信息公開與我國環境執法

劉為民

隨著我國工業化、城市化進程的不斷加快，環境問題已經成為制約我國經濟和社會可持續發展的重大問題，也成為黨和國家高度關注的民生問題。黨的十八大報告更是首次專章論述生態文明，把生態文明建設納入中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局。環境保護被放在了更加突出的戰略位置。目前我國環境法律體系已基本建立，但由于環境執法機制的不足，我國環境形式仍非常嚴峻，重大環境污染事故時有發生。①據不完全統計，我國1998年至2006年共發生環境污染和破壞事件14742起，平均每年發生1600多起。一些重大的環境事件如2005年松花江水污染事件、廣東北江鎘污染事件、2007年太湖藍藻危機等，造成巨大經濟損失并且產生重大社會影響。基于國家法律體制與現行立法，我國環境執法主要采用“命令—控制”模式 (command and control model)，然而，環境執法的復雜性以及“命令—控制”模式固有的諸多缺陷，理論界普遍認為，傳統的“命令—控制”執法模式或者懲罰機制無法實現環境法律的崇高目標。②Malcolm K.Sparrow，1994，Imposing Duties:Government＇s Changing Approach to Compliance，Westport，Conn.:Praeger.;Michael M.Stahl，1995，Enforcement in Transition，the Environmental Forum，available at http://infohouse.p2ric.org/ref/03/02717.pdf.因此，自上世紀80年代以來，多數發達國家開始選擇其他環境執法模式，例如美國“環境保護局”(Environmental Protection Agency，EPA)在上世紀90年代已經指出，“環境保護局制定、執行環境法律的方式急需變革”，〔1〕同時提出應當通過合作、靈活的執法機制以更好地實現環境執法目標。③Marshall J.Breger，1996，Regulatory Flexibility and the Administrative State，32 Tulsa Law Journal(1996-1997)，Vol.32，p.325-326.;Eric W.Orts，1995，Reflexive Environmental Law，Northwestern University Law Review，Vol.89，pp.1227-1233.在此背景下，近年來我國也開始探索和試點各種新型執法機制。但遺憾的是，目前我國理論界對此方面的梳理和分析相對較少。西方國家環境執法模式經歷了怎樣的發展和變遷?不同執法模式的優點和不足何在?當前我國試行的各種新型執法機制的理論基礎何在?現行試點存在哪些制度不足?只有系統厘清這些問題，才能從根本上認清我國環境執法問題的主要癥結，并為完善我國環境執法機制尋找到科學合理的路徑和方向。

一、環境執法模式的動態演變

從世界范圍內來看，上世紀60年代各國環境執法普遍采用“命令—控制”模式，然而自80年代開始，許多國家逐漸改變單一行政命令模式，開始綜合運用經濟、信息等多種方式控制和治理環境污染，進而形成“命令—控制”模式 (command and control model)、市場激勵模式 (market incentive model)、信息規制模式 (informational regulation)三種手段。

(一)“命令—控制”模式

“命令—控制”模式屬于傳統法律執行模式。大體來說，此種模式主要是指國家通過立法明確社會管理目標，同時依靠執法機關通過調查、監督與處罰等行政執法程序保障社會主體 (包括企業、個人)遵從法律要求，確保預設目標的實現。對于環境執法而言，“命令—控制”模式主要是指環境執法機關依照國家環境法律的目標和要求，通過設定環境標準等方式“命令”排污主體 (主要是企業)減少污染排放，并通過常規檢查與專項調查等方式，以“控制”企業污染治理設備或相關技術條件符合法律預設標準。“命令—控制”模式背后蘊含的機制在于“威懾型執法”(Deterrence-based Enforcement):排污企業作為理性主體，其是否采取違法行為主要基于違法收益和違法成本的比較。如果違法產生的收益超過可能的處罰成本，企業就會“理性”地選擇違法，反之企業就會遵守法律。〔2〕因此，對于執法機關而言，為有效地威懾不法行為的發生，應當通過提高違法成本以威懾不法行為的發生。具體來說，可以提高對違法行為的處罰額度，也可以增加處罰的確定程度。①Gary S.Becker，1968，Crime and Punishment:An Economic Analysis，Journal of Public Economy，Vol.76，pp.169-217.;George J.Stigler，1970，The Optimum Enforcement of Law，Journal of Political Economy，Vol.78，pp.526-536.

