中國共產黨與人民代表大會關系規范化研究

趙 新

(北京交通大學海濱學院，河北 黃驊 061100)

中國共產黨與人民代表大會的關系是中國特色社會主義民主政治建設中的一個重大理論和現實問題。本文以規范化為視角，全面分析黨與人大的關系問題，從立法、重大事項決定、任免和監督的權力運行過程入手，重點探討既能充分體現黨的領導和執政地位，又能保證人大自主獨立地行使憲法和法律規定的權力的具體機制和操作程序，旨在建構中國共產黨與人民代表大會的良性互動關系，推進中國政治體制的不斷完善和健康發展。

一、黨與人大關系在權力運行過程中的現狀

系統研究黨與人大的關系，應從立法、重大事項決定、任免和監督的權力運行過程入手，具體分析黨的政策主張與人大立法、黨委決策與人大重大事項決定、黨管干部與人大選舉任免、黨的領導與人大監督之間的關系。

(一)在立法過程中，黨的政策主張經過人大的法定程序轉化為國家法律

“我國人民代表大會雖不僅僅是立法機關，但毫無疑問，立法是它最重要、最大量、最經常行使的職權。”［1］人大立法過程實際上就是經過法定程序把黨的政策轉化為國家法律的過程。

在我國，黨的政策與國家法律在本質上具有一致性，二者都體現了人民的意志和根本利益。但是我們不能把黨的政策等同于國家法律，因為二者還存在很大的區別:一是制定的主體和程序不同，二是適用時間和穩定性不同，三是適用范圍和效力不同。黨的政策對黨的各級組織及其全體黨員具有約束力，對社會組織及其成員只具有指導性和號召性，并不具有國家強制力。國家法律可以約束包括黨組織及其黨員在內的全體社會成員，具有國家強制力，全社會必須遵守和執行。

長期以來，一些黨員干部對黨的政策與國家法律的關系缺乏正確的認識，過多地強調二者的一致性，忽視了二者的區別，有些人甚至片面地認為黨的政策就是國家法律，執行黨的政策就是執行國家法律，從而強化了傳統的依靠黨的政策辦事而不是依法辦事的不良習慣和工作方法。這與依法治國、依法執政的要求還有很大差距。

黨對人大立法工作的領導，是黨對國家事務實行領導的一種重要形式。從全國人大及其常委會的立法程序來看，黨對人大立法的領導主要體現在“審定立法規劃和計劃、提出立法建議和法律議案、審定法律議案或法律案、領導法案的審議和通過”［2］。

在立法實踐中，黨對人大立法工作的領導主要是通過全國人大常委會黨組來實現的。雖然黨對立法過程的領導在保證黨的政策與國家法律的協調統一，迅速高效地實現黨對國家事務的領導中發揮了積極作用，但是黨通過全國人大常委會黨組對立法所作的事前審查已經較多干預到具體的立法工作。黨實際上承擔了人大立法的部分職能，在一定程度上模糊了黨與人大立法工作的分界線，從而影響了人民代表大會的立法權威。

(二)在重大事項決定過程中，人大的重大事項決定權與黨委決策權緊密相關

從本質上看，黨委決策權與人大決定權都是針對中央和地方的重大問題，都是為了維護廣大人民的根本利益。從形式上看，黨委決策權與人大決定權在依據、性質、對象以及效力等方面有著嚴格的區別。所以，黨委決策權與人大決定權既有聯系又有區別，二者不能相互取代。

人大重大事項決定權行使不充分表現在:首先，黨委決策權在客觀上部分取代了人大的決定權。在黨政不分的政治體制下，黨習慣于“一元化”領導，各級黨委包攬國家事務，直接對國家機關和人民群眾發號施令。有的地方黨委不重視通過人大及其常委會行使重大事項決定權而賦予黨委決策以法律執行力。遇到重大事項，往往采取黨委決策—政府執行或黨政聯合發文的方式，把人大的重大事項決定權拋在一邊，導致人大制度的權威下降。

其次，政府不習慣、不愿意將重大事項提交人大做出決定。由于長期以來形成的黨政不分的領導體制，加之“行政主導”的權力結構，在重大問題決策中黨委與政府常常連為一體，政府習慣于直接向黨委負責、執行黨委作出的決策，在權力運行機制中往往出現人民代表大會的缺位。對于那些明顯應由人大來決定的重大事項，有些地方政府不愿意提交人大及其常委會做出決定。

