政府購買公共服務(wù)的問題與著力點探索

朱靜君

(廣州市社會工作協(xié)會，廣東廣州，510160)

一、政府購買服務(wù)概念的源起

政府購買服務(wù)起源于西方國家，在現(xiàn)代社會已經(jīng)是社會管理中的一種常見的模式。政府購買服務(wù)在美國被稱為購買服務(wù)合同或合同外包，在中國香港則稱之為社會福利服務(wù)資助，我國內(nèi)地一般稱之為政府購買服務(wù)。

所謂政府購買服務(wù)(Government Purchase of Services)是指政府在社會公共服務(wù)預(yù)算中拿出經(jīng)費，向各類提供公共服務(wù)的社會服務(wù)機構(gòu)，直接撥款資助服務(wù)或公開招標(biāo)購買社會服務(wù)。［1］這是歐美國家社會公共服務(wù)制度改革的產(chǎn)物，反映了政府在社會服務(wù)中地位作用的變化，體現(xiàn)了服務(wù)價值和服務(wù)理念的變遷。

早在19世紀(jì)末20世紀(jì)初，西方國家在工業(yè)化的加速發(fā)展中帶來了貧困、疾病和失業(yè)等社會問題，英國、德國等國家相繼出臺了各種社會保障政策;到20世紀(jì)70、80年代，西方福利國家在社會服務(wù)方面開支日益龐大，赤字攀升，面臨“福利危機”;于是各國紛紛進行大規(guī)模福利改革，開始走“第三條道路”:從“福利國家”走向“多元福利”，把市場與非營利的志愿性組織引入福利供給，實行國家、集體和個人共同參與、共擔(dān)風(fēng)險的積極福利政策，政府購買服務(wù)正是在這樣的歷史背景下應(yīng)運而生的。

歐盟于1992年頒布《公共服務(wù)采購指令》，將機動車及設(shè)備維修、電子政務(wù)及相關(guān)服務(wù)、會計和審計、污水和垃圾處理、健康與社會服務(wù)、文化及體育等27類公共服務(wù)全部納入向市場購買范圍，凡是超過20萬歐元的公共服務(wù)，一律公開招標(biāo)購買。

中國香港在將部分政府公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)移給社區(qū)和民間組織方面也做得十分成功。政府與非政府機構(gòu)建立了良好的“伙伴”關(guān)系，公共服務(wù)由政府與非政府機構(gòu)共同負(fù)責(zé)，經(jīng)費以政府提供為主、民間籌措為輔，服務(wù)以民間提供為主、政府提供為輔。全港上千家福利服務(wù)機構(gòu)絕大部分是社區(qū)和民間組織承辦，社區(qū)民間組織多達1．7萬多個，從事社區(qū)服務(wù)、安老服務(wù)、家庭及兒童服務(wù)、康復(fù)服務(wù)、青少年發(fā)展等。這些福利服務(wù)機構(gòu)是社區(qū)事務(wù)的積極參與者和社會服務(wù)的有效提供者，在香港社會中扮演重要角色。

我國政府購買公共服務(wù)的時間不長，對公共服務(wù)的內(nèi)涵和外延也有過不少爭論，比較含糊。2012年7月國務(wù)院印發(fā)的《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》，才對基本公共服務(wù)進行了界定。［2］《規(guī)劃》首次明確了基本公共服務(wù)覆蓋八大領(lǐng)域，確定了44類80個基本公共服務(wù)項目，并提出未來建設(shè)的整體目標(biāo)，到2015年，覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本公共服務(wù)體系逐步完善，到2020年，城鄉(xiāng)區(qū)域間基本公共服務(wù)的差距明顯縮小，爭取基本實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。［2］

在財政部辦理全國人大代表建議調(diào)研座談會上，財政部政府采購管理辦公室主任王瑛表示“推進政府購買公共服務(wù)是我們必須面對的重要課題。今后，財政部將本著先易后難的原則，循序漸進地推進服務(wù)采購工作。”［3］

我國社會管理體制創(chuàng)新的重要內(nèi)容之一是通過體制改革推行“小政府、大社會”，轉(zhuǎn)換政府職能，特別是通過政府購買社會服務(wù)的方式，推進社會工作專業(yè)人才隊伍建設(shè)，逐步將政府購買社會服務(wù)變成社會制度的安排，這是創(chuàng)新公共財政體制、完善公共服務(wù)制度的重要手段，也是轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)服務(wù)型政府的戰(zhàn)略舉措。

