西北農村貧困治理中村民自治的瓶頸問題與對策探討——基于對甘肅省農村的調查與思考

李慶云

農民貧困治理問題一直是我國新農村建設進程中的一個主要問題，這在西北新農村建設中尤為突出。西北地區由于經濟發展狀況還比較落后，制度也尚欠完善，農民受教育程度普遍還不高，加之文化上的差異性，這些因素使得新農村建設工作更加復雜和艱難，不少村落的新農村建設工作還只是剛剛起步。

本文基于對甘肅省農村的調查，分析研究了西北農村在新農村建設中的狀況和存在的一些問題。之所以存在這些問題，最根本的原因是農民作為反貧困主體的主體性缺失問題，也即農民作為反貧困主體的主體性地位并沒有從根本上真正確立起來，其擺脫貧困的主體積極性和主動性并沒有被激發出來，不少農民只是被動地等待扶貧救助，只是“等、靠、要”。盡管在貧困救助對象中還存在著大量的具有勞動能力的農民，他們完全可以以自身勞動能力來脫貧，但事實上不少人仍長期處于貧困狀態。這種現狀不能不讓我們思考我國農村貧困治理模式存在的問題，以及應當如何創新的問題。筆者認為，我國農村貧困治理模式創新的根本就是要真正確立貧困農民對自身反貧困的主體性地位，而農民反貧困角色的主體性的確立關鍵在于村民自治的深入發展和真正實行。

一、甘肅省農村的特點和發展現狀

甘肅省在新農村建設、貧困治理進程中，認真貫徹中央一號文件精神，積極調整農業產業結構，切實加大對農業農村的扶持力度，打造現代農業。具體以優化經濟結構和資源布局為切入點，以產業發展為主線，結合實際，統籌區域內產業發展、基礎設施、土地利用、生態保護、公共服務等資源，統一編制區域發展布局規劃，整合城鄉資源，促進城鎮有序發展和人口梯度轉移，提高區域經濟的整體競爭力。

農村“兩委”班子以新農村建設為契機，堅持“依托城郊優勢，發展支柱產業，打造都市后花園”的工作思路，探索出了一條“基層黨建先行、支柱產業支撐、基礎設施建設緊跟”的新農村建設路子，加快推進農業產業化進程，鞏固提升果品、蔬菜、畜牧三大主導產業，在新農村建設進程、貧困治理中取得了初步成效。

但是，甘肅省農村由于面積大，貧困人口多，農村基礎設施建設與其他兄弟省區相比還極為滯后。在農村貧困治理進程中，在推進城鄉一體化發展進程中，甘肅農村面臨的困難和問題較多，任務艱巨。主要有以下幾個特點:一是經濟總量仍然偏小，人均占有率較低，城鄉居民之間存在較大的收入差距。二是經濟結構性矛盾突出，產業結構不盡合理，產業發展水平層次較低，特別是特色優勢產業規模不大，產業效應不突出。三是經濟社會發展的后勁不足，重大產業項目、財源性項目較少，市場體系還很不健全，經濟發展聚集力不強，農村基礎設施建設相對滯后，貧困治理的任務十分繁重。四是經濟社會發展不盡協調，社會事業投入相對不足，農村公共服務水平十分低下。五是城鎮化水平低，農村服務業發展嚴重滯后，農民收入渠道單一，社會保障、就業再就業壓力較大。

通過調研，筆者發現，甘肅省在新農村建設、貧困治理進程中之所以面臨上述問題和困難，主要由以下幾個因素造成:一是新農村建設的有效投入不足。新農村建設涉及方方面面，量大面寬，資金需求量很大，工作任務十分繁重，投入有限，農民收入偏低、積累少，自身籌資困難，新農村建設資金投入嚴重不足。二是基礎設施建設欠賬大，農民滿意度不高。〔1〕由于各種原因，用于農村基礎設施建設的資金較少。三是全社會參與新農村建設的長效機制尚未形成。建設新農村是一項龐大的系統工程，涉及全社會各個層面，全社會廣泛參與、綜合協調的新農村建設長效機制還沒有形成，建設新農村的合力還不強。四是農民的主體作用發揮還不夠。農民是新農村建設的主體，而目前大多數農民的文化程度仍然偏低，發展經濟的觀念落后，普遍存在等、靠、要的思想，培養有文化、懂技術、會經營的新型農民還有大量工作要做，農民積極性還需進一步調動。五是受農民傳統觀念、生活習慣和資金等因素影響，村容村貌整治工作還不深入。

