我國應急能力建設現狀與民辦社工機構在其中的優勢——以廣東為例

劉靜林，朱亞坤

(1.廣東工業大學政法學院，廣東 廣州，510090;2.廣州市大同社會工作服務中心，廣東 廣州，510160)

一、突發事件與應急研究

(一)我國經濟社會發展面臨的關鍵問題:突發事件多、破壞性大

我們國家是一個地域遼闊、人口眾多、資源分布不平衡的國家，自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件時有發生。我國每年因自然災害造成的損失一般都要超過上千億元。2008年5月12日發生汶川大地震，震級里氏8級，造成69 227人遇難，374 643人受傷，17 923人失蹤。［1］

進入21世紀以來的我國發生了沱江水污染事件、松花江水污染事件、蘇丹紅事件、三鹿事件，僅2011年以來多個地方發生的食品安全問題如河南雙匯瘦肉精事件、重慶“毒花椒”事件、廣東中山墨汁粉條事件、湖北宜昌“毒生姜”事件、遼寧沈陽毒豆芽事件、江蘇丹陽西瓜膨大劑事件、上海染色饅頭事件和地溝油事件，這些事件較之于自然災害，更為恐怖和令人憤慨。

另外，近幾年來，我國許多地區頻繁發生了一系列突發性群體事件，其中有安徽池州事件、重慶萬州事件和浙江瑞安事件以及廣東增城新塘聚眾事件等，這些事件引發了社會動亂，危害到了一些無辜群體或個人，威脅到了社會公共安全和社會秩序穩定，同時也嚴重影響到了包括地方政府在內的國家機關的信譽和執政能力，打亂了人們的正常社會生活節奏，影響到了社會公眾身心發展和我國社會健康發展形勢，這讓我們不得不警惕地意識到，我國已經進入了突發公共事件高危期。

凡此等等，無論是自然災害還是事故災難，抑或是公共衛生事件還是社會安全事件，如何應對突發性事件的發生?如何預防突發性事件的發生?拷問著我們國家的應急管理體制和公眾的應急能力。

(二)我國政府和公民應急能力建設的現狀

我國在2007年11月1日公布的《中華人民共和國突發事件應對法》，明確規定國家建立統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制，同時在社會動員機制、突發事件應急預案體系、安全管理制度、突發事件應急管理培訓制度等方面，都做了詳細的規定。［2］

但是近年來突發事件的發生之多破壞性之大，反映出了我國政府和社會公眾應急能力建設存在一些問題，其中之一是制度和體制不健全，各級地方政府應急管理制度還不是很完善，尤其是如何做到責任到位、信息及時監測和發布、整合應急資源等方面相對不足。其二是人才培養方面，“我國應急管理人才普遍缺乏專業化、系統化的訓練，尤其是對應急管理人才要求具備的知識、能力結構，以及培養方式和途徑，需要從實踐和理論層面進一步探索”。［3］其三是公眾應急能力缺失:劉春平認為公民缺乏應對突發性事件的基本知識和技能［3］，另有學者也指出當前我國社會公眾應急能力缺失表現明顯:一是危機意識薄弱;二是自救能力缺乏;三是互助體系不健全;四是信息辨別能力不強。［4］

(三)我國應急研究的多元視角

如何建立健全我國應急機制管理和社會公眾應急知識教育與能力建設，是個至關緊要的現實問題。我國眾多學者和實務領域的工作者從不同角度進行了應急研究。

1.從政府應急管理體制建設的角度

譚曉梅認為，地方政府首先應當健全完善管理制度，保障應急信息的發布控制;其次應重視和加強城鎮應急避難場所的建設和使用保障;第三要大力推進制度化、系統性的公民應急知識教育和技能訓練［5］。熊炎以北京市社會安全應急能力建設中的問題與改進為例，認為政府應當在應急體制、聯動機制、信息檢測、輿論引導以及對外合作五個方面突破。［6］

2.從具體的實踐經驗領域角度

應急管理建設的從業人員對諸如突發性地震災害、公共衛生事件、核事故醫學、重大突發職業中毒、水污染、公共危機管理中的領導心理、海洋作業事故風險諸多應急研究，提出了非常豐富具體的應對策略和方法。