以政府購買社會服務(wù)的方式推動社會管理體制創(chuàng)新和社會工作實務(wù)的發(fā)展，是我國現(xiàn)代公共服務(wù)與社會管理體制改革的重要方向，也是解決現(xiàn)代社會問題、滿足人們不斷增長的社會服務(wù)需求的重要制度安排。

伴隨著我國改革開放的深入發(fā)展，社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級，我國的社會心理、人們的行為方式和利益訴求都發(fā)生了變化，對獲得公平的競爭機會、享受優(yōu)質(zhì)的社會服務(wù)、實現(xiàn)個體的全面發(fā)展有了更為強烈的愿望和需求，這就迫切需要加快建立政府購買社會服務(wù)制度，創(chuàng)新社會服務(wù)方式，完善社會服務(wù)體系。

二、廣州市政府購買服務(wù)的現(xiàn)狀與問題

廣州市政府購買公共服務(wù)從2008年開始探索，經(jīng)過了單項購買向綜合服務(wù)購買的轉(zhuǎn)變:從最初的青少年社會工作、院舍社會工作、社區(qū)社會工作、殘疾人社會工作購買服務(wù)等多領(lǐng)域多形式的探索，到2010年開始學(xué)習(xí)新加坡和香港的社會管理經(jīng)驗，嘗試在街道層面通過家庭綜合服務(wù)中心的方式推行20個試點的政府購買公共服務(wù)，再到2011年底的家庭綜合服務(wù)中心全面鋪開。

2012年1月“兩會”期間，廣州市政府提出采取全面推進政府購買社會服務(wù)的方式，把20個試點街道的家庭綜合服務(wù)中心的模式推及廣州市所有街道，每個街道至少建立一個家庭綜合服務(wù)中心，于是150個家庭綜合服務(wù)中心如雨后春筍般發(fā)展迅速，家庭綜合服務(wù)中心建設(shè)也被列為廣州市2012年民生十大實事之一［4］，用大面積覆蓋和全面普及的方式推動社會工作實務(wù)，取得了重大成績，采取政府購買服務(wù)的方式關(guān)注民生，“廣州經(jīng)驗”在全國范圍內(nèi)引起了關(guān)注。廣州市的政府購買服務(wù)，以項目購買的方式全面推進。

大規(guī)模的政府購買服務(wù)確實有正面的積極成果，一方面通過這種財政投入，極大提升了民生服務(wù)的覆蓋面，家庭綜合服務(wù)中心秉承“助人自助、服務(wù)社群”的理念，從人的需求和問題出發(fā)提供專業(yè)服務(wù)，服務(wù)領(lǐng)域包括了家庭、青少年、老年中的弱勢群體和有需要的人群，同時規(guī)定各街道具體情況可以設(shè)立特色服務(wù)，包括殘障康復(fù)、社區(qū)矯正、社區(qū)專案、社區(qū)公共問題的介入;另方面通過這種大規(guī)模的政府購買公共服務(wù)的模式，催生了一大批承接政府購買公共服務(wù)的社會組織，從2009年上半年廣州市僅有的七個社工機構(gòu)擴展到目前的近200個。政府購買公共服務(wù)，社會工作成為不再陌生的名詞，這些措施對于社會創(chuàng)新具有重要意義。

但是在短期內(nèi)政府購買社會服務(wù)步伐過大也會帶來相應(yīng)的問題，150多個家庭綜合服務(wù)中心是在試點時間只有1年、經(jīng)驗尚未來得及總結(jié)、存在的不足尚未找到解決的方法的基礎(chǔ)上全面鋪開的，這就導(dǎo)致了一些問題的出現(xiàn)。

(一)承接政府購買服務(wù)的社會組織大量涌現(xiàn)，政府監(jiān)管、引導(dǎo)不足

在大規(guī)模推進家庭綜合服務(wù)中心建設(shè)的過程中，社會工作實務(wù)推進取得了重大成績，用政府購買服務(wù)的方式提升民生福利，以承接政府購買公共服務(wù)為目標(biāo)的、對社會工作不了解、沒有任何專業(yè)背景的社會組織也在這個背景下大量涌現(xiàn)。但政府對于社會組織的發(fā)展還停留在“培育”的概念里，如何在培育中進行規(guī)范，有效引導(dǎo)、指導(dǎo)和管理，尚未進入政府日常工作范圍，用購買服務(wù)的方式培育社會組織、以獎代補促進社會組織的發(fā)展效果是明顯的，但是缺乏有效的監(jiān)管和引導(dǎo)，完全靠社會組織自律營運的方式，毫無疑問會給政府購買服務(wù)的公益性、非營利性帶來極大的挑戰(zhàn)和隱憂。