二、村民自治在西北農村貧困治理中發展的瓶頸

農民反貧困角色的主體性的確立，關鍵在于村民自治的深入發展和真正實行。中國當代的村民自治，始于1979—1980年廣西宜州市南屏鄉合寨村〔2〕，村民通過投票選舉村委會成員，由村委會來進行村務管理，這種嘗試因取得了很大的管理成效而被廣為宣傳和推廣。1998年，我國頒布了《中華人民共和國村民委員會組織法》，成為村民自治模式在全國范圍內推廣的標志，也表明我國開始了農村基層組織民主建設的進程。

村民自治在農村不斷深入發展的同時，許多新矛盾、新問題和新情況也逐漸顯現出來，特別是村黨支部和村委會之間的矛盾關系問題已成為阻礙村民自治深入發展的瓶頸問題。這個問題直接影響著農村基層民主政治建設的發展進程以及農村社會的穩定，也阻礙了黨的基層組織在農村的發展壯大。

(一)“兩委”班子的關系探析

村民自治進程中存在多種利益主體，各利益主體之間關系錯綜復雜，并不僅僅是一種簡單的領導與被領導、指導與被指導的關系。如何理順各利益主體之間彼此制約的關系，如何合理劃分各利益主體的職責范圍，等等，這一系列問題和矛盾在村民自治進程中逐漸顯現出來。村民自治，其真正意義就是“保有和行使不受干涉的自治權，在其受到侵犯的時候也要有比較完善的一系列權利救濟渠道來解決，而現實的體制中又要求村民自治必須接受農村基層黨組織的領導，這樣黨組織的領導權與村民的自治權之間就發生了矛盾。”〔3〕

通過對甘肅農村一些“兩委”班子的訪談和調查，發現西北農村“兩委”班子的關系存在著以下一些問題:一是“兩委”職責范圍和權限劃分不明晰，出現了一些黨委將村務的管理權在村黨支部和村委會之間進行劃分，或者是村黨支部獨攬大權，使村委會形同虛設的不合理做法。二是由于“兩委”權力來源不同，導致其各自為陣并產生沖突，主要表現為村委會對村黨支部的權威提出了挑戰。村黨支部的權力直接來源于上級鄉鎮黨委，承擔著保證黨和國家的路線、方針、政策在農村的正確貫徹的角色。而村委會的權力來源于村民的選舉和認可，更多地對村民負責。村委會的主要職能是執行村務，以推進農村的建設和發展，代表和維護村民的利益。三是“兩委”干部素質參差不齊。西北偏遠地區的農村，“兩委”干部受教育水平仍然普遍低下，致使他們在領導方法、工作能力等各方面還不能適應村民自治發展新形勢下的新要求。四是“兩委”監督約束機制體制不健全、不完善。雖然法律規定了廣大群眾對村委會有監督的權力，但在具體落實中，形式化現象仍然非常嚴重，大多是臨時組建出村民代表會議或者村民會議等“商議”有關農民切身利益的問題。

(二)“一肩挑”的自治模式及其局限

在村民自治的發展進程中，許多農村在制度方面實現了創新和突破。“一肩挑”的自治模式就是這種制度創新和突破的產物。甘肅省許多農村也是采取這種自治模式。所謂“一肩挑”，就是“通過合法程序，實現村級‘黨政合一’，以‘兩委’成員交叉任職的方法避免沖突。”〔4〕即是說，村黨支部書記通過競選擔任村委會主任，或者村委會主任被吸納進入黨組織。這種集村支部書記、村委會主任雙重職務于一人的自治方式，既解決了“兩委”糾紛的問題，又堅持了黨在農村的領導地位，也沒有違背民主原則;既統一了主體，較好地貫徹和執行了黨和國家的意志，也減少了農村內耗，得到了很多人的認同。

但是，“一肩挑”的自治模式在理論和實踐上也都存在著局限性，從上貫徹和自下表達的意見也存在沖突的可能性。比如上級政策可能著眼于更廣范圍、更高層次的宏觀角度，而對于某個地方具體某個村的個案情況可能考慮不周。然而， “上意”和“民意”之間的這種差別與矛盾，在“一肩挑”的模式下并沒有得到解決。“因為‘一肩挑’模式下的村支“兩委”在代表村民利益和貫徹執行國家意志上必然會陷入兩難境地。現實中，黨組織的體系安排具有對上服從保證機制，而村民委員會的代理關系卻沒有相應的利益實現保證機制，這就使得‘一肩挑’模式下的組織具有天然的服從上級安排而忽視農民利益的傾向，這與村民自治設立的初衷是相違背的。同時，村民的自治權也有可能被削弱。”〔5〕長此以往，農民就會對參與村民自治失去熱情和希望，并產生對現行體制的信仰和信心不足，從而最終導致黨組織在農村的政治合法性削弱。因此可以說，“‘一肩挑’的模式其實是一種回避利益紛爭和矛盾的制度選擇。”〔6〕

