如何優(yōu)化地方政府應(yīng)急物資儲備芻議

王 雷

王雷/哈爾濱商業(yè)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院教師（黑龍江哈爾濱130051）。

一、引言

應(yīng)對突發(fā)公共事件的應(yīng)急處置過程中離不開物資保障，應(yīng)急物資的儲備是極其重要的。科學(xué)合理的物資儲備有利于及時(shí)有效地進(jìn)行應(yīng)急處置，最大限度地減少受災(zāi)民眾的生命財(cái)產(chǎn)損失，保障社會穩(wěn)定。突發(fā)公共事件爆發(fā)后會嚴(yán)重影響受災(zāi)地區(qū)的反應(yīng)能力，在極端惡劣的客觀條件下甚至?xí)绊懼苓叺貐^(qū)的反應(yīng)能力，因此必須保證各種應(yīng)急物資如飲用水、臨時(shí)帳篷、沙袋、食品、發(fā)電機(jī)等必要物資的儲備。應(yīng)急物資儲備既要應(yīng)對不時(shí)之需，又要避免浪費(fèi)。科學(xué)合理的應(yīng)急物資儲備也是當(dāng)今世界各國政府共同所面對的重大課題之一。

二、國外應(yīng)急物資儲備現(xiàn)狀

（一）美國的應(yīng)急物資儲備現(xiàn)狀

美國的聯(lián)邦反應(yīng)計(jì)劃(FRP)中規(guī)定：處于多致災(zāi)因子地區(qū)的居民和個(gè)人應(yīng)對突發(fā)公共事件有所準(zhǔn)備，并保證至少72小時(shí)內(nèi)能自給自足。地方志愿者和非政府組織應(yīng)盡可能提供最大限度的食品、避難場所和急救服務(wù)，制定在災(zāi)后72小時(shí)無外援的情況下照常提供上述服務(wù)計(jì)劃。應(yīng)急處置一方面要滿足受災(zāi)民眾的安置，另一方面要開展及時(shí)的搜救和恢復(fù)工作。特別是在建筑物倒塌的情況下，會有大量被埋的幸存者需要救援和醫(yī)治。在受困72小時(shí)后，被埋的幸存者的死亡率會急劇提高，所以搜尋和營救行動必須及時(shí)開展。

美國在聯(lián)邦緊急事務(wù)處理部 (FEFA)設(shè)有物流管理的專門單位，平時(shí)主要負(fù)責(zé)救災(zāi)物資儲備的管理、預(yù)測各級各類救災(zāi)物資需求、規(guī)劃救災(zāi)物資配送路線，并進(jìn)行救災(zāi)物流中心設(shè)置等工作。當(dāng)災(zāi)害發(fā)生時(shí)，物流管理單位迅速轉(zhuǎn)入聯(lián)邦緊急反應(yīng)狀態(tài)，根據(jù)災(zāi)害需求接受和發(fā)放各類救災(zāi)物資。在國際救災(zāi)方面，美國設(shè)有對外災(zāi)害援助辦公室(OFDA)，負(fù)責(zé)處理各種緊急事務(wù)。目前，OFDA在世界范圍內(nèi)設(shè)有7個(gè)應(yīng)急倉庫，這些倉庫緊靠機(jī)場、海港，儲備基本的救災(zāi)物資，諸如毯子、塑料薄膜、帳篷、手套、鋼盔、防塵面具等等，一旦某個(gè)地區(qū)發(fā)生重大自然災(zāi)害，OFDA就會從距離最近的倉庫調(diào)撥救援物資送至災(zāi)區(qū)。

（二）日本的應(yīng)急物資儲備現(xiàn)狀

日本是地震、臺風(fēng)等自然致災(zāi)因子較多的國家，所以日本官方和各大公司在應(yīng)對供地震災(zāi)害發(fā)生時(shí)使用的應(yīng)急物資進(jìn)行了大量研究和開發(fā)。這些應(yīng)急物資大體上可劃分為食品、生活用品和自救工具等3大類。日本國民家中大都儲備有災(zāi)害應(yīng)急物資。根據(jù)居住環(huán)境的不同，應(yīng)急物品儲備也各有側(cè)重。居住在城市高層住宅中的人，由于地震發(fā)生后容易被困，因此家中幾乎都儲備有食品和自救用具。而居住在單獨(dú)小樓或小院中的居民，由于容易逃離現(xiàn)場，所以應(yīng)急用品的儲備側(cè)重于簡易帳篷、防災(zāi)衣物等。

