完善地方政府外國政府借款和國際金融機構借款擔保管理制度的探討

趙 琦

(焦作市投資集團有限公司，河南 焦作 454150)

隨著我國融入經濟全球化程度的加深，我國同世界各國經濟聯系日益提高，吸引和利用外資規模不斷擴大。外國政府借款和國際金融機構借款因其具備的利率低、期限長、重點支持基礎設施建設等特點，在我國各級政府間的外債項目占比越來越大。因同級財政部門要對其借貸項目進行擔保，使得一旦發生項目違約，則加劇了政府財力的代償風險，因此，外國政府借款和國際金融機構借款項目擔保管理和反擔保措施的完善和健全就變得尤為重要。

一 外國政府借款和國際金融機構借款項目的擔保現狀

1.外國政府借款和國際金融機構借款在我國地方外債構成中占據舉足輕重的地位

外債一般包括外國政府借款、國際金融機構借款、國外商業銀行借款、出口信貸、發行外幣債券等形式。其中外國政府借款和國際金融機構借款因具有低息或者無利息、借款時間較長，較多支持發展中國家的基礎設施建設等特點而在我國所有外債項目中占比較大。特別是地方政府，因不具備發行外幣債券的條件，因此較多采用世界銀行、亞洲銀行、美國進出口銀行、日本、德國、西班牙、以色列政府貸款等外貸資金。

2.外國政府借款和國際金融機構借款的特點

我國地方政府較多采用項目單位作為債務人并承擔還款責任，地方財政部門提供還款保證，轉貸機構作為對外最終還款人的這種外國政府借款和國際金融機構借款類型，借款主要集中于交通能源、基礎設施、衛生教育等領域，期限10-40年不等。債務人有企業單位還有各級行政事業單位。地方財政部門是本級政府貸款的債權和債務代表，外債涉及國家信譽問題，因此到期無論采取何種辦法都確保償還，如果項目單位無法償還，最終被扣款的就是擔保方-各級財政。

外債項目人包括企業、行政、事業單位等，行政事業單位。外債較多集中于醫院、學校、公安消防等職能領域。

3.外債項目的主要擔保措施

(1)目前對外債的擔保和償還方式是，財政部作擔保轉貸給項目方，由縣級財政向市級財政出具《還款保證函》，市級向省級財政出具，省級財政向財政部出具《還款保證函》，在項目方無法按時還款時，財政部將從省財政賬戶中直接扣款，省財政又從項目所屬市縣級財政扣款。項目還款肯定能落實，但是最終的償債風險有可能轉嫁到項目同級財政部門，同級財政部門存在著代償風險。

(2)如果項目單位不是同級財政部門，而是行政事業單位類別，因同級財政部門有還款保證，則一旦出現風險同級財政部門仍然無法規避代償責任。在這樣情況下，同級財政部門一般采取讓項目單位的主管部門出具擔保函，承諾出現風險時代償，但是因為主管部門也是行政部門，除了日常經費收益外基本不具有實際還款能力，由于事業單位的反擔保措施發展滯后，因此該擔保措施形同虛設。同級財政部門代償風險依舊。

(3)如果項目單位是企業性質經營單位，因同級財政部門有還款保證，則一旦出現風險同級財政部門同樣無法規避代償責任。在這樣情況下，同級財政部門一般采取讓項目單位提供反擔保措施或者擔保承諾函的辦法來規避風險。因反擔保措施較為復雜，一旦設計的不合理，到期出現項目單位逾期時，則同級財政部門催收將會耗費大量的人力和物力，而且效果不佳。

二 外國政府借款和國際金融機構借款項目擔保措施的不足和風險

1.外國政府借款和國際金融組織借款缺乏規范可行性分析

借款的可行性在專業的金融部門內有一套完善的資信和評估手段進行分析和測試，測試指標達到一定要求后才可以實施借款。而對于國際金融機構和外國政府貸款而言，僅僅需要貸款項目同級財政部門出具可行性方案就可以順利放貸。因此貸款項目同級政府本著盡可能多爭取外債的想法，有可能造成先多舉債而不考慮還款能力的現象。

地方政府財政部門對項目單位是否有足夠的能力舉借外債缺乏專業的分析。由于受到地方政府多舉債思維和自身分析能力的影響，財政部門無法對貸款項目單位的債務情況包括對外擔保等隱形債務風險及貸款項目單位的償還貸款能力做出準確評估，為以后的還款埋下隱患。特別是一些經營性事業單位的貸款，因經營性事業單位并不具備較強的盈利能力從而造成很多外債項目從項目立項初期就先天不足。與此同時地方政府外債監控預警指標較多關注地方政府未來是否具備借外債能力，對單一項目償債風險缺乏統一的指標進行衡量。

2.反擔保措施不健全不規范

在專業的擔保機構內，為了規避一定的風險，擔保機構根據擔保額度收取一定的擔保手續費，提取一定的擔保風險準備金以彌補今后可能的代償損失。但是對于外國政府借款和國際金融機構借款所形成的擔保問題，財政部門作為反擔保的職能部門，沒有收款的權利(即使給企業類單位外債項目也沒有收擔保費的先例)，沒有專業的隊伍和人員對反擔保措施進行可行性分析和研究。

(1)行政事業資產反擔保措施選擇性狹小。對于企業類項目單位來說，因我們國家相應的土地抵押登記、房產抵押登記、股權質押登記、包括剛剛開始執行的應收賬款權利質押系統等擔保措施相應來說比較多元化和健全，在土地部門、房管部門、工商部門及人民銀行已經具備完善的登記系統來對抗第三人，因此反擔保措施有一定的可選擇性。國家不允許行政單位對外擔保，對于事業類項目單位從制度層面來說，各個職能部門的抵押登記系統不適用，因此，事業單位的反擔保措施選擇性較小。