在實踐中，“一肩挑”模式還可能導致黨組織在農村功能的強化。村黨支部和村委會之所以要兩者合一，這種選擇本來就是為了解決和避免矛盾，但事實是，這種模式卻導致了村黨支部對村委會過度的權力控制，反而削弱了村委會自治的職能和應有的作用，這對于村民自治的發展是很不利的。也有可能出現黨支部的作用被削弱的情況，因為“一肩挑”模式下，黨組織要想真正贏取村民的擁護和選票，就必須履行很多原本是村委會職權范圍的具體的村級事務管理工作，過多地將精力投入到這些事務工作中，就會疏于黨建工作，致使黨組織的凝聚力因此削弱。

從選舉的合理性和真實性來看，“一肩挑”也并不是理想的方式。村民具有本能的反抗“上意”的潛在傾向，因此，他們期望選舉那些和上級組織毫無利益關系的人來代表他們的利益，這就使得村支部書記公平競選上村主任的可能性很小。而村支書一旦競選失利，就很難對村主任進行領導。所以可以說，現實中多數“一肩挑”的現象都有可能是村民自治選舉被掌控的結果。這種結果同樣不利于村民自治的健康運行和良性發展。

由此看來，“一肩挑”模式并不是解決村民自治深入發展瓶頸問題的最佳方案。

三、對解決村民自治深入發展的瓶頸問題的對策思考

村民參與程度是檢驗村民自治發展水平的重要標志之一。從村民自治制度內部運作規律看，村民自治，即村民們自我管理，它與村民民主緊密相連，村民自治建立在村民民主基礎之上，無村民民主談不上村民自治。因此，要保障村民的民主權利。村民的民主權利，具體說來就是《中華人民共和國村民委員會組織法》中規定的村民享有民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督的四項權利。這四項權利是村民自治制度的核心，抽去這四項權利，就沒有村民自治;不能保證村民的這四項權利，村民自治就永遠不會真正實現。

要解決村民自治的瓶頸問題，使村民自治深入發展下去，筆者以為要從以下幾個方面著手來加強和促進村民自治的制度建設，提高村民自治機制在實踐中的可行性和可操作性。

第一，理清“兩委”職責、正確處理“兩委”關系。

1、理清“兩委”職責。“在社會主義新農村建設過程中，一些農村基層黨組織出現職能定位模糊以致功能逐漸弱化的現象，這對新農村建設難以起到引領作用。”〔7〕按照《中國共產黨農村基層組織工作條例》規定，村黨組織的職能主要有:領導和推進村級民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，支持和保障村民依法開展自治活動，領導村民委員會、村集體經濟組織和共青團、婦代會、民兵等群眾組織，支持和保證這些組織依照國家法律法規及各自章程充分行使職權。由此可見，村黨支部要充分發揮其領導職能和行使其領導權力，其中最重要的一個前提就是正常的民主決策程序的實施，以及村委會依法開展自治工作等職能的發揮。中央推行的“一事一議”政策就很好地體現了《村民委員會組織法》的精神。村黨支部對村務形成意見后，每件事都要經過村民大會或村民代表會議商量通過，以體現村務、政務的公開化，使村民較好地履行知情權、參與權、表達權和監督權。

2、在相互關系上，村黨支部與村委會各自的權力如何運作、協調的問題是村民自治發展進程中的一個難題。正確處理村委會與村黨支部的關系，一個重要前提是要充分把握黨對農村基層領導這一基本原則。〔8〕實踐中，應科學界定村委會和基層村黨支部的職責范圍。村委會要將工作重點放在村的發展方向、村級組織、各類經濟組織和自身建設上，而村黨支部的職責和工作方式同時也要加以規范。應給予村民充分的自主權，通過議事制度解決問題，以此支持村委會開展活動。

村委會則要發揮農民專業合作經濟組織、農村經紀人和龍頭企業的作用，完善各市場主體之間的利益聯結機制;完善“一事一議”制度，充分發動和組織農民群眾，用自治的方式推動工作;注重發現典型、培育典型、推廣典型，靠“典型示范引路”的方法推動工作;實施“雙培雙帶”工程等。