自20世紀60年代以來，“命令—控制”曾經作為主要環境執法模式在世界范圍內得到普遍適用。然而，各國環境執法模式的不斷發展，“命令—控制”模式漸漸受到理論與實務界越來越多的批評。首先，在“命令—控制”模式下，國家環境治理目標主要依賴于中央統一制定，然而，中央無法掌握環境政策的所有信息，因此，環境政策目標可能與現實條件并不一致;盡管科層式執法機構可以確保環境政策目標的統一，但由于各級執法機關缺乏自由裁量權，使得執法機制過于僵化;②Danel J.Dudek＆John Palmisano，1998，Emission Trading:Why Is This Thoroughbred Hobbled?Columbia Journal of Environmental Law，Vol.13，p.220.;Robert W.Hahn and Gordon L.Hester，1989，Where Did All the Market Go?An Analysis of EPA＇s Emission Trade Program，Yale Journal on Regulation，Vol.6，p.109.Richard B.Stewart，1988，Controlling Environmental Risks Through Economic Incentives，Columbia Journal of Environmental Law，Vol.13，p.158.其次，不同地區以及不同企業的污染治理水平、技術條件與處理成本并不相同，統一的治理目標可能造成環境執法缺乏效率，部分具有產出效率的企業 (即邊際產出收益超過邊際治理成本)無法達到既定標準而被關閉，而部分無效率的企業 (污染治理水平已經超過邊際產出收益)可能仍符合標準而繼續生產;〔3〕再次，環境標準執法模式會使已經達到環境標準的企業缺乏持續改進治理水平的激勵，〔4〕同時也會抑制污染治理技術和相關制度的創新;〔5〕最后，由于污染治理技術的復雜性，以技術標準作為污染治理監管手段會使得執法過程非常復雜并且必將是遲延的。〔6〕因此，世界銀行 (1999)通過對不同國家污染治理的調查評估后指出，“一刀切式”(onesize-fits-all)污染治理標準沒有考慮到不同污染企業的實際產出與治理成本，忽視了效率原則。〔7〕

我國環境法制建設主要開始于上世紀80年代，由于環境立法過于原則、行政職權過于強大、環境司法相對較弱、民眾參與機制尚不發達等多方面原因，我國環境執法目前仍主要依據“命令—控制”模式，③參見:王蔚.改革開放以來中國環境治理的理念、體制和政策〔J〕.當代世界與社會主義，2011，(4);肖金明.中國環境法治的變革與轉型〔J〕.中國行政管理，2009，(11);吳荻、武春友.建國以來中國環境政策的演進分析〔J〕.大連理工大學學報，2006，(4);朱德明.環境執法不力的經濟學思考〔J〕.環境導報，1996，(4).而諸如市場機制、公眾參與等機制明顯不足。④參見:曲陽.中日環境執法對策的研究與探討〔J〕.華東政法大學學報.2010，(2);潘世欽，石維斌.我國公眾參與環境執法機制的缺失與完善〔J〕.貴州師范大學學報，200，(1);黃錫生，王江.中國環境執法的障礙與破解〔J〕.重慶大學學報，2009，(1).不僅如此，由于當前環境執法部門職權較弱、執法資源和能力相對不足，以及地方政府GDP考核機制等方面的原因，我國當前“命令—控制”式執法效果相比較于其他國家而言都明顯不足，⑤參見:曲陽.中日環境執法對策的研究與探討〔J〕.華東政法大學學報，2010，(2);秦虎，張建宇.中美環境執法與經濟處罰的比較分析〔J〕.環境科學研究，2006，(2).由此導致我國環境污染問題非常嚴重，并且長期難以得到根本性的改善。

(二)市場激勵模式

“命令—控制”模式存在上述不足的根本原因在于，該模式將企業遵從環境法律的原因僅僅歸于其違法排污收益超過處罰成本，然而實踐中，企業對于環境法律的認識及其遵從決策的過程非常復雜，上述認識未免過于簡單。例如部分企業遵從環境法律可能是基于社會責任或社會道德規范的要求，〔8〕或者是來自于企業外部的各種潛在壓力 (如市場力量、企業聲譽維護、潛在的訴訟賠償)。在這些情況下，“命令—控制”模式及其蘊含的執法威懾理論可能并不適用。有鑒于此，自上世界80年代開始，國外理論與實務界開始關注通過市場機制“內部化” (internalize)企業的污染損害。與“命令—控制”模式不同，市場激勵機制主要通過改變企業污染治理的收益與成本，從而實現社會整體“凈利益”(net benefit)的最大化。依據經濟學基本原理，企業污染治理的收益隨著治理水平的提高而不斷減少(邊際收益遞減)，而污染治理的邊際成本隨著治理水平的提高而增加，因此，社會最優的污染控制水平應當是使企業污染治理的邊際收益等于邊際成本。所以，市場激勵模式主就是激勵企業將污染排放量控制在最優標準，從而實現整體污染控制的效果。①Pannell，D.，2001.Harry Potter and the Pendulums of Perpetual Motion:Economic Policy Instruments for Environmental Management，http://www.agrifood.info/connections/summer_2001/Pannell.html.Stavins，R.N.2000，Experience with market based environmental policy instruments，Resources for the Future Discussion Paper 0009，January 2000.