3.從社區建設角度

劉萬震、陳興立認為，社區是防災減災、應對突發事件的前沿陣地。應該大力提升社區應急能力，能在第一時間應對突發事件、減少損失，且關系著應急處置的最終效果。［7］

4.從社會公眾應急能力建設的角度

楊宇、王子龍認為，在政府應急管理體制的建設中，社會公眾應急能力的培養和提高是社會有效抗御危機的一個重要因素。社會公眾應急能力建設途徑有四:一是加強宣傳教育，普及應急知識教育;二是強化演練培訓，提升應對能力;三是建立公眾積極參與的應急管理合作機制;四是暢通公眾獲取信息的渠道。［4］

此外，我國一些學者和應急實務領域的工作者還研究和借鑒如美國、日本、新加坡以及我國臺灣地區等的應急體制管理和教育培訓等，來推動我國應急機制的發展。

(四)視角延伸與拓展:民辦社工機構與社會公眾應急能力建設

應急研究的視角多樣，探觸的應急理論和實踐方面也是多元的。通過考察應急研究的不同視角，我們更加理解應急能力建設的任務之重，應急能力建設是一個系統工程，涉及了社會公眾、政府組織、社會組織、社區管理、生態環境、社會環境等諸多方面的要素，為了預防或減少突發事件的發生和破壞程度，最為根本的就是要調動社會公眾的參與和配合，讓公眾接受應急知識教育和演練，提升應急能力，在突發事件發生的時候能自救也能互救，把各種可能的損失降低到最低程度。

那么如何有效地做到這一點?多重視角提供的是多種選擇，任何一種選擇必然帶來特定的代價，而任何選擇的結果成效有大有小，整合多重視角的愿望歸根于能否有效地付諸實踐并產生積極的作用，本文結合我國專業社會工作發展尤其是從廣東社會工作發展的實踐層面，試圖從社會組織的角度尤其是民辦社工機構角度，在加強社會公眾應急能力建設方面所能發揮的優勢和作用略呈管見，從而探討我國加強社會公眾應急能力的路徑。

(五)加強社會建設與創新社會管理時代主題下的專業社會工作的發展

黨的十六屆六中全會通過《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中指出，造就一支結構合理、素質優良的社會工作人才隊伍，是構建社會主義和諧社會的迫切需要;［8］2010年中央發布的《國家中長期人才發展規劃綱要(2010—2020年)》，2011年7月發布的《中共中央、國務院關于加強和創新社會管理的意見》，強調要發展社會工作專業服務機構，加強社會工作專業人才隊伍建設，開展社會關愛行動，關心幫助困難家庭和個人;［9］2011年11月，中央組織部、中央政法委、民政部等18個部門和組織聯合發布了《關于加強社會工作專業人才隊伍建設的意見》，指出加強和創新社會管理，培養造就一支高素質的社會工作專業人才隊伍，為加強和創新社會管理、構建社會主義和諧社會以及鞏固黨的執政基礎提供有力的人才支撐，是當前一項重大而緊迫的戰略任務。［10］2012年3月，中央組織部、中央政法委、民政部等19個部委和群團組織聯合印發了《社會工作專業人才隊伍建設中長期規劃(2011—2020年)》。［11］

廣東省積極響應中央政策、意見和規劃，積極部署和實施有關社會工作的重大舉措，率先推行政府購買方式，通過購買民辦社工機構提供的專業化社會工作服務，推動社會管理和社會服務創新，加強社會建設。

2010年，廣州市在20條試點街道推行政府購買民辦社工機構提供社會服務成立家庭綜合服務中心，2011年在全市全面推進街道家庭綜合服務中心，2012年擴展到粵東、粵西、粵北等地，逐漸覆蓋全省地區。［12］因此，近三年來，民辦社工機構得到了雨后春筍般的發展，民辦社工機構進駐社區的社會工作人才隊伍也逐漸成為基層社會服務的主力軍，成為廣東省加強社會建設和創新社會管理的重要戰略。

民辦社工機構作為公益性社會組織，充分發揮社會工作人才作用，運用專業知識和技能，在社會福利、社會救助、扶貧濟困、慈善事業、社區建設、婚姻家庭、精神衛生、殘障康復、教育輔導、就業援助、職工幫扶、犯罪預防、禁毒戒毒、矯治幫扶、人口計生、應急處置、群眾文化等領域為服務對象和特殊群體直接提供社會服務。

二、民辦社工機構在社會公眾應急能力建設中的優勢

隨著專業社會工作的發展，政府通過政府購買服務的方式，民辦社工機構進駐社區，為社區居民提供各種專業的社會服務，十分有利于加強社會建設和創新社會管理，有利于開拓社會建設的新局面。