要規范民主選舉，堅持公推公選和公推直選，選好村“兩委”班子成員;要建立和完善村“兩委”聯席會議制度;推行村“兩委”委員交叉任職和兼任村民小組組長，精簡優化村干部隊伍。要把能夠帶領群眾發展經濟、促進農民脫貧致富作為選拔村黨支部書記、村委會主任的重要標準，通過從務工回鄉青年、畢業返鄉的大中專學生和致富能手中選，優秀村黨支部書記、村委會主任跨村兼任，離退休黨員干部回村擔任等渠道，選好、配強村黨支部書記、村委會主任。同時，還要全面落實村干部報酬，建立以鄉鎮上年農民人均純收入的標準為基礎工資，當年工作實績為績效工資的“基礎工資+績效工資”的村干部工資制度，探索村干部養老保險制度。〔9〕

第二，正確處理村委會與基層政府的關系。

“在鄉村關系中，在處理‘鄉政’與‘村治’的關系上，鄉鎮政府一方面起著主導作用，另一方面也要清醒地認識到鄉鎮政府與村委會之間是指導與被指導的關系，這是由村委會作為村民自我管理、教育、服務的基層群眾性自治組織的性質所決定的。”〔10〕因此，鄉政府要在尊重村民自治權和村委會獨立性的基礎上履行其行政管理的職能，從而實現有效管理。

第三，加強對“兩委”成員的教育培訓。

應通過多種形式定期對“兩委”成員進行法律、經濟、政治和管理等各方面的培訓。“兩委”成員的思想認識是影響村黨支部和村委會之間的關系能否和諧、能否有效地管理和治理本村事務的一個非常重要的因素。因此，首先要教育農村黨員干部，幫助其解決思想認識問題。村黨支部要將工作的重點放到監督村委會依照憲法和法律的規定實行村民自治上來，努力形成依法治村的良好風氣和局面。其次要通過教育農村黨員干部，使其深刻認識到權力永遠來自于群眾，擁有權力就意味著承擔為群眾服務、為人民服務的更大責任和義務，從而使農村黨員干部能不斷提高公仆意識，真正履行情為民所系、權為民所用的宗旨，真正在思想上樹立起全心全意為人民服務的意識。同時還要增強“兩委”干部的責任意識，使其把精力集中在處理村內事務、發展鄉村經濟、提供公共產品、為村民多謀福利上面來。尤其要通過強化宣傳教育、落實領導責任、健全完善制度、加強監督檢查、嚴格考核追究，不斷增強村“兩委”班子廉潔自律意識和為民謀利、服務發展、拒腐防變的意識，扎實有效推進黨風廉政建設和反腐敗工作，以開創基層干事創業的良好局面。

第四，加強農村文化教育事業，提升鄉風文明。

目前西北大多數農民的文化程度仍然偏低，發展經濟的觀念落后，動力不足，普遍存在等、靠、要的思想。要進一步調動農民的積極性，提高農民的民主素養，增強農民的主體意識，發揮農民的首創精神，就必須要從發展和加強農村文化教育事業入手。著力改善西北農村辦學條件，加強農村教師隊伍建設，建立健全農村義務教育經費保障機制，鞏固提高農村義務教育普及率，保證適齡兒童全部入學;發展農村文化體育事業，開展多種形式的文化體育健身活動，鼓勵扶持農民建立文化大院、文化廣場、文化室、圖書室等，開展群眾喜聞樂見的文藝活動，豐富農民業余文化生活，尤其要構建豐富而先進的村落文化，以此作為聯結農民的紐帶。深入開展“文明村鎮”創建活動和“和諧家庭”創評活動，加強誠實守信教育，提高農民的守信意識，形成健康文明的農村社會新風尚，使村民能夠遵紀守法，熱愛科學文化知識，明禮誠信，尊老愛幼，家庭和睦，鄰里和諧，無聚眾賭博、無群體事件、無重大犯罪案件發生，造就“用語禮貌、行為規范、講究衛生、尊老愛幼、樂于助人”的社會主義新農村新農民。

具體而言，從“兩委”層面上，可以利用鄉村中的節假日，組織文藝演出、勞動技能比賽，開展生產培訓、讀書看報等活動，豐富農民的文化生活，調動農民參與群體活動的熱情;從政府層面上，要加大對農村的教育投入，鞏固和完善基礎教育，發展職業教育和成人教育，提高農民的科學文化素養和社會技能，培養有文化、懂技術、會經營的新型農民，為農民脫貧致富創造更多有利的條件。

