論我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的構(gòu)建

張 君

張君/青海民族大學(xué)法學(xué)院經(jīng)濟(jì)法學(xué)在讀碩士（青海西寧810007）。

對(duì)于環(huán)境公益訴訟制度的探討由來(lái)已久，在國(guó)際上已有美國(guó)、日本、俄羅斯、印度、南非、巴西、我國(guó)臺(tái)灣等眾多國(guó)家和地區(qū)規(guī)定了這一制度，在這些國(guó)家和地區(qū)大都設(shè)立了專門處理環(huán)境保護(hù)案件的法院。但我國(guó)法律對(duì)環(huán)境公益訴訟制度一直是一個(gè)立法空白。在我國(guó)，隨著環(huán)境糾紛的增多，許多地方設(shè)立了環(huán)保法庭并制定了有關(guān)環(huán)境公益訴訟的規(guī)范性文件，這些法院審理的環(huán)境糾紛案件可以為我國(guó)構(gòu)建環(huán)境公益訴訟制度提供很好的借鑒。但是對(duì)于有關(guān)環(huán)境公益訴訟原告主體之界定、環(huán)境公益訴訟有關(guān)程序方面的具體內(nèi)容都沒(méi)有做出明確的規(guī)定。這就需要通過(guò)對(duì)我國(guó)近些年來(lái)有關(guān)環(huán)境糾紛、侵權(quán)案件的分析，明確原告主體的類型、提起環(huán)境公益訴訟的范圍以及環(huán)境公益訴訟對(duì)程序方面的有關(guān)規(guī)定等，繼而構(gòu)建出適合我國(guó)國(guó)情的訴訟模式。

一、環(huán)境公益訴訟案件之分析

近期，一批環(huán)境類的訴訟案件越來(lái)越受到了人們的關(guān)注，通過(guò)對(duì)這些具體案件的分析、總結(jié)，可以了解其性質(zhì)和特點(diǎn)，以便為構(gòu)建環(huán)境訴訟模式提供基礎(chǔ)性建議。如山東省樂(lè)陵市檢察院起訴的環(huán)境污染停止侵害案；貴陽(yáng)熊金志等人破壞山林案；北京華清嘉園小區(qū)綠地環(huán)境公益訴訟案；中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴江陰港集裝箱有限公司環(huán)境污染案；昆明市環(huán)保局訴三農(nóng)農(nóng)牧有限公司環(huán)境污染糾紛案。在這些案例中有以檢察院、公民個(gè)人作為原告提起的訴訟案件，也有以環(huán)保社團(tuán)、環(huán)境行政機(jī)關(guān)作為原告的訴訟案。

從對(duì)案件的具體分析中可以看出，公民和環(huán)保組織作為原告的阻力十分巨大，這就需要我國(guó)在環(huán)境基本法構(gòu)建環(huán)境公益訴訟制度時(shí)，根據(jù)各原告主體的不同情況區(qū)別對(duì)待，以使得環(huán)境公益訴訟制度能在具體的環(huán)境案件中發(fā)揮應(yīng)有的作用

二、我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度和訴訟模式的構(gòu)建

對(duì)于環(huán)境訴訟制度的構(gòu)建，不僅要考慮實(shí)體方面還要考慮程序方面，如果僅有實(shí)體方面的規(guī)定或者僅有程序方面的規(guī)定，都不足以保障法律的有效實(shí)施，更不能去保障公眾權(quán)利的行使。我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度既在實(shí)體方面的規(guī)定存在不足，又在程序方面的規(guī)定有所欠缺，必須對(duì)這兩個(gè)方面的規(guī)定進(jìn)行補(bǔ)充和完善，在環(huán)?；痉ㄖ袠?gòu)建出適合我國(guó)的環(huán)境公益訴訟制度，并且確立我國(guó)環(huán)境公益訴訟的模式，以更好地解決越來(lái)越多的由環(huán)境問(wèn)題而引發(fā)的糾紛與侵權(quán)。

（一）我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度構(gòu)建

環(huán)境公益訴訟在我國(guó)有其存在的必要性和可行性是毋庸置疑的，只是法律在環(huán)境公益訴訟方面的規(guī)定還存在諸多的問(wèn)題。這就需要通過(guò)對(duì)現(xiàn)實(shí)中已經(jīng)發(fā)生的具體案例進(jìn)行研究分析，進(jìn)而發(fā)現(xiàn)其在實(shí)體和程序方面存在法律問(wèn)題并構(gòu)建出適合我國(guó)的環(huán)境公益訴訟制度。

1.實(shí)體方面存在的不足。我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度在實(shí)體方面法律規(guī)定的不足主要體現(xiàn)在環(huán)境權(quán)、環(huán)境公益訴訟的內(nèi)涵以及提起環(huán)境公益訴訟的主體等。