世界各國政府都根據(jù)本國存在的致災(zāi)因子，對各類救災(zāi)物資的需求進(jìn)行科學(xué)預(yù)測，依此建立布局合理、規(guī)模適中的應(yīng)急物資儲備庫，這些應(yīng)急物資儲備庫平時(shí)儲放應(yīng)急物資，一旦發(fā)生自然災(zāi)害等突發(fā)事件，則由專業(yè)的物流公司迅速從應(yīng)急物資儲備庫提取救災(zāi)物資運(yùn)往災(zāi)區(qū)。突發(fā)事件發(fā)生后，社會采購或捐贈的救災(zāi)物資需要匯集至應(yīng)急物資儲備庫，在儲備庫分類揀選后統(tǒng)一配送至災(zāi)區(qū)。

三、我國應(yīng)急物資儲備現(xiàn)狀

我國已頒布《防震減災(zāi)法》、《破壞性地震應(yīng)急條例》、《防洪法》等法律法規(guī)。個(gè)別單行法中建立了應(yīng)急物資儲備制度，但并未成為普遍做法，規(guī)定本身也非常簡單。國家還編制了《國家糧食應(yīng)急預(yù)案》、《國家醫(yī)藥儲備應(yīng)急預(yù)案》、《國家物資儲備應(yīng)急預(yù)案》、《煤電油運(yùn)綜合協(xié)調(diào)應(yīng)急預(yù)案》、《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》、《國家綜合減災(zāi)“十一五”規(guī)劃》、《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》等，但尚無一個(gè)綜合性、規(guī)范化的專門針對應(yīng)急救援物資儲備的規(guī)定。目前，我國民政救災(zāi)物資和防汛物資的儲備制度相對較為完善。應(yīng)急物資的儲備方式按照不同的分類主體有不同的分類方法：按儲備的形態(tài)分為有形儲備和無形儲備；按儲備的主體分為國家儲備、地方儲備、軍隊(duì)儲備、社會儲備和家庭儲備。

我國應(yīng)急物資儲備現(xiàn)在還存在很多缺陷，例如應(yīng)急物資儲備數(shù)量不足，分類不合理，沒有統(tǒng)一的調(diào)度管理，有些應(yīng)急物資儲備還存在過度和浪費(fèi)。

四、地方政府優(yōu)化應(yīng)急物資儲備方案的建立

為確保救災(zāi)所需的物資器材和生活必備品的應(yīng)急供給，必須建立健全救災(zāi)物資的儲存、調(diào)撥和緊急配送系統(tǒng)。對儲備物資的管理要積極防止被盜用、挪用、流失和過期失效，一旦出現(xiàn)上述情況，要及時(shí)予以補(bǔ)充和更新。相鄰地區(qū)可以建立應(yīng)急物資調(diào)劑供應(yīng)的渠道，以便在突發(fā)公共事件爆發(fā)時(shí)，迅速從其它地區(qū)調(diào)入應(yīng)急物資。此外，應(yīng)急物資可以依據(jù)有關(guān)法律、規(guī)定，及時(shí)動員和征用社會物資。對于突發(fā)事件未發(fā)生時(shí)，應(yīng)以何種方式儲備多少量的應(yīng)急物資，國內(nèi)外相關(guān)研究相對較少。應(yīng)急物資儲備也并非越多越好，因?yàn)橥话l(fā)公共事件的發(fā)生具有不確定性，應(yīng)急物資的需求也是隨機(jī)的，儲備物資過多，將會造成物資浪費(fèi)。但如果物資儲備不足又會降低應(yīng)急處置效果。因此科學(xué)合理的進(jìn)行應(yīng)急物資保障儲備是地方政府需要切實(shí)做好的一項(xiàng)重要工作。在保證一定數(shù)量的必需應(yīng)急物資儲存的基礎(chǔ)上，積極探索由實(shí)物儲備向生產(chǎn)合同儲備的過度，通過建立應(yīng)急生產(chǎn)啟動運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急物資動態(tài)儲備。實(shí)物物資儲備在應(yīng)急處置過程中只能滿足其初期物資消耗，而不是靠實(shí)物儲備的物資保障整個(gè)應(yīng)急處置過程的全部消耗。地方政府應(yīng)按應(yīng)急物資儲備最優(yōu)量進(jìn)行實(shí)物儲備，另外還得與相關(guān)企業(yè)簽訂救災(zāi)物資儲備合同，這樣既能保證救災(zāi)物資的質(zhì)量和數(shù)量，還能降低成本減少浪費(fèi)。當(dāng)發(fā)生突發(fā)公共事件時(shí)，如果實(shí)物儲備物資量不足，還可以調(diào)用合同儲備物資。這樣就可以建立應(yīng)急物資二級儲備模型，參見圖1。