第五，根據西北農村勞動力實際狀況，著力發展勞務產業，創造條件幫助農民脫貧。西北農村青壯年勞動力較多，但由于經濟發展落后，加上自身條件有限，導致依靠自身脫貧致富的可能性很小。因此政府要組織協調，健全勞務經濟服務體系，形成規范、開放、快捷、高效的勞動力市場網絡，有計劃、有組織地輸轉村內富余勞動力，采取得力措施，抓好農民工技能培訓，提高農民工的技能水平，實現農民工由苦力型向技能型、由低收入向中高收入的轉變。取消各種歧視性規定和不合理限制，建立城鄉一體的勞動力市場，促進農村富余勞動力在更寬領域、更大范圍內就業，以幫助農民依靠自身勞動脫貧致富。

第六，培育新型農民。一是培育學習型農民。整合農村各種教育培訓資源，以諸如各類職業學校、農廣校、農經網、郵政網等為依托，建立農民培訓中心，完善各類學習制度，制定各種學習計劃，定期舉辦各種形式的農民短期、中期和長期培訓班，建立村文化學習室和農家書屋甚至電教室，配備資料和設備，讓農民在干中學、學中干，形成崇尚學習、熱愛學習的良好風氣，不斷提高農民脫貧致富的能力、市場競爭能力和自主發展能力。二是培育技能型農民。按照產業發展和市場需求，以農村實用技術、職業技術培訓為主要內容，積極實施“綠色證書培訓工程”、“新型農民科技培訓工程”、“科技入戶工程”、“陽光工程”、“百萬農村勞動力實用技術培訓工程”、“雙培雙帶”、“農民實用文化技術人才”等工程，加大農業科技宣傳、推廣、普及力度，力爭使農村青壯年勞動力普遍接受培訓，使其獲得農業實用技術或職業技能，增強農民的科技意識、科技創新能力和農業的科技含量。三是培育創新型農民。建立農民創業指導中心和創業信息網，給農民創業提供信息，搭建舞臺;組織農民創業技能培訓班，使農民學習和了解創業基本知識和政策法規;制定農民創業扶持政策，并積極幫助落實，解決農民創業過程中遇到的實際問題;政府積極牽頭引進、開發適合農民創業的項目，以創造條件培養一批農民創業帶頭人和致富領路人。四是培育守法型農民。加大法律法規宣傳力度，加強對農民的法制教育，培育遵紀守法的新型農民;普及法律基本知識，使農民基本了解與自身權益密切相關的法律法規，提高農民群眾依法辦事和依靠法律維護自身權益的能力。

第七，也就是最重要的一點，是始終堅持以農民為主體。要努力提高農民作為反貧困主體、村民自治主體的主體作用，尊重農民意愿和農民的創新精神，通過積極引導扶持，提高農民的主人翁意識，動員全體農民積極參與村事務的管理。健全村民會議和村民代表會議制度，規范村務公開，建立健全村務公開監督小組和村民理財小組，發揮其監督作用和民主決策作用。完善村級事務民主管理規章制度和“一事一議”制度，加強村級組織建設，健全村民自治制度，提高農民組織化程度，開展民主評議活動，從而使農民依法享有的選舉權、知情權、參與權和監督權得到保障，民主管理程度得到提升，朝著建設“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農村目標發展。

〔1〕李聞一.農村公共基礎設施農民滿意度評價研究〔J〕.重慶大學學報 (社會科學版)，2012，(4).

〔2〕吳貴民.基層政權和群眾自治探索〔M〕.中國社會出版社，1991.152-157.

〔3〕文豐安.村民自治的邏輯困境與基層黨內民主建設的關系研究〔J〕.科學社會主義，2012，(1).

〔4〕張莎莎，楊倩.村民自治下農村“兩委”關系存在的問題及解決思路〔J〕.法制與社會，2012，(8).

〔5〕文豐安.村民自治的邏輯困境與基層黨內民主建設的關系研究〔J〕.科學社會主義，2012，(1).

〔6〕文豐安.村民自治的邏輯困境與基層黨內民主建設的關系研究〔J〕.科學社會主義，2012，(1).

〔7〕吳曉俊，何渭巍.農村基層黨組織在新農村建設中的功能及其完善〔J〕.江西社會科學，2011，(6)

〔8〕劉燕玲.村民自治條件下加強黨的領導應突出重點〔J〕.理論探索，2012，(5)

〔9〕李勇華，汪燕青.村干部“公職化”對村民自治的實際影響及其政策建議——基于浙江的實證研究〔J〕.探索，2011，(5)

〔10〕李皎，李宏.村民自治進程中應處理好的幾個關系〔J〕.當代經濟，2012，(1).