（1）環(huán)境權(quán)在立法上的缺失。環(huán)境權(quán)是指環(huán)境關(guān)系主體在生活的環(huán)境中所享有和承擔(dān)的基本權(quán)利和義務(wù)，環(huán)境權(quán)在環(huán)境法律問(wèn)題中處于十分關(guān)鍵的地位，但在我國(guó),法律卻沒(méi)有明確規(guī)定這一概念。這使得公眾面對(duì)由環(huán)境問(wèn)題而引發(fā)的糾紛、侵權(quán)時(shí)，因缺乏法律的有關(guān)享有權(quán)利(即環(huán)境權(quán))的規(guī)定而不能提起訴訟，以致于所受損害不能得到應(yīng)有的救濟(jì)。

我國(guó)現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》第6條規(guī)定：“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告。”而在《環(huán)境保護(hù)法修正案（草案）》中，有學(xué)者建議把第6條修改為：“一切單位和個(gè)人都有享用良好環(huán)境的權(quán)利，也有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有依法獲取環(huán)境信息、參與環(huán)境決策、監(jiān)督環(huán)境影響行為和進(jìn)行環(huán)境損害索賠的權(quán)利?！睂?duì)于這樣的修改，筆者是非常贊同的，因?yàn)榄h(huán)境權(quán)是公眾面對(duì)環(huán)境危機(jī)而提出的享用良好環(huán)境的權(quán)利，是環(huán)境法的理論基礎(chǔ)和核心范疇，如果不在立法上予以確認(rèn)，公眾享用良好環(huán)境的權(quán)利就得不到全面的保障。

（2）環(huán)境公益訴訟的內(nèi)涵不確定。對(duì)環(huán)境公益訴訟內(nèi)涵存在著不同的界定，問(wèn)題就在于我國(guó)法律對(duì)環(huán)境公益訴訟制度沒(méi)有明確的規(guī)定，學(xué)者們對(duì)其理解又存在差別，使得其內(nèi)涵呈現(xiàn)出多種形態(tài)。筆者認(rèn)為可以對(duì)環(huán)境公益訴訟作如下界定，即環(huán)境公益訴訟是指對(duì)危害環(huán)境公共利益的污染和破壞行為，由直接利害關(guān)系的公民、依法登記的環(huán)保團(tuán)體、有關(guān)機(jī)關(guān)（環(huán)境行政機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)）等向人民法院提起的訴訟。

（3）提起環(huán)境公益訴訟的主體不明確。由于我國(guó)立法上對(duì)環(huán)境公益訴訟制度規(guī)定的缺失，不論是在學(xué)界還是實(shí)務(wù)界都對(duì)環(huán)境公益訴訟的提起主體有哪些存在著爭(zhēng)議和分歧。如果不在立法上予以明確，就會(huì)造成在面對(duì)危害環(huán)境公共利益時(shí)發(fā)生無(wú)人起訴或者爭(zhēng)著起訴的局面。

從我國(guó)各地方法院審理的環(huán)境公益訴訟案件中可以看出，我國(guó)環(huán)境公益訴訟的主體不是單一性的，而是多元性的。所以就需要我國(guó)在進(jìn)行有關(guān)環(huán)境公益訴訟制度的立法時(shí)，對(duì)這四類主體區(qū)別對(duì)待，并規(guī)定其在提起環(huán)境公益訴訟時(shí)有順位選擇，以確保其享有權(quán)利又在一定程度上限制其濫用權(quán)利（力）。

2.程序方面的缺失。環(huán)境糾紛、侵權(quán)的處理必須按照一定的規(guī)則進(jìn)行，即必須要有一定的程序保障。為了避免最終形成“無(wú)救濟(jì)即無(wú)權(quán)利”的局面，必須在我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度在程序方面法進(jìn)行明確的規(guī)定。

（1）環(huán)境民事公益訴訟。環(huán)境糾紛、侵權(quán)案件通常較為復(fù)雜，波及范圍廣受害者多，而且受害人數(shù)不特定；損害結(jié)果有些已經(jīng)出現(xiàn)，有些尚未出現(xiàn)，如傳染病、職業(yè)病，有的已發(fā)病，有的還在潛伏期內(nèi)；財(cái)產(chǎn)損失有些是直接的，有些是間接的，如對(duì)耕地的污染。因此必然要求訴訟制度的設(shè)計(jì)上呈現(xiàn)出不同于一般民事訴訟的特點(diǎn)，尤其是在舉證責(zé)任、訴訟費(fèi)用、訴訟時(shí)效等方面。[1]