與“命令—控制”模式不同，市場激勵模式主要是通過市場力量“內部化”企業污染成本:首先，環境立法和執法機關可以根據污染治理總體目標，對超過預定排污標準的企業給予高額、累進性的罰款，不斷提高企業污染的邊際成本，這會激勵企業將污染排放量控制在法定標準以下;其次，由于各企業實際排污數量、污染治理成本并不相同，市場激勵機制可以促使企業根據其自身條件理性地選擇最優的污染排放量，因此，相比較于統一的排放標準要求，市場激勵機制更加靈活，并且可以激勵企業持續性地改善相關設備和工藝以不斷減少污染排放，進而可以持續改善社會整體利益。最后，在市場激勵模式下，環境執法機關無需對每個企業的污染治理及排放數量做詳細地調查，因而極大地節約了執法成本。

具體來說，市場激勵機制主要包括“排污費制度”(Effluent Fees System)和“排污許可證交易制度” (Tradable Permits System)。②關于市場激勵模式的具體制度，理論界的人士并不相同。有些學者認為，除排污費和排污許可外，還包括押金制度 (deposit-refund system)、市場障礙減除 (market barrier reduction)、消除政府補貼 (government subsidy elimination)。參見Robert W.Hahn and Robert N.Stavins，1999，Incentive-based Environmental Regulation:A New Era from an Old Idea?Ecology Law Quarterly，Vol.1，pp.1-42.排污費制度主要是環境執法機關根據“污染者付費”原則，對排放污染或超標排污主體征收一定數額的費用，〔9〕實質上就是為企業污染確定相應的支付價格。〔10〕由于排污費用與排污數量及濃度直接相關，企業為降低污染成本就會努力減少排污數量，直到減排節約的排污費等于減排的邊際成本 (例如增設的排污裝置)。排污費制度因而可以使企業完全承擔實際污染成本，并且激勵其不斷改善污染治理水平，實現國家污染控制和治理目標。我國自1979年《環境保護法 (試行)》中就規定了排污收費，并且在《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《固定廢物污染環境防治法》、《環境噪聲污染防治法》、《海洋環境保護法》等法律中都規定了排污費制度，《排污費征收標準管理辦法》則進一步明確排污費的征收標準和計算辦法，進而形成了比較完善的排污費制度。

排污許可證交易制度則主要是指國家根據環境治理目標，事先確定特定時段內特定地區 (或行業)污染排放總量，然后依據特定標準將污染指標分配到各排污單位，如果企業的排污限額尚未“用完”，可以將剩余額度進行或者用以抵減其分支機構的排污數額，超過排污限額的企業也可以“購買”排污指標，或者承擔相應的罰款。在此制度下，由于排污額度可以直接轉化為財富，企業也會盡可能地減少其排污數量。基于該制度在污染治理方面的優越性，理論界許多學者對此都持贊揚態度，認為該制度能以更低的成本實現環境治理目標。③Bruce A.Ackerman＆ Richard B.Stewart，1988，Reforming Environmental Law:The Democratic Case for Market Incentives，Columbia Journal of Environmental Law，Vol.13，pp.171-199.;Robert Stavins＆ Robert W.Hahn，1992，Economic Incentives for Environmental Protection:Integrating Theory and Practice，American Economic Review，vol.82，pp.464-468.在實踐中，許多國家自上世紀80年代也開始施行排污許可證交易制度，例如美國環境保護局 (EPA)通過排污許可證交易制度成功將本國煉油企業排污量減少到原先的10%，并且認為該機制每年可以為煉油行業 (或消費者)節約2.5億美元，〔11〕在1990年頒布的《清潔空氣修正法案》 (Clean Air Act Amendments)中，污染許可交易制度成為該法律的核心內容。據統計，與“命令—控制”模式相比，排污許可證交易制度可以每年為美國節約10億美元。〔12〕我國從1988年也開始試點并逐步推廣排污許可證交易制度，目前許多省市都在推行本地區的許可證交易制度，并且已經在北京、天津、上海、黑龍江等地形成了排污許可證交易平臺。〔13〕

