衡量變得很大，而在相對平穩時期，對協同收益衡量較為忽視，而對成本與協同成本的估計則急劇上升。

（三）協同局限

1.協同的作用有限。盡管銀行會計信息市場與銀行監管協同具有相當的積極作用，但其作用也是有限的。這是因為目前的協同機制缺乏權威性，不能強制實施。在國內協同中，由于委托——代理成本的存在，作為國家利益的代理人——一官僚機構，在協同的過程中難免會損失效率，更嚴重的還可能導致協同的無效。在國際協同中，協同的效果在很大程度上取決于各國的自覺行為約束，因此協同的作用常常是有限的。

2.協同目標的扭曲。通常情況下確定的銀行會計信息市場與銀行監管協同的目標，由于經濟環境的復雜性與金融政策措施的相機性、多變性等問題的存在，使其很難達到，有時甚至會偏離或違背初衷。即使達到目標，其準確性也很難衡量，衡量的標準也缺乏統一性。

3.急功近利的現象。當前，許多協同措施的制定是“危機導向”的，是為了應急處理某些金融事件而采取的。也由于委托——代理關系，在對監管機構的監督制度與評價體系不完善的情況下，銀行會計信息市場與銀行監管協同也可能會出現急功近利的現象。

四、銀行業協同監管的中國應用思路

（一）國際借鑒

由于各國歷史、文化及環境各不相同，所采用的監管模式也不同，銀行業監管協同機制的設計也各有側重點，但采取的方式方法大體相似，主要通過3種手段，通過正式的制度安排逐步加強協同，細化協同合作的框架。第一，通過立法手段直接規定協同框架，對職能做出明確的規定，使協同做到有法可依;第二，通過簽署監管各方的諒解備忘錄，規定協同的實施細則和相應的制度安排;第三，依法成立協同委員會或類似的機構進行多邊合作及負責具體的協同運作。

（二）立足國情

無論發達市場還是新興市場，都有大量好的制度以供借鑒。但是“好的機制”也并不恒等于“有用的機制”，在一定條件下實施有用的機制才能達到應有的效果。由于我國國情與金融制度運行的環境條件具有特殊性，我國應根據自身的實際情況，進一步細化國內銀行會計信息市場與銀行監管協同機制的內容。因此，在進行機制借鑒與選擇的過程中應掌握好“適用性”原則，避免孤立地評判、簡單地比較，更不能照搬國外經驗。

解決借鑒過程中的適用性問題，可以從兩方面入手:一是調整借鑒對象本身，使之適應我國國情;二是調整借鑒對象實施的外部環境，創造適合機制運行的環境，減少摩擦損耗，提高實施效率。所以，一方面要完善現行協同框架，在日常的信息交流與協商、定期或不定期的監管聯席會議等方面進行深層次的細化，增加互相參與及互相任職、召開研討會、緊急事件與危機管理等內容;另一方面通過機構設置的改革、雇員交換任職、績效考核等途徑，努力創造適合協同機制運行的外部環境，減少不必要的摩擦損耗。

（三）協同層次

1.協同的主體。協同主體有兩個層次:第一個層次，也稱國務院層次，是由國務院負責金融事務的副總理掛帥的金融穩定委員會，參與者除第一個層次的協同主體外，還有國務院、國家發展與改革委員會和商務部等;第二個層次，也稱部委層次，是由中國人民銀行牽頭的金融協調委員會，參與者有三大金融監管機構、中國人民銀行和財政部。

2.協同的內容。國務院層次的協同內容，主要是討論涉及國家宏觀金融政策、處理金融危機的應急事務等重大問題及其相關制度、對金融協調委員會討論后報請國務院決定或審批的新型金融事務和金融政策從宏觀和全局的角度進行審核等;部委層次的協同內容可以分為兩大類:其一是不同的金融監管政策之間的協同，協同主體為三大金融監管機構和中國人民銀行；其二是貨幣政策與監管政策、金融調控政策與財政政策、宏觀調控政策與金融監管政策等之間的協同，協同主體有三大金融監管機構、人民銀行和財政部。協調方式為定期與不定期的協調會議制度和快速、準確與全面的信息共享制度。

3.協同的方式。在協同方式的制度設計中，最重要的是突出人民銀行在協同機制中的特殊地位，即確立人民銀行為主的主協同制度。對跨行業金融業務的監管，依據其主要業務性質歸屬相應的監管機構，即確立按業務性質實施監管的主監管制度。此外，當依照主監管制度依然無法界定監管責任時，應當明確由人民銀行先行指定一家金融監管機構按照金融業務的功能實施監管，并報國務院金融穩定委員會核準。

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