圖1 應(yīng)急物資二級儲備圖

圖中應(yīng)急物資儲備總量I代表第一級物資儲備（實(shí)物物資儲備）和第二級物資儲備（合同物資儲備）的總和，C為應(yīng)急物資需求點(diǎn)，Ai(i=1，2，…n)為第一級儲備（實(shí)物物資儲備），n代表實(shí)物物資儲備庫的個(gè)數(shù)。Bi(i=1，2，…m)為第二級儲備（合同物資儲備），m代表合同物資儲備企業(yè)個(gè)數(shù)。

應(yīng)急物資從應(yīng)急物資儲備I到需求點(diǎn)的時(shí)間為T，第二級物資儲備到第一級物資儲備的運(yùn)輸時(shí)間為t1，如果由第二級直接運(yùn)輸?shù)叫枨簏c(diǎn)C，則計(jì)為由第二級到需求點(diǎn)C的運(yùn)輸時(shí)間。合同物資的生產(chǎn)時(shí)間為t2，當(dāng)企業(yè)存有庫存時(shí)t2=0。當(dāng)合同物資生產(chǎn)企業(yè)缺少原材料時(shí)，第二級額外需要調(diào)集救災(zāi)物資生產(chǎn)原材料的時(shí)間為t3。則應(yīng)急物資從儲備到需求點(diǎn)的時(shí)間T=t1+t2+t3。

1.第一級應(yīng)急物資儲備點(diǎn)的最優(yōu)儲備量公式。假設(shè)每一次突發(fā)公共事件所需的應(yīng)急物資的是個(gè)隨機(jī)變量設(shè)為r，假設(shè)每一單位量的物資的零售利潤為k元，過多儲備每一單位量造成的浪費(fèi)損失為h元。突發(fā)公共事件發(fā)生的概率為P（r），應(yīng)急物資的儲備量為Q，當(dāng)Q≥r時(shí)，應(yīng)急物資浪費(fèi)為h（Q—r）元；當(dāng)Q≤r時(shí)，儲備物資的機(jī)會成本為k（r—Q）元。

∵r是離散的

∴儲備Q量物資的期望損失為：

使期望損失最小的最佳儲備量必須滿足兩個(gè)條件：

由（1）有

簡化得

即

由（2）有

即

所以，最佳應(yīng)急物資儲備量應(yīng)滿足下面的不等式：

設(shè)每一個(gè)應(yīng)急物資儲備點(diǎn)Ai的最優(yōu)儲備量為Xi(i=1，2，…n)，并按此量進(jìn)行儲備。

2.第一級物資儲備和第二級物資儲備的調(diào)運(yùn)公式。設(shè)T＞0為突發(fā)公共事件爆發(fā)后規(guī)定的應(yīng)急物資調(diào)運(yùn)限制時(shí)間，X為應(yīng)急物資的實(shí)際需求量，A1，A2，…An為應(yīng)急物資第一級儲備點(diǎn)，從各個(gè)儲備點(diǎn)到需要點(diǎn)的時(shí)間分別為 t1，t2，…tn。X1，X2，…Xn為相應(yīng)的應(yīng)急物資儲備量。B1，B2，…Bm為與政府簽訂應(yīng)急物資儲備合同的企業(yè)，T1，T2，…Tm為相應(yīng)的調(diào)運(yùn)時(shí)間，Y1，Y2，…Ym為相應(yīng)的合同儲備量。

如果

并且有

則第一級物資儲備的調(diào)運(yùn)滿足需求點(diǎn)需要。

否則，只要有

則需要進(jìn)行第二級物資儲備調(diào)運(yùn)。

五、結(jié)論

充分發(fā)揮各類資源在應(yīng)急救災(zāi)物資保障中的作用，提高重要救災(zāi)物資應(yīng)急生產(chǎn)能力，利用國家戰(zhàn)略物資儲備、國防交通物資儲備和企業(yè)儲備等，建立健全以政府儲備為主、社會儲備為補(bǔ)充、軍民兼容、平戰(zhàn)結(jié)合的救災(zāi)物資應(yīng)急保障機(jī)制，這將是我國地方政府在未來一段時(shí)間的工作重點(diǎn)。

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