從廣州市在社會管理體制創(chuàng)新中以項目方式培育大量的社會組織的成效看，需要認(rèn)真思考的是如何對社會組織進行規(guī)范和提升公益性、非營利性的內(nèi)涵，從政策上、管理上、監(jiān)控上、指導(dǎo)上防止社會組織把政府購買服務(wù)當(dāng)做盈利的蛋糕爭搶牟利。實際上這個問題已經(jīng)引起了政府和社會的關(guān)注，但是在政策指引上、質(zhì)量監(jiān)控上都缺乏具體的措施和方法，因此帶來了不少問題。

筆者在2013年“兩會”期間提出的《關(guān)于規(guī)范政府購買服務(wù)的招投標(biāo)和評估工作的建議》被列為廣州市政府領(lǐng)導(dǎo)重點督辦提案，也說明政府已經(jīng)意識到了這個問題的嚴(yán)峻性。從筆者參與各種項目評估、調(diào)研的情況看，社會組織在營運過程中公益性的偏差雖然程度不同，但是許多問題具有普遍性。

政府購買服務(wù)在廣州市仍然處于起步階段，隨著社會的不斷發(fā)展特別是市場經(jīng)濟的不斷深化，人們對公共服務(wù)的需求多樣性、差異性日益明顯，公共服務(wù)提供手段單一、保障不足等問題日益突出，借鑒國際先進經(jīng)驗，推行政府購買服務(wù)勢在必行;但是也要注重通過政府購買服務(wù)的方式做好制度設(shè)計，要建立起公開透明的政府購買服務(wù)的平臺。

政府向社會組織購買服務(wù)并不等于政府放棄管理責(zé)任，在實施購買服務(wù)后，承擔(dān)管理職責(zé)的政府部門必須履行監(jiān)督責(zé)任，將購買服務(wù)事項納入專門部門統(tǒng)一管理，依法對購買服務(wù)的社會組織實行項目質(zhì)量、效果的指導(dǎo)與監(jiān)督，形成職責(zé)到位、協(xié)調(diào)配合、違法必究的管理和監(jiān)督機制，才能具有真正意義地通過服務(wù)購買培育和促進社會組織，實現(xiàn)公共服務(wù)多層面提供滿足人們不斷發(fā)展的物質(zhì)文化需求的初衷。

政府購買服務(wù)之后如何進行監(jiān)管和指導(dǎo)、引導(dǎo)?這是困擾各級政府和挑戰(zhàn)各級政府執(zhí)政能力和管理能力的問題。

(二)政府購買服務(wù)的制度缺陷與購買服務(wù)招投標(biāo)的造假可能

由于政府購買服務(wù)屬于新生事物，政府購買服務(wù)要走上規(guī)范化軌道，透明化、公開化的平臺搭建和制度建設(shè)需要一個過程。

在推展政府購買服務(wù)的過程中，作為服務(wù)購買方的政府并不了解購買服務(wù)的工時計算與服務(wù)質(zhì)量的關(guān)系，在杜絕價低者得防止服務(wù)以次充好的觀點被普遍接受之后，招投標(biāo)過程就會出現(xiàn)服務(wù)工時虛高者得，服務(wù)工時虛高必然導(dǎo)致服務(wù)過程弄虛作假，當(dāng)購買服務(wù)的服務(wù)量高于家庭綜合服務(wù)中心規(guī)定人員所能提供的服務(wù)20%以上時，購買服務(wù)的材料造假數(shù)字造假就不可避免。

例如:廣州市政府文件規(guī)定家庭綜合服務(wù)中心200萬元的項目有工作人員20人，其中一線社工為14人，專業(yè)服務(wù)工作量計算為:14(人數(shù))×21．75(扣除國務(wù)院規(guī)定的所有假期和周末的月工作日)×8(每天工作時間)×12，就可以得出服務(wù)工時為29 232小時，由于社會工作服務(wù)必須有督導(dǎo)、培訓(xùn)、交流、學(xué)習(xí)的時間，約占總工時三分之一，于是可以計算出家庭綜合服務(wù)中心服務(wù)工作量大概為20 000～21 000小時之間，但是某些區(qū)由于具體分管政府購買服務(wù)的政府工作人員不懂社會工作服務(wù)工時的計算，片面采取服務(wù)工時高者得進行招標(biāo)，甚至出現(xiàn)家庭綜合服務(wù)中心服務(wù)指標(biāo)達到三萬多服務(wù)工時，如此虛高的工作量讓一線社工倍感指標(biāo)壓力，沒有更多的時間顧及服務(wù)質(zhì)量，當(dāng)然更不可能做好服務(wù)對象調(diào)研和需求評估，提供能夠滿足服務(wù)對象的適切性的服務(wù)，甚至必須“合謀造假”才能應(yīng)付得了第三方評估。