誠如上文分析指出，有多種視角改善我國政府和社會公眾應急能力建設方面存有的不足，而民辦社工機構在社會公眾應急知識能力建設方面具有其他視角所不能及的優勢，這些優勢主要表現在七個方面。

(一)價值觀優勢:助人自助

價值觀影響著個體和組織的社會行動抉擇，假以適度的環境條件，不同價值觀偏好的行動抉擇會形成不同的行動結果。價值觀優勢，意在更為適當地符合廣大群眾的利益訴求的行動觀，而較之于其他類行動組織，民辦社工機構更有服務社會的意識和價值觀優勢。眾所周知，民辦社工機構屬于公益性社會組織，秉承利他主義為行動原則。所謂利他主義是無私地關心他人福利的倫理原則，行動者以奉獻為特征而不求索取［13］。民辦社工機構提供的社會工作服務是助人自助的活動，社工是奉行利他主義原則的行動群體，通過科學的方法，以專業的手法為服務對象提供幫助，同時在提供服務過程中重視服務對象的能力建設，挖掘服務對象的優勢能力，達到服務對象自我幫助、自我發展的積極結果。

加強社會公眾的應急能力建設，是社區建設的重要內容之一，也是社會服務的內容之一，尤其在當前自然災害頻繁發生和全球社會身處風險時代中，包括了應急意識、自救能力、互救能力等方面內容的應急能力建設，更是作為服務對象(也包括社工自身)有待發展和提升的一個重要方面，是作為社區建設和社會管理的不可或缺的一部分。民辦社工機構在社區的具體環境當中，面對具體的社區居民，宣傳應急知識，培訓相關應急技能，增促其社會服務，是其自身利他助人價值觀的指引與訴求。

(二)職業優勢:公益性社會服務

正由于上述的價值觀所決定，作為一種職業的專業社會工作實踐，作為公益性社會服務行動，社會工作致力于服務人和社會環境，是一門最為包羅萬象的服務于人的職業［14］，注重提升人們的社會功能和社會福利水平，是公益事業的重要內容之一。民辦社工機構提供社會服務，是社會工作職業優勢的體現，也是其職業歸屬。

據有關統計，廣東省民辦社工機構數量逐年增加，2011年有160家，截至2012年11月份，有290家，預計到2013年底可達400家。［15］整體規模不斷擴大，促進了作為職業的社會工作的發展。特別是政府購買服務力度不斷加大，社會服務項目不斷增多，民辦社工機構參與社會服務的廣度和深度也會隨之加大深入，通過承接社會服務項目，以家庭綜合服務中心(廣州)或社區綜合服務中心(深圳)為服務平臺，以社區為活動場所，穩定地為社區提供公益性社會服務，加強應急能力建設，宣傳應急有關知識，為公眾的社會生活服務，這是社會工作職業化發展過程中的一項重要也是基本的內容。

較之于其他職業，民辦社工機構提供的專業社會服務具有靈活性和綜合性，介入社會公眾應急能力建設的宣傳、教育與培訓，具有先在的服務情境和群眾基礎，對社區的環境和群體特征，較為熟悉，具有比較實際的職業敏感性，彰顯出獨特的職業優勢。

(三)專業優勢:資源整合功能

社會工作作為一門公益職業，以助人自助為宗旨，其專業性集中體現在資源整合功能。專業要求社工把社區視為一個資源豐富的載體，把社區、社區居民、社區設施、環境、物質、資金、社區里的各種關系、居民的潛能等都視為一種有價值的資源，工作的目標就是把這些資源開發出來，利用起來，實現自助和互助。

提高社會公眾的應急能力，基本的一點是要讓居民了解社區有哪些資源可資利用，民辦社工機構以社區為服務平臺，組織社工在開展服務過程中，充分調動各種資源，比如用于培訓演練的場地，用于宣傳應急知識的宣傳欄和網絡，聯系培訓單位或專家，聯系各種服務對象的參與和時間安排，發揮社區居民的優勢和才能、專業技能、人際關系網絡等，整合各種資源，充分發揮，能夠使得應急知識宣傳、能力培訓和演練得到有效開展，達到一種讓應急專業能力、專家、專門單位或團體專業發揮、充分發揮優勢的效果，以專業整合專業，以優勢整合優勢，實現優勢互補、專業共享的效果。