最后，人大自身缺乏依法行使重大事項決定權的積極性和主動性。人大及其常委會擔心行使重大事項決定權會被認為是與黨委爭權、與政府分權，影響同黨政部門的關系，所以不敢也不愿行使決定權。同時，對于什么是重大事項、哪些重大事項應由人大來討論并做出決定，在實際工作中不易把握，人大及其常委會往往抓不準，有的也不愿意抓。

(三)在任免過程中，國家機關的領導人員由各級黨組織推薦、同級人大選舉任免

按照選舉任免程序，人民代表大會選舉任免國家機關領導人員要以黨組織推薦的人選為基礎，黨組織對同級人大任免范圍內的領導人員提出推薦名單，提請人大常委會或人大主席團通過法定手續將其納入人大選舉或人大常委會決定的任免程序，實施任免。

黨管干部的主要內容就是按照“革命化、年輕化、知識化、專業化”標準挑選、選拔干部，并向國家政權機關推薦重要干部，將自己的執政骨干輸送到各級執政崗位上去，以確保其路線、方針、政策得到貫徹執行。這是維護和鞏固黨的執政地位、保證各級領導權牢牢掌握在黨手中的重要條件。

黨管干部與人大選舉任免在實踐中存在的問題表現在:第一，地方人大在選舉和任命領導干部過程中沒有嚴格實行差額選舉。第二，黨組織向人大推薦的人選沒有通過人大的選舉或任命。第三，某些地方黨組織不通過人大選舉任免就對國家機關領導干部進行調動。

(四)在監督過程中，人大對“一府兩院”進行監督會涉及到與黨的關系問題

在我國的政治權力結構中，“一府兩院”由人大產生，對人大負責，受人大監督。與此同時，作為居于領導地位的執政黨，中國共產黨不僅領導國家權力機關，而且領導“一府兩院”。由此可見，人大在產生和監督“一府兩院”的過程中不可避免地會涉及與黨的關系問題。

人大及其常委會對“一府兩院”的監督弱化，原因主要包括兩個方面:一是政治體制問題。盡管我國的政治體制改革正在積極穩妥地向前推進，但是長期以來黨政不分、以黨代政的政治體制尚未獲得妥善的解決，使得人大在行使監督權過程中往往會碰到體制障礙。人大對“一府兩院”進行監督，搞不好就會“監督到黨委頭上”。人大及其常委會害怕監督觸犯黨的領導，影響與黨委和“一府兩院”的關系，從而導致人大監督權的弱化。二是人大代表結構問題。我國的各級人大代表中現任官員的比重過大，既影響人大的代表性，更影響人大職權的履行。從人大行使監督權的角度來看，官員兼任人大代表，他們既是監督主體，又是監督客體，形成自己監督自己，就會造成人大對“一府兩院”的監督難以落實。

嚴格地說，人大監督的客體是“一府兩院”及其組成人員，并不包括非國家機關的政黨組織。但是我國憲法第五條規定:“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權?！敝袊伯a黨章程總綱中規定:“黨必須在憲法和法律范圍內活動。”根據憲法和黨章，我們可以得知:作為領導黨和執政黨的中國共產黨，必須遵守憲法和法律，同時必須接受憲法和法律監督機關即人民代表大會的法律監督。

在現實的政治生活中，由于人大對黨實施監督與對國家機關實施監督的范圍和方式不同，真正實施人大對黨的監督還有很多體制障礙?，F行的憲法和法律還沒有對人大及其常委會是否可以監督黨以及如何監督黨做出明確的規定。另外，在人大對“一府兩院”的監督比較乏力的情況下，要求人大直接對黨實施監督還不具備現實的可操作性。因此，做好人大對“一府兩院”的監督工作是當前的主要任務。

二、實現黨與人大關系規范化的路徑分析

實現黨與人大關系規范化，一方面要求中國共產黨總攬全局、協調各方，提高科學執政、民主執政、依法執政水平;另一方面要求人大及其常委會充分行使立法權，切實行使重大事項決定權，善于行使任免權，敢于行使監督權，更好地發揮人民代表大會的國家權力機關的作用。在此基礎上，通過黨與人大關系的調整和優化，實現“四個統一”:黨的政策主張與人大立法相統一，黨委決策與人大重大事項決定相統一，黨管干部與人大選舉任免相統一，黨的領導與人大監督相統一。

(一)改革和完善黨在立法過程中的領導方式和執政方式

1.逐步減少黨對人大立法的直接干預

按照依法治國與依法執政的要求，黨應當依法領導立法工作，逐步減少對人大立法的直接介入，尊重和維護人民代表大會的立法權威和法定程序，規范人大常委會黨組在黨領導人大立法工作中的地位和作用，明確黨與人大在立法過程中的職能界限。減少黨對人大立法的直接干預，并不是要否定和削弱黨對國家立法工作的領導，而是在堅持黨的領導的前提下，通過改革和完善黨的領導方式和執政方式，支持和保障人大及其常委會充分行使立法權，進一步加強和鞏固黨的領導和執政地位。