政府購買服務(wù)如果從原來的價低者得轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)工時虛高者得，損害的是民生利益、政府形象，造假泛濫，最終必然導(dǎo)致行業(yè)混亂，管理失當(dāng)，影響政府購買公共服務(wù)的初衷。

令人擔(dān)憂的并不限于此，在廣州市政府購買社會服務(wù)試點中，高校背景、企業(yè)背景、境外背景、街道自組織等等各類型社會組織都在承接社會服務(wù)，招投標(biāo)過和不透明，甚至暗藏貓膩等問題也開始浮出水面。筆者在參加政府購買服務(wù)的評標(biāo)工作中發(fā)現(xiàn)，有些社會組織為了獲得項目，不惜材料造假、資質(zhì)造假，大量的“首次”“首個”等無法進行考量的自我吹噓的所謂包裝出現(xiàn)在招投標(biāo)過程中，“蘿卜招標(biāo)”的情況也時有出現(xiàn)。

在政府購買服務(wù)制度設(shè)計方面，如何杜絕招標(biāo)過程中人情關(guān)系戰(zhàn)勝專業(yè)關(guān)系、如何防止弄虛作假和服務(wù)工時虛高者得、如何營造招標(biāo)過程公平公正的平臺、如何對社會組織進行有效的監(jiān)控等制度層面的缺陷，給政府購買服務(wù)招投標(biāo)過程的弄虛作假留下了空間。

(三)政府購買服務(wù)的評估缺乏質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)控平臺

2012年5月，廣東省政府下發(fā)《政府向社會組織購買服務(wù)暫行辦法》(下稱《辦法》)。［5］《辦法》提出，在政府向社會組織購買服務(wù)過程當(dāng)中，重大項目、重大民生事項需由財政部門委托第三方機構(gòu)通過公開招標(biāo)方式組織實施，其余購買項目應(yīng)通過公開競爭方式實施，屬于政府采購范圍的應(yīng)通過公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源等方式實施。但是政府購買服務(wù)并非實體產(chǎn)品，難以用實體的標(biāo)準(zhǔn)化的方式提供。

《辦法》提出建立“第三方評估機制”，提出政府向社會組織購買服務(wù)的績效評價，可由財政部門實施或通過引入第三方實施。《2012年省級政府向社會組織購買服務(wù)目錄(第一批)》，具體分解落實到三級目錄，共涉及到262項內(nèi)容，什么樣的“第三方機構(gòu)”才具有權(quán)威性，才能有效評估，這些問題在《辦法》中并沒有明確，也就是說《辦法》仍然屬于綱領(lǐng)性的制度設(shè)計，既沒有實施方案，也沒有監(jiān)督、考核和問責(zé)制度的明確規(guī)定，操作起來仍然面臨許多困難和問題。

廣州市政府購買服務(wù)第三方評估的意識比較強，每年都有對于政府購買服務(wù)的中期和末期的評估，并按照《辦法》和國際慣例采取第三方評估的方式執(zhí)行。

早在廣州市第一批20個家庭綜合服務(wù)中心的試點項目中，廣州市社會工作協(xié)會作為行業(yè)協(xié)會組織專家團隊承擔(dān)20個家庭綜合服務(wù)中心試點的評估工作，為了從動態(tài)、過程中實施觀察，廣州市社工協(xié)會聘請了20名在校大學(xué)生做長期的服務(wù)跟蹤，在社區(qū)里匿名體驗服務(wù)，同時還組織在一線服務(wù)中有督導(dǎo)經(jīng)驗的、具備問題分析探索能力的高校專業(yè)教師、香港督導(dǎo)等組成的評估團進行中期和末期的審核打分。但也有對這種評估、審核的質(zhì)疑:沒有全市統(tǒng)一規(guī)范的專業(yè)評估標(biāo)準(zhǔn)，專家們憑著個人經(jīng)驗和認(rèn)知為根據(jù)的評估方式是否有公信力?