在2011年，我國(guó)《民事訴訟法修正案（草案）》中增加了公益訴訟的規(guī)定。在草案二審稿將該條款中的“有關(guān)機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體”修改為“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)社會(huì)團(tuán)體”?？梢哉f(shuō)，這是我國(guó)民事訴訟法首次有關(guān)環(huán)境公益訴訟方面的規(guī)定，是一個(gè)良好的開(kāi)端。

（2）環(huán)境行政公益訴訟。在環(huán)境保護(hù)實(shí)踐中，由于環(huán)境問(wèn)題自身的特點(diǎn)，例如量大面廣，而且專業(yè)性強(qiáng)、社會(huì)屬性高，以致于環(huán)境問(wèn)題和環(huán)境糾紛的處理都需要適用行政程序解決。但我國(guó)環(huán)境法目前在行政程序的運(yùn)用方面缺乏明確的規(guī)定，這也影響到了環(huán)境行政公益訴訟的順利進(jìn)行。為了解決這一問(wèn)題，在《環(huán)境保護(hù)法修正案（草案）》建立環(huán)境公益訴訟的方案二中規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)可以提起環(huán)境行政公益訴訟。同時(shí)，由于環(huán)境行政公益訴訟不同于一般的行政訴訟，因此，其在受案范圍、訴訟費(fèi)用、起訴期限等方面有其特殊性，需要法律對(duì)此作出相應(yīng)的規(guī)定。

根據(jù)我國(guó)國(guó)情和對(duì)具體環(huán)境糾紛案件的分析中可以看出，我國(guó)的環(huán)境保護(hù)案件往往呈現(xiàn)出影響性巨大和涉及廣大群眾的特點(diǎn)，所以必須立足于我國(guó)根本國(guó)情并適當(dāng)借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上構(gòu)建多元化的糾紛解決機(jī)制。環(huán)境訴訟問(wèn)題有其自身的特點(diǎn)，如果一味的適用現(xiàn)有的原告資格的制度規(guī)定，顯然是不合理的，因?yàn)槭芎Ψ酵菑V大人民群眾或者是自然環(huán)境，原告往往出現(xiàn)不適格的問(wèn)題。所以將行政機(jī)構(gòu)或民間環(huán)保組織列為原告，賦予其原告的資格是尤為重要的。

通過(guò)對(duì)我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度在實(shí)體和程序方面存在不足的分析，可以對(duì)我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度作出如下構(gòu)建：第一，在憲法和環(huán)?；痉ㄖ幸氕h(huán)境權(quán)的規(guī)定，明確規(guī)定環(huán)境法律關(guān)系的主體享有環(huán)境權(quán)；第二，明確規(guī)定有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟的主體，擴(kuò)大環(huán)境訴訟的主體范圍，即有利害關(guān)系的公民、經(jīng)依法登記的環(huán)保團(tuán)體、環(huán)境行政機(jī)關(guān)和檢查機(jī)關(guān)等；第三，在民事訴訟法和行政訴訟法中對(duì)環(huán)境公益訴訟的程序進(jìn)行立法規(guī)定，并對(duì)其在提起訴訟主體的順位及主體提起訴訟案件的范圍、舉證責(zé)任分配、訴訟費(fèi)用、訴訟時(shí)效等作出規(guī)定。

（二）對(duì)我國(guó)環(huán)境公益訴訟模式的選擇

從我國(guó)有關(guān)環(huán)境公益訴訟的具體案件中可以看出，提起訴訟的主體可分為私權(quán)主體（公民和環(huán)保團(tuán)體）和公權(quán)主體（環(huán)境行政機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)）。根據(jù)起訴權(quán)的主體，環(huán)境公益訴訟可分為兩種模式：一是國(guó)家機(jī)關(guān)主導(dǎo)型模式；二是社會(huì)主導(dǎo)型模式。國(guó)家機(jī)關(guān)主導(dǎo)型模式主要是指以檢察機(jī)關(guān)或環(huán)保行政機(jī)關(guān)作為環(huán)境公共利益的代表提起訴訟的模式；而社會(huì)主導(dǎo)型模式則指以公民個(gè)人或環(huán)保團(tuán)體為主體提起訴訟的模式。

1.國(guó)家機(jī)關(guān)主導(dǎo)型模式。由于環(huán)境案件的特殊性以及我國(guó)特殊的國(guó)情，使得由環(huán)境行政機(jī)關(guān)或檢察機(jī)關(guān)作為原告提起的環(huán)境公益訴訟在環(huán)境糾紛案件中占了很大比例，并且在勝訴量方面也是絕對(duì)優(yōu)于公民個(gè)人和環(huán)保團(tuán)體的。同時(shí)，環(huán)境行政機(jī)關(guān)或檢察機(jī)關(guān)作為原告提起環(huán)境公益訴訟不論是在理論上還是司法實(shí)踐上，其作為環(huán)境公益訴訟的提起主體是可行的。