2.強化人大及其常委會的立法功能

強化人大及其常委會的立法功能主要從兩方面著手:一方面要確立人大及其常委會在國家立法中的優先地位，切實尊重和維護人民代表大會的立法權威，為法治國家建設提供更多的法律資源;另一方面要完善人大及其常委會的立法程序，特別是人大的審議程序，通過人大的審議，糾正各項立法建議中可能存在的疏漏和不妥之處，使立法建議在更加科學、合理、完善的基礎上形成國家法律。

3.依法把黨的政策轉化為國家法律

黨的政策與國家法律既有區別又有聯系，黨的政策不能代替國家法律，必須經過法定程序把黨的政策轉化為國家法律。因此，在執政方式上，黨應從過去的主要依靠政策執政轉變為主要依靠法律執政。同時，黨應支持人大充分行使立法權?！包h領導人民制定路線方針政策后，不能要求在國家政治生活中直接得到貫徹，必須依照法定程序，作為立法建議提出，交付人民代表大會討論，在人民代表大會的代表普遍接受的情況下，上升為國家意志，形成為法律，才能在國家政治生活中貫徹和執行?！保?］

(二)實現黨委決策權與人大重大事項決定權的協調統一

1.黨委要支持和保障人大行使重大事項決定權

“各級黨委務必重視權力機關的重大事項決定權，并善于運用權力機關的這一職權行使，把自己的主張和政策上升為對民眾具有普遍約束力的行為規范，從根本上增強黨委決策的合法性、科學性和權威性?！保?］具體來講，包括以下三個方面:一是黨委要把人大及其常委會討論、決定的重大事項作為黨委的一項重要工作，及時研究，提出決策性建議，為人大及其常委會討論、決定重大事項提供組織保障;二是黨委應尊重人大及其常委會討論、決定重大事項中提出的各種意見，黨委的決策建議并不能保證百分之百正確，人大及其常委會通過民主論證程序對其加以補充和完善，黨委應當積極支持、及時修正;三是發揮黨組織和黨員的模范帶頭作用，保證人大重大事項決定的貫徹實施。人大做出的重大事項決定，各級黨組織和黨員有責任帶頭貫徹執行。

2.人大要善于依法討論、決定重大事項

人大及其常委會審議決定重大事項必須堅持黨的領導，密切圍繞黨在各個時期的主要任務來決定重大事項，善于把黨委的正確主張作為人大決定重大事項的依據和原則。當然，人大決定重大事項并不是簡單地履行程序、被動地走形式的過程。人大及其常委會要在黨委決策轉變為國家決策的過程中，切實履行憲法和法律賦予的職責，充分發揮其應有的職能作用。

在人大行使重大事項決定權方面，科學界定和規范“重大事項”是一個十分重要的問題。我們要堅持原則性和靈活性的統一，既要遵循憲法和法律規定，又要從本行政區域內的實際情況出發，因地制宜、因時制宜，在黨委的統一領導和大力支持下，由各級人大及其常委會根據具體情況，做出科學、合理的判斷。

3.政府要按照法定程序將重大事項提交人大做出決定

按照轉變黨的領導方式和執政方式的要求，我們應當逐步把“黨委決策—政府執行”的模式轉變為“黨委決策—人大決定—政府執行”的模式，由黨委提出決策建議、通過人大做出決定、再交給政府具體執行，從而使政府成為人大的執行機關而不是黨委的執行機關。政府要進一步尊重人民代表大會的法律地位和作用，尊重人大依法行使重大事項決定權。對于法律規定的應向人大報告的重大事項，政府必須向人大報告，征求人民代表大會的意見。

(三)正確認識和處理黨管干部與人大依法行使選舉任免權的關系

1.依法實行差額選舉，逐步建立競選機制

改進人大及其常委會選舉任免工作的一個重要環節，就是不折不扣地貫徹執行差額選舉原則，逐步建立競選機制。對于正職領導人員必須進行差額選舉，適當增加正職領導的候選人數，不得采取種種辦法搞等額選舉。對于副職領導人員要加大差額選舉的幅度，差額數必須符合法律規定和實際情況。同時要確保差額候選人的質量，杜絕“陪選”現象的發生。在此基礎上、建立競爭機制，允許候選人在法定程序內競爭，以含有一定競爭性因素的選舉方式逐步代替傳統的認可性選舉方式。