為了應(yīng)對這個難題，廣州市社工協(xié)會在廣州市民政局的支持下于2013年4月專門聘請香港資深評估專家，為參與評估的專家團隊進行了為期幾天的培訓(xùn)，從評估思路、評估內(nèi)容、評估方法、評估模式、評估指標(biāo)修訂、評估報告等多方面進行培訓(xùn);對廣州市政府購買服務(wù)進行了為期半年的大面積問卷、座談、專題討論，并形成調(diào)研報告提交政府決策參考，這些都是非常值得肯定的做法。

但是廣州市政府購買服務(wù)的評估仍然存在眾多問題，各區(qū)在購買項目評估時獨立自主向認(rèn)定的第三方機構(gòu)購買評估，卻沒有廣州市統(tǒng)一的行業(yè)和服務(wù)質(zhì)量的評估標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定，眾多評估機構(gòu)都按照自己的理解自成體系去開展評估工作，甚至出現(xiàn)連評估時間也不一致的情況，有些評估機構(gòu)只用半天的時間完成200萬元的項目中期末期評估，這樣就給社會工作服務(wù)機構(gòu)帶來較多困惑和問題，各參與評估的機構(gòu)專家團隊組建與資質(zhì)也沒有正式的途徑向社會公布。

例如，目前廣州市接受政府購買第三方評估的機構(gòu)有:廣州市社會工作協(xié)會(該協(xié)會是唯一的沒有做直接服務(wù)的機構(gòu))，還有幾個各自有政府購買或其他方式的參與直接服務(wù)的機構(gòu)參與評估，對于評估機構(gòu)又當(dāng)運動員又當(dāng)裁判員的情況，政府并沒有進行必要的規(guī)避規(guī)定和規(guī)范管理。由于沒有廣州市對政府購買服務(wù)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，這幾個機構(gòu)作為第三方評估標(biāo)準(zhǔn)自行設(shè)立，對通過評估促進社會工作服務(wù)良性發(fā)展的基本目標(biāo)就會有所偏離。

對于正在培育過程處于萌芽階段的政府購買服務(wù)領(lǐng)域，沒有統(tǒng)一規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的情況下，沒有有效監(jiān)控和管理的平臺，沒有行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立和公平公正的規(guī)避制度，必然帶來各種問題，影響政府購買服務(wù)的目的。

(四)政府購買服務(wù)撥款程序繁雜延誤和稅率問題

政府購買服務(wù)項目款的審批繁雜，經(jīng)費到位的經(jīng)常性延誤導(dǎo)致社會組織拖欠員工工資，更多的服務(wù)迫不得己變成零經(jīng)費服務(wù)，這已經(jīng)不是個案而是普遍存在的問題。從深圳到廣州，再到珠三角，幾乎實施了政府購買服務(wù)的廣東省各地都面臨這個難題。

問題的原因是政府仍然按照企業(yè)購買的思路開展服務(wù)購買。企業(yè)營運與民辦非企業(yè)性質(zhì)的公益性組織營運存在重大差別，民辦非企業(yè)不以營利為目的，項目若有盈余不得用于福利和分紅，必須用于服務(wù)拓展，這種規(guī)范和思路制約了民辦非企業(yè)的社會組織的資金積累，在服務(wù)經(jīng)費經(jīng)常性延誤的情況下，高素質(zhì)的社工人才隊伍的穩(wěn)定和服務(wù)質(zhì)量的保證就成問題。

以廣州市政府購買服務(wù)的最大項目家庭綜合服務(wù)中心為例，每年200萬元的項目購買，有人員構(gòu)成(20人，其中70%為一線社工)和經(jīng)費使用(人員薪酬待遇占經(jīng)費總額60%)的明文規(guī)定，非營利機構(gòu)的社會組織本身資金積累不足，當(dāng)項目經(jīng)費延誤拖欠超過一定時間，社工的工資和服務(wù)經(jīng)費受到影響，就會出現(xiàn)經(jīng)費難以為繼的情況。

2012年筆者曾經(jīng)在“兩會”期間通過政協(xié)提案建議簡化政府購買服務(wù)的撥款程序，或者成立社會組織在政府購買服務(wù)款項延誤時可以申請經(jīng)費墊付的基金會對社會組織實行支持，但是相關(guān)職能部門解釋，撥款程序是規(guī)范操作的過程，不能逾越。