(四)時空優勢:就近+恒常服務

民辦社工機構的各種服務平臺之所以能夠有效地動員社區資源開展各種專項或綜合類服務在于社工和服務對象、社區資源具有時空的接近性，服務平臺立足于社區內，為社區內外提供服務，空間上社區居民可以隨時看到接觸到社工，時間上可以隨時聯系上社工，社會工作的職業運作和專業服務，能夠為服務對象提供就近和恒常的服務。應急能力建設如果僅僅是通過短期的培訓和宣傳很難持久地切入社會公眾的生活當中，只有實現恒常化，納入到日常的社會生活服務中，才能更實在地轉化為社會公眾的常態生活。

在廣東社區服務專業化發展過程中，深圳、廣州、東莞、中山等地的街道或社區單位，已設立了民辦社工機構依托街道或社區而成立的服務平臺，為其助人自助價值觀的實踐和運用提供了發揮場域，能夠得到更好的推行實踐，其原因在于依托平臺做服務，依托服務展服務，充分發揮社會服務的時空優勢:社區缺乏應急能力訓練，社工通過資源整合的專業優勢，鏈接資源來提供專業培訓，滿足社區居民這一方面的需求;遇到緊急情況求助，社工通過及時有效的轉介實現服務對接。在空間上與居民靠近，在時間上與居民同步。

(五)方法優勢:綜合+專項服務

民辦社工機構通過進駐社區的服務平臺開展服務，首先是要對該社區的服務對象的需求進行調研，根據調研，通過個案工作、小組工作和社區工作三大方法，提供綜合或專項服務。就應急知識宣傳和能力建設而言，每個社區都有自身的特殊性，每個社區的不同群體也有特殊性，經過社區需求調查，容易有針對性地進行宣傳和演練，比如這個社區的居住環境是否有火災隱患?各種應急逃生渠道有無便利?特殊群體容易發生哪些突發事件?社區居民希望得到哪些應急教育和培訓?凡此等等，定期的社區需求調研，能夠有針對性地提供綜合+專項服務，而不是像一些行政性力量介入而提供的培訓所具有的表面性效果。

(六)群眾基礎優勢:貼心為每一個人

民辦社工機構在社區的服務平臺是為所在社區居民、學校、企事業單位等提供服務，特別是幫助弱勢群體，為化解社區矛盾、解決社會問題、協調社會關系、舒緩心理壓力、整合社會資源、提供社會支持、建設幸福社區等發揮了巨大作用，社工為老年、青少年、殘障人士、婦女等各群體和年齡段提供服務，建立了廣泛的群眾基礎，得到了廣大居民的認可和支持，在政府和公民之間建立了一個有效的溝通交流平臺，緩和了某些區域緊張的干群矛盾，促進社會和諧。在社區開展應急教育和能力建設有關活動或項目，經由民辦社工機構，交由社工協調和服務，能夠充分發揮群眾基礎優勢，收到良好效果。

另外，在社區居民之間，社工也具有聯結的群眾基礎優勢，社工通過社區融合等社會服務內容，促進社區居民之間的互識互助，有利于一些應急知識的相互宣傳和技能的相互傳授。

(七)聯動機制優勢:社工+義工+N

民辦社工機構在社區開展社會服務，不但包括社工為服務居民提供的各種專業服務，同時也包括發展培訓義工志愿者隊伍，充分發揮社區居民參與社會服務、自助互助的積極性和公益心，有效整合了社區資源，促進了社區居民的融合和歸屬意識，形成了有效的“社工+義工”的聯動機制，在應急知識教育和應急能力建設方面，接受了應急應對知識和技能的社工，一方面利用社區義工參與其間，調動了廣泛的參與力量，能有效促進應急知識宣傳和能力提升;另一方面，特別是培育社區領袖，通過社區領袖發揮宣傳和示范效果。源于社區，愿為社區，服務社區，提升社區。

社工不但建立與義工的聯動機制，而且能夠與街道辦、居委會或村委會、社區組織或社會團體等有關力量建立更為廣泛的“社工+義工+N”(N是指其他力量)的聯動機制，通過有效的資源動員和整合，從多元力量組合效應的角度，促進應急知識教育和應急能力提升。

總之，社工成為基層社會管理與公共服務的柔性力量，充分利用好這支力量，把社會公眾應急知識教育與培訓融入到這種力量的力量場域，發揮其價值觀優勢、職業優勢、專業優勢、時空優勢、手法優勢、群眾基礎優勢、聯動機制優勢等七大優勢，能夠為社會公眾的應急能力建設發揮較好的宣傳推動和提升的作用，能夠綜合地提升居民的自助能力。