2.社會(huì)主導(dǎo)型模式。在我國(guó)，由公民個(gè)人或環(huán)保團(tuán)體作為原告提起的環(huán)境公益訴訟的社會(huì)主導(dǎo)型模式和由環(huán)境行政機(jī)關(guān)或檢察機(jī)關(guān)作為原告提起的環(huán)境公益訴訟的國(guó)家機(jī)關(guān)主導(dǎo)型模式相比，不論是在立法還是在司法實(shí)踐上，都存在著劣勢(shì)。但公民個(gè)人和環(huán)保團(tuán)隊(duì)作為提起環(huán)境公益訴訟的主體也有其存在的必要性。

由于現(xiàn)階段我國(guó)的具體國(guó)情，環(huán)境訴訟還存在許多問(wèn)題，例如在環(huán)境問(wèn)題中公民不享有知情權(quán),由于公民對(duì)環(huán)境情況的不了解導(dǎo)致的參與積極性不高甚至根本不參與,環(huán)境糾紛解決機(jī)制不完善,環(huán)境司法不夠獨(dú)立，不能做到公正的處理環(huán)境糾紛問(wèn)題[2]。同時(shí)，當(dāng)前我國(guó)建立環(huán)境公益訴訟在其制度、文化、理論、域外借鑒、國(guó)內(nèi)探索以及社會(huì)支持等因素方面存在著制約。[3]因此，一開(kāi)始就采取以公民個(gè)人和環(huán)保社團(tuán)為主導(dǎo)、以檢察機(jī)關(guān)和環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)為輔的環(huán)境公益訴訟模式顯然是不適合的，應(yīng)當(dāng)以檢察機(jī)關(guān)和環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)為主導(dǎo)、以公民個(gè)人和環(huán)保社團(tuán)為補(bǔ)充的環(huán)境公益訴訟模式作為一種過(guò)渡，以促進(jìn)環(huán)境公益訴訟制度得以建立，使廣大公民享有切實(shí)的知情權(quán)并提高公民的參與程度。在環(huán)境公益訴訟的雛形確立后，以檢察機(jī)關(guān)和環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)為主導(dǎo)的模式要漸漸淡化，建立以公民個(gè)人和環(huán)保社團(tuán)為主導(dǎo)、以檢察機(jī)關(guān)和環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)為輔的環(huán)境公益訴訟模式才是長(zhǎng)久之計(jì)。

三、結(jié)語(yǔ)

本文從我國(guó)環(huán)境糾紛問(wèn)題的現(xiàn)狀和環(huán)境訴訟模式的構(gòu)建兩方面進(jìn)行分析，認(rèn)為在我國(guó)建立環(huán)境公益訴訟制度是十分必要的，對(duì)我國(guó)當(dāng)前環(huán)境訴訟存在的問(wèn)題是行之有效的解決方法。但在我國(guó)建立環(huán)境公益訴訟制度還存在立法和司法上的諸多問(wèn)題，要想解決這一問(wèn)題，必須從實(shí)體方面和程序方面具體做出相應(yīng)的立法規(guī)定。在具體制度的選擇上不能脫離我國(guó)現(xiàn)狀，必須立足于我國(guó)具體國(guó)情的基礎(chǔ)上，借鑒國(guó)外的先進(jìn)成功經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)造出適合我國(guó)發(fā)展的制度規(guī)定，這才是長(zhǎng)久之計(jì)。最終建立的我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度，將是以公民個(gè)人和環(huán)保社團(tuán)擁有環(huán)境公益訴訟起訴權(quán)為主導(dǎo)、以檢察機(jī)關(guān)和環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)擁有環(huán)境公益起訴權(quán)為輔的環(huán)境公益訴訟模式。這種模式將更好地保護(hù)環(huán)境法律關(guān)系主體的權(quán)利，進(jìn)而真正做到人與自然和諧共處的良好社會(huì)環(huán)境，走可持續(xù)發(fā)展的道路。

[1]呂忠梅.環(huán)境法新視野（修訂版）[M].中國(guó)政法大學(xué)出版社，2007：286-292

[2]潘世欽，潘小江，石維斌.我國(guó)環(huán)境公益訴訟模式選擇[J].青海社會(huì)科學(xué)，2009，（3）：175

[3]許祥民、石欣.當(dāng)前我國(guó)建立環(huán)境公益訴訟制度的制約因素分析[J].法學(xué)研究，2010，（1）：78-81