例如，政府購買服務(wù)在年底12月或者1月簽署協(xié)議，按照協(xié)議第一筆經(jīng)費在10～15天之內(nèi)撥付，但從筆者曾經(jīng)擔(dān)任社會組織法人代表和理事長多年的實踐看，第一筆經(jīng)費幾乎都在3～5個月之后才能到位，社會組織需要墊付幾個月的工資和服務(wù)費，對于基礎(chǔ)薄弱的社會組織，無疑是沉重的負(fù)擔(dān)。

稅率也是困擾社會組織發(fā)展的大問題，財政經(jīng)費撥付時需要社會組織提交發(fā)票，提交發(fā)票必須先行納稅，大概是5．6%左右的稅費。以200萬元的家庭綜合服務(wù)中心項目為例，假定某社會組織承接政府購買服務(wù)，200萬元稅費11．2萬元;3月份簽署協(xié)議，第一期款項撥付為5月份，9月份項目中期評估，才能申請第二筆經(jīng)費，由于經(jīng)費審批撥付的程序繁雜，第二筆項目款往往已經(jīng)到了11月，服務(wù)的過程由于經(jīng)費不能及時到位，為了減少墊付經(jīng)費的壓力，該機構(gòu)迫不得已做了大量的零經(jīng)費服務(wù)。經(jīng)費到位問題隨之而來，不能在11、12月有大額開支，否則被認(rèn)定突擊使用經(jīng)費不規(guī)范;跨年度的人員工資和服務(wù)經(jīng)費被認(rèn)為屬于機構(gòu)盈利，必須繳納25%的營業(yè)稅……筆者曾經(jīng)就這個問題與相關(guān)職能部門以政協(xié)委員提案的方式交流，得到的回應(yīng)是稅法是全國人大才能制定和修改的，任何變動都是違規(guī)甚至違法行為。

既然廣東省采取了“先行先試”的方式推進政府購買服務(wù)，在撥款程序和稅率方面，是否也可以嘗試改革?改變用企業(yè)購買的方式和稅費的方式照搬照套到政府購買服務(wù)的不配套，避免由于政策法規(guī)的碰撞帶來的難題呢?

三、政府購買服務(wù)的基本原則和策略建議

政府購買服務(wù)是把市場資源優(yōu)化配置機制引入到公益領(lǐng)域中，有效配置公共服務(wù)資源，為社會成員提供多層次、多方面、多選擇的服務(wù)，滿足人們不斷增長的需求的過程;也是培育社會組織、激勵社會組織創(chuàng)新，提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量的過程;只要建立公開透明的平臺，合理配置資源，進行有效的管理和監(jiān)控，是可以發(fā)揮重要作用的。但是由于社會組織和政府購買服務(wù)在我國都屬于萌芽和發(fā)展的最初階段，如果不進行有效的引導(dǎo)、管理、監(jiān)控，完全依靠社會組織自律，就容易出現(xiàn)監(jiān)管不力，甚至是“劣幣驅(qū)趕良幣”的現(xiàn)象。

(一)政府購買服務(wù)的基本原則

第一，政府購買服務(wù)必須明確政府與社會組織的雙方契約關(guān)系，尊重雙方的責(zé)權(quán)利，政府相關(guān)部門必須學(xué)會與社會組織合作和對社會組織進行有效的監(jiān)控與指導(dǎo)。

從市場經(jīng)濟原則看，政府向社會組織購買服務(wù)是契約關(guān)系，任何一方都不能隨意違背項目協(xié)議，不經(jīng)協(xié)商違背協(xié)議契約的行為都應(yīng)該追究違約責(zé)任，尤其是對于購買金額、項目期限、資金到位時間、資金用途等，規(guī)范購買服務(wù)的撥款程序與期限，有效監(jiān)控政府購買服務(wù)的資金使用情況，堵塞違背公益性、非營利性操作的漏洞，才能保證政府購買服務(wù)達到提升民生福利和民生服務(wù)的效果。政府由于繁雜的程序或者由于各種純屬政府部門因素的撥款延誤由撥款方負(fù)責(zé)向社會組織提供墊資或者提供滯后撥付金(或者為社會組織向銀行貸款提供擔(dān)保，支付利息)，才能避免政府相關(guān)職能部門的慵懶拖拉作風(fēng)，用保證服務(wù)經(jīng)費的到位保證社會工作人才隊伍的穩(wěn)定性和服務(wù)質(zhì)量。