(2)國家法規的設計滯后于實踐的發展。2001年發布的《城市房地產抵押登記辦法》中規定用于教育、醫院、市政等公共福利事業的房地產不得設定抵押。因公立醫院產權屬于國家，涉及公共醫療問題可以不允許設定抵押登記，但是對于股權多元化的私立醫院，因為投資主體對投入的資產享有收益分配和處置的權利，私立醫院按照法理理解應該可以進行抵押登記從而融資，可是在實踐當中各種投資主體成立的醫院資產都不允許抵押登記，擔保方式的缺失則相當于對醫院限定了較為狹小的融資空間。同樣，醫院等事業單位的收費許可權的登記抵押問題也缺乏一個統一的征信系統來做，國家對于事業單位的征信系統法制建設的滯后，造成了擔保措施的不完善，制約了事業單位的融資發展。

(3)由于信息不對稱，反擔保措施不具有可操作性。在實踐中有些外國政府借款和國際金融組織借款，很多項目單位都是一些硬性的信用擔保，僅僅書面承諾按期還本付息。由于信息的不對稱，某些項目單位還存在把少得可憐的擔保方式已經抵押給國內融資機構的情況下，又作為反擔保方式承諾給外國政府借款和國際金融組織借款的擔保部門-各級財政部門，一旦出現的違約風險，反擔保措施缺乏可執行性。

3.代償時執行力度不足反擔保措施難以執行

外國政府借款和國際金融組織借款中各級財政部門是項目擔保單位，一旦各種反擔保措施存在瑕疵，不健全、不完善，形成代償風險后，各級財政部門抓緊進行追償，如果項目單位是企業法人，則訴諸法律手段進行追索，需要耗費大量的人力物力和財力進行官司的訴訟，造成資源的浪費。而如果項目單位是行政事業單位，因當時各級財政部門和行政事業單位簽訂的反擔保措施手段是內部協議，較少在各級登記機關辦理抵押登記，缺乏法律效力，因此反擔保措施難以執行。

三 加強外國政府貸款和國際金融機構貸款擔保管理的舉措

1.法律法規方面

(1)完善外債管理的信息化建設。對于允許借外債的經營性事業單位，可嘗試參照企業建立類似貸款卡登記及年檢制度，所有融資和對外擔保信息都在卡上存續，與人民銀行的信息系統進行對接，可隨時查詢貸款和擔保的余額。對于企業性質項目單位來說，可嘗試其外債信息同時納入人民銀行貸款卡征信系統，外債履約記錄與內債具有同等效力。一旦承借外國政府借款和國際金融機構借款，則所有融資和負債信息一覽無余，征信記錄也記錄在案。一刷即知，而不會因為部門利益，信息的不對稱，造成項目單位少報負債構成，掩飾隱性債務，從而規避不具備外債條件項目單位擠占外債額度現象的發生。

(2)加強事業單位擔保法制建設。對于事業單位來說，2006年國家已經允許事業單位享有對外投資、對外擔保、對外出租資產獲得收益的權利，事業單位相比較于行政單位來說因為有事業法人登記制度，因此，其經營活動越來越趨同于企業法人，而企業法人具有健全的資產登記制度，所以擔保措施較為完善。某些事業單位具有公益、公共事業性質，但我國關于其房產、土地、收款權利等抵押和質押的資產缺乏法律的有效規定。隨著時代的發展，已經允許部分事業單位領域產權多元化，比如說允許民營資本投資醫療衛生、教育等行業，而對于民營資本的投資相應的資產抵押登記制度又沒有建立，因此，建立健全事業單位資產登記制度，是完善外國政府借款和國際金融組織借款中事業項目單位反擔保措施的有力保障。

2.技術操作層面

(1)建立健全地方外債預算控制。各地方政府嚴格按照國家外債預警指標進行外債的總量。嘗試編制政府債務預算，債務預算和總預算進行銜接和協調，預算中不僅對每年由財政償還的債務進行還本付息的提前安排，而且要考慮到財政之外的項目單位外債逾期可能出現代償風險問題。財政預算可嘗試每年適當安排一定的擔保代償資金，用于償付支出。

(2)項目前期，加強地方政府外債質量控制。對于外國政府貸款和國際金融機構貸款要重視項目的前期立項和可行性研究分析，可聘請會計師事務所、律師事務所等相關中介機構對項目的投資回報和資產負債狀況做出專業鑒證和分析，報同級財政部門審核備案，在完善反擔保措施后，同級財政部門才可以提供擔保承諾。從而形成完善嚴謹的擔保程序鏈條。

(3)重視項目執行中風險的控制。國家規定，各級財政部門要對項目的執行情況進行監督檢查，則隨時建立項目預警機制，必要時可聘請中介機構和律師參與對項目的監督檢查，一旦發現有違約跡象，采取資產保全或者訴諸法律保護的手段，第一時間落實反擔保承諾，把損失規避到最小。

(4)建立法律追究責任機制。在項目的落實過程中，要建立法律追究風險機制。一旦出現違約風險，隨時追究項目立項和審批過程中相關責任人的責任，重點在項目立項是否違規，項目償債能力分析是否真實，項目反擔保措施是否落實。地方項目審批部門要建立項目法律鑒證體制，以確保項目在任何環節都具有專業法律意見。

[1]財政部關于印發《地方政府外債風險管理暫行辦法》的通知財金[2008]20號

[2]《國際金融組織和外國政府貸贈款管理辦法》(財政部令第38號)

[3]關于印發《國際金融組織貸款贈款項目績效評價管理辦法》的通知(財際〔2013〕5號)

[4]《外國政府貸款管理規定》(財金[2008]176號)