三、總結與展望

根據《民政部關于促進民辦社會工作機構發展的通知》(民發［2009］145號)，民辦社會工作服務機構(簡稱“民辦社工機構”)是以社會工作者為主體，堅持“助人自助”宗旨，遵循社會工作專業倫理規范，綜合運用社會工作專業知識、方法和技能，開展困難救助、矛盾調處、權益維護、心理疏導、行為矯治、關系調適等服務工作的民辦非企業單位。民辦社工機構是吸納社會工作人才的重要載體，是有效整合社會工作服務資源的重要渠道，是開展社會工作專業服務的重要陣地。［16］

基于此，本文結合在街道社區層面面向居民提供社會服務的家庭綜合服務中心或社區綜合服務中心這一平臺，來闡釋民辦社工機構在我國社會公眾應急能力建設中的諸種優勢，具有充足的現實基礎。與此同時，需要指出的是，這種從社會服務中心到民辦社工機構的分析過渡，隱去了這兩者內在的從屬關系或其他復雜關聯，但不損于一致性的優勢呈現，因為政府購買服務是向民辦社工機構購買的社會服務，進駐街道社區成立的各種服務中心，前提條件就是政府與民辦社工機構之間合作關系的存在。

另外，還需要指出的是，民辦社工機構的社會服務優勢與社會公眾應急能力建設之間的關系是多維的。社會服務包括了社會公眾應急能力建設，而加強社會公眾應急能力建設的主體不但包括民辦社工機構，還包括各級各地市應急指揮機構等相關機構或單位，也包括個體層面的能力建設的自覺意識及行動，其間存在著多元主體互相協調合作的關系。

隨著我國社會工作發展形勢的進一步延伸擴展，民辦社工機構在社會工作應急能力建設方面的優勢會逐漸得到重視和發揮，社會公眾應急能力建設也會得到進一步的落實和加強。

［1］百度百科.汶川地震.［EB/OL］.［2013-04-27］.http://baike.baidu.com/view/3486152.htm?fromId=1587662＆ redirected=seachword.

［2］百度百科.中華人民共和國突發事件應對法［EB/OL］.［2013-04-27］.http://baike.baidu.com/view/1177495.htm.

［3］劉春平.應急管理知識體系與人才培養途徑［J］.中國應急救援，2010(6):4—6.

［4］楊宇，王子龍.社會公眾應急能力建設途徑研究［J］.生產力研究，2009(16):95—97.

［5］譚曉梅.論地方政府應急管理必須著重解決的實踐問題［J］.河北經貿大學學報，2009，30(4):77—81.

［6］熊炎.北京市社會安全應急能力建設中的問題與改進［J］.國家行政學院學報，2012(2):29—34.

［7］劉萬震，陳興立.社區應急能力建設的限制分析與路徑選擇——重慶市社區應急能力建設的調查與思考［J］.行政法學研究，2011(3):78—85.

［8］中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定［EB/OL］.［2006-10-27］.http://news.xinhuanet.com/politics/2006-10/18/content_5218639.htm.

［9］中共中央、國務院關于加強和創新社會管理的意見［EB/OL］.［2011-12-31］.http://wenku.baidu.com/view/23e26006de80d4d8d15a4fb2.html.

［10］關于加強社會工作專業人才隊伍建設的意見［EB/OL］.［2011-11-08］.http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/fvfg/shgz/201111/20111100197275.shtml.

［11］社會工作專業人才隊伍建設中長期規劃(2011—2020年)［EB/OL］.［2012-04-26］.http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/fvfg/shgz/201204/20120400302330.shtml.

［12］廣州市:政府掏錢建家庭服務中心［EB/OL］.［2011-08-10］.http://wenku.baidu.com/view/63d28baddd3383c4 bb4cd2b1.html.

［13］王思斌.社會工作本土化［M］.北京:北京大學出版社，2010:30.

［14］ARMANDO T，MORALES B W，SHEAFORA.社會工作:一體多面的專業［M］.顧東輝，王承思，高建秀，等，譯.上海:上海社會科學院出版社，2009:20.

［15］李強.廣東今年將增加100家民辦社工機構.［EB/OL］.［2013-03-20］.http://news.ifeng.com/mainland/detail_2013_03/20/23300834_0.shtml.

［16］民政部關于促進民辦社會工作機構發展的通知［EB/OL］.［2009-10-19］.http://sw.mca.gov.cn/article/zcwj/200910/20091000039648.shtml.