第二，社會組織的服務(wù)項目要進行有效科學(xué)的需求評估設(shè)計，尊重社會工作專業(yè)規(guī)范。

政府購買服務(wù)項目立項與結(jié)果評估是至關(guān)重要的問題，項目評估要關(guān)注服務(wù)方案的基礎(chǔ)和出發(fā)點，防止按照政府的領(lǐng)導(dǎo)意志或項目實施者(服務(wù)機構(gòu))的意愿進行的“設(shè)計”，建立對服務(wù)項目有效監(jiān)控和指導(dǎo)的“廣州市政府購買服務(wù)項目監(jiān)控、評估、指導(dǎo)中心”，對服務(wù)購買項目進行監(jiān)控。針對服務(wù)領(lǐng)域特定的社區(qū)群體需求制定可行的項目服務(wù)方案，有特定的服務(wù)時間周期、目標(biāo)定位、服務(wù)計劃，服務(wù)體現(xiàn)專業(yè)邏輯關(guān)系，才能堅持社會工作的專業(yè)性特質(zhì)。以老年服務(wù)項目為例:有整體的社區(qū)的“有能、半失能、失能”老人的人數(shù)和基本狀況的調(diào)研、分析和需求評估，才能設(shè)計出針對不同層次的老年群體提供適切性的服務(wù)的計劃，有整體的和層次分明、邏輯遞進的服務(wù)計劃，才能考量服務(wù)成效，這就需要有專業(yè)內(nèi)涵不斷提升的社會組織，有關(guān)注實務(wù)能力和對一線情況熟悉的督導(dǎo)，有努力的一線服務(wù)中進行探索和思考的不斷成長的社會工作者。評估不能單純看服務(wù)指標(biāo)完成的情況，只用多少個案、小組、活動碎片化的方式去考量。

第三，嚴(yán)格遵守公益性社會服務(wù)的原則，對社會組織和基層政府都要進行規(guī)范。

政府購買服務(wù)首先應(yīng)遵循公益性原則，將有限的資源放到滿足最需要幫助的困難群體的服務(wù)需求中去，政府購買服務(wù)明確對弱勢群體的服務(wù)為基本服務(wù)，除非是確實在評估中發(fā)現(xiàn)存在重大問題的服務(wù)機構(gòu)必須終止服務(wù)更換服務(wù)機構(gòu)，杜絕“人情關(guān)系戰(zhàn)勝專業(yè)關(guān)系”，對于在項目競標(biāo)中打招呼、拉關(guān)系干擾公平公正納入基層政府相關(guān)工作人員考核問責(zé)范圍。

對于社會組織的評估要注重專業(yè)規(guī)范，由于政府購買服務(wù)的服務(wù)對象都處于社會邊緣化的地位，服務(wù)資源不足，開展個案服務(wù)難度很大，在項目評估中常見的現(xiàn)象是社會組織社區(qū)活動的指標(biāo)大幅度超標(biāo)，個案服務(wù)嚴(yán)重不足，這種避重就輕的服務(wù)方式應(yīng)該納入考核評價社會組織專業(yè)能力條款。

(二)政府購買服務(wù)的策略建議

第一，建立地方性社會組織和政府購買服務(wù)的評估指導(dǎo)中心，實施政府對社會組織的扶持、監(jiān)控、管理職能。

培育社會組織作為社會管理體制創(chuàng)新的其中一項內(nèi)容，從廣東省的實踐看，確實產(chǎn)生了良好的社會效應(yīng)，尤其是通過政府購買服務(wù)的形式，促進了社會組織的大量產(chǎn)生。培育社會組織也包括了促進社會組織健康成長，增強社會組織專業(yè)競爭力，營造公平公正、透明的平臺。針對目前服務(wù)資質(zhì)良莠不齊的社會組織大量涌現(xiàn)的情況，有必要建立和規(guī)范社會組織管理制度，增強社會組織專業(yè)競爭力，營造公平公正的社會氛圍，提高承接政府購買服務(wù)的社會組織入門門檻。例如規(guī)定舉辦承接政府購買服務(wù)的社會組織理事會成員必須三分之二具有專業(yè)背景(社會工作本科以上學(xué)歷或者擁有專業(yè)資格證，了解社會工作的內(nèi)容和特性)，才有資格承接服務(wù)，從基礎(chǔ)上避免用盈利的投機的思維和行為承接政府購買服務(wù)的偏差。