2.黨支持人大依法行使選舉任免權，人大及其常委會積極貫徹黨的意圖

黨組織必須支持和保障人大依法行使選舉任免權。黨委擬定的人事任免方案在提交人大及其常委會選舉任命前，應與人大及其常委會及時溝通，進行磋商，聽取意見，達成共識。黨委要尊重人大及其常委會的選舉結果，各級黨委必須認識到推薦權只有建議性質，不是強制命令，能否通過應以人大的法定程序為準。實踐證明，黨委推薦的干部人選絕大多數是優秀的，人大及其常委會都能順利通過，有意見被否決的干部只是極少數。

人大在選舉任免工作中必須牢固樹立黨的領導的理念，正確貫徹執行黨的干部路線、方針和政策，高度重視黨組織向國家機關推薦重要領導干部的意圖。人大及其常委會在行使選舉任免權時，可以要求負責推薦的黨組織向代表和委員們介紹候選人的有關情況，說明推薦理由。人大及其常委會要尊重黨委的提名和組織部門的考察，發揮好人大常委會黨組的溝通作用，積極做好宣傳解釋工作，使代表和委員們對黨委推薦的候選人有全面的了解，努力實現黨委的意圖。

3.黨要堅持依法執政，通過人大選舉任免進行重要人事調動

凡是憲法和法律規定由人大選舉任免的國家機關領導人員和組成人員，黨委都要通過人大對干部進行人事調動，這是依法執政的剛性要求。在人事任免的各個環節，對于法律規定的應由人大選舉和人大常委會任命的人員，不經過人大選舉和人大常委會任命，不得提前上任;同時，嚴格管理國家機關領導成員的任職期限，未經必要的法律程序，不得對任期未滿的干部進行頻繁調動。另外，地方各級人大常委會要加強對國家機關領導干部的工作監督，完善罷免、撤職等監督形式。

(四)加強人大及其常委會在權力運行中的制約監督功能

1.黨帶頭尊重和遵守人大所制定的法律和決議，支持人大及其常委會依法行使監督權

在憲法框架下，法權大于黨權。各級黨組織不但應在人大制定的憲法和法律范圍內活動，而且還要帶頭尊重人大通過的各項決議。在此基礎上，處理好黨的領導與人大監督的關系。黨組織要改變代替“一府兩院”對具體問題做出決定的錯誤做法，逐步將原來黨直接領導“一府兩院”的方式轉變為通過人民代表大會間接領導和全面監督“一府兩院”的方式，這樣便于人大對“一府兩院”進行有效監督。另外，黨組織要重視人大的制約監督功能，支持和保障人大及其常委會依法行使監督權。

2.減少現任官員代表的比例，逐步實行人大代表專職化

為了強化人大的監督功能，必須優化人大代表的組成結構，實行領導干部與人大代表身份脫離，對人大代表中現任官員的比例進行嚴格限制。從長遠來說，強化人大及其常委會監督功能的一個重要途徑，就是要逐步實行人大代表專職化。通過實行人大代表專職化，人大代表以全部精力來履行代表職責，使人大的職能作用得到充分發揮。

3.貫徹落實監督法，強化人大對“一府兩院”的監督

當前，我們要認真貫徹落實監督法的規定，強化人大對“一府兩院”的監督，充分行使監督職權，提高監督實效。盡管監督法對人大對黨實施監督的問題并沒有做出明確規定，但是從監督實質上說，人大對“一府兩院”的監督本身就是對黨實施的間接監督。所以，“各級人大及其常委會要充分行使憲法和《監督法》所賦予的監督職權，敢于監督、善于監督;要通過監督來修正和完善黨的主張，通過監督來規范和制約‘一府兩院’的工作，以消除腐敗，減少失誤，進而擴大黨的群眾基礎，維護黨的執政形象，增強黨的執政能力”［5］。

［1］蔡定劍.中國人民代表大會制度［M］.北京:法律出版社，2003:260.

［2］朱繼萍.加強黨在立法領域的執政能力建設［J］.理論探討，2008(1):99 －101.

［3］李良棟.執政黨應善于通過國家政權領導國家生活［J］.理論視野，2010(1):41 －45.

［4］封麗霞.依法執政原理下執政黨與人大關系的實踐與思考［J］.人大研究，2011(11):30－33.

［5］林伯海.新中國成立以來執政黨與人大關系的變遷與發展［J］.西南交通大學學報:社會科學版，2009(5):1－7.