第二，對承接政府購買服務(wù)的社會組織進行分級、評級管理，將機構(gòu)管理、人力資源、服務(wù)經(jīng)驗、服務(wù)質(zhì)量納入分級評價指數(shù)。

廣州市通過政府購買服務(wù)的方式促進社會組織的成長已經(jīng)有幾年經(jīng)驗，在推進家庭綜合服務(wù)中心的建設(shè)中，由于沒有采取對社會組織進行分級、評級管理，將機構(gòu)管理、人力資源、服務(wù)經(jīng)驗、服務(wù)質(zhì)量公開與政府購買服務(wù)條款對接，一些新辦的無任何專業(yè)資質(zhì)的社會組織憑借非專業(yè)性的“人脈關(guān)系”大量承接政府購買服務(wù)，甚至出現(xiàn)采取“蘿卜招標(biāo)”的方式排斥有服務(wù)經(jīng)驗和服務(wù)成效的社會組織，干擾進行公平競爭的情況。

對社會組織進行分級、評級管理，將機構(gòu)管理、人力資源、服務(wù)經(jīng)驗、服務(wù)質(zhì)量(評估等級)納入考核指標(biāo)，可以采取業(yè)務(wù)(專業(yè)評估服務(wù)質(zhì)量、撰寫與發(fā)表的優(yōu)秀服務(wù)案例、社會服務(wù)的實際效果、承接購買服務(wù)的項目和經(jīng)驗)、財務(wù)(對購買服務(wù)的專項經(jīng)費給出使用規(guī)則，定期進行審計，并向社會公布結(jié)論)、人力(聘請投入服務(wù)的社工人才素質(zhì)與數(shù)量)等三個方面進行核準(zhǔn)評級的方式，促進社會組織的建設(shè)和成長。

可以參考西方國家和港澳臺地區(qū)政府購買與補貼的普通規(guī)則，成立不足一年的、理事會成員沒達到3/2專業(yè)背景的社會組織不容許承接大額和超大額的政府購買服務(wù)。按照社會組織的服務(wù)經(jīng)驗、服務(wù)評估等級，設(shè)定相應(yīng)的招標(biāo)條件和準(zhǔn)入門檻。

第三，建立政府購買服務(wù)的專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和評估規(guī)則，實施有效引導(dǎo)和管理監(jiān)控。

建立政府購買服務(wù)的專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和評估規(guī)則是政府購買服務(wù)的基礎(chǔ)和前提，有全市統(tǒng)一的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和評估規(guī)則，才能有第三方評估的客觀公正，才不至于各區(qū)各地各有一套自行其是。評估機構(gòu)可以多個，但是評估標(biāo)準(zhǔn)只有一套，這樣有利于評估促進社會組織的發(fā)展和服務(wù)質(zhì)量的提升，評估標(biāo)準(zhǔn)不一只能帶來行業(yè)混亂。評估優(yōu)良的項目在續(xù)約和拓展新項目中有優(yōu)先權(quán)，杜絕“人情關(guān)系戰(zhàn)勝專業(yè)關(guān)系”的潛規(guī)則，才能凈化政府購買服務(wù)的社會環(huán)境，實施政府購買服務(wù)和政府委托的第三方評估對于社會組織和服務(wù)項目的有效引導(dǎo)和管理監(jiān)控。

第四，每年定期開展政府購買服務(wù)的工作人員和社會組織理事會成員的專業(yè)培訓(xùn)并納入考核指標(biāo)，學(xué)習(xí)社會組織公益性的理念、管理技巧、服務(wù)推展和服務(wù)評價等基礎(chǔ)知識，掌握政府購買服務(wù)的工作量計算的方法和財務(wù)管理方法，杜絕弄虛作假，關(guān)卡前置保證政府購買服務(wù)健康發(fā)展。

［1］什么是政府購買制度［EB/OL］．［2005-12-14］．http://dycg．dongying．gov．cn/news/news．

［2］中華人民共和國人力資源與社會保障部．國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃［EB/OL］．［2012-07-30］．http://search．mohrss．gov．cn/was5/web/s．

［3］財政部．將進一步推動政府購買服務(wù)［EB/OL］．［2012-08-15］．http://finance．china．com．cn/moneychina/news/

［4］南報網(wǎng)．廣州市提出每個街道至少建立一個家庭綜合服務(wù)中心［EB/OL］．(2012-04-24)．http://www．njdaily．cn/2012/0424/129123．shtm．

［5］政府向社會組織購買服務(wù)暫行辦法［N］．廣州日報，2013-05-31．