盡管市場激勵模式在理論與實務界都獲得了很多支持，然而該模式也受到部分學者的批評。部分學者認為市場激勵模式意味著大型企業擁有更多污染的“權利”，這可能并不公正;〔14〕也有學者擔心市場激勵模式可能創造出更多“污染權”。〔15〕但是，市場激勵模式在世界范圍內正受到越來越多國家的重視，相關制度也在不斷推行。

(三)信息規制模式

所謂信息規制模式，主要是指執法機關將企業污染信息向社會 (包括企業工人、股東及其他利益相關主體、消費者和社會公眾等)公開的方式以實現環境執法的效果。〔16〕此種環境執法模式的主要目的，是利用執法機關之外的外部力量 (尤其是市場主體和社會輿論的壓力)，以補充或替代的傳統環境執法政策。①David W.Case，2001，The Law and Economics of Environmental Information as Regulation，The Environmental Reporter，Vol.31，pp.10773-10774.;Mark A.Cohen，2001，Information as A Policy Instrument in Protecting the Environment:What We Have Learned?The Environmental Reporter，Vol.31，pp.10425-10431.具體來說，如果執法機關將企業污染信息向社會公開，利益相關主體和社會公眾就會對污染嚴重的企業形成負面評價，直接影響消費者或投資主體對該企業產品購買或投資。因此，企業為維護其企業價值、市場份額、企業聲譽與形象等，就會主動降低污染數量以達到法定排污標準，從而實現國家環境執法預設目標。換句話說，此種執法模式是通過公開企業環境污染信息，激勵企業在無需外部監管情況下通過“自我監管”(self-regulation)以達到減少環境污染的執法效果。〔17〕相比較于“命令—控制”模式與市場激勵模式，信息規制模式可以有效節約執法機關的執法資源并降低企業守法成本。因此，信息規制被認為是“上世紀美國法律最重大的發展”，并被認為是繼“命令—控制”模式、市場激勵模式之后的“第三次浪潮”(third wave)。〔18〕

在信息規制模式下，執法者無需事先確定統一的環境標準或技術標準，也不必調查、監督企業的實際排污情況，因而比“命令—控制”模式更有效率;同時，立法者和執法者也無需掌握不同企業污染治理的邊際收益與成本，并且可以避免分配公平問題，因而比市場規制模式更優。此外，在公民“知情權”(right-to-know)背景下，信息規制模式更具有政治與法律上的正當性。美國自上世紀30年代以來，將信息公開作為社會治理與法律執行的重要模式，開始在證券法等部門法律中，〔19〕在70年代，信息規制模式已經在公共衛生、社會安全、環境保護等法律領域得到廣泛運用，自80年代后，信息規制模式被政策制定者視為首要執行模式。〔20〕1986年，美國環境保護局 (Environmental Protection Agency，EPA)根據《緊急安排和信息知情權法案》(Emergency Planning and Community Right-to-Know Act，EPCRA)的規定，制定了“排放毒性化學品目錄”(Toxics Release Inventory，TRI)，②根據美國《緊急安排和信息知情權法案》的規定，企業必須將每年將其提供向大氣、水、陸地排放污染物的數據按時提交到環境保護局，環境保護局將這些數據進行整理，形成“排放毒性化學品目錄”(TRI)后，通過網絡將所有數據向社會公開。同時，美國環境保護局(EPA)還對企業提供的排污數據經過整理后通過公共媒體和網絡向社會公眾開放，以激勵企業不斷改善環境治理。③http://scorecard.goodguide.com/index.tcl。許多研究都認為，污染信息的強制披露對提高污染治理與環境質量有重要的促進作用。EPA也表示，將不斷擴大環境信息公開作為一項長期戰略計劃，〔21〕為此，1998年EPA專門成立“環境信息辦公室”(the office of environment information)，并將該機構的目標確定為“將數據的生成、管理和運用作為一項戰略資源以促進公共健康和環境保護，改善公眾獲取環境信息的途徑”。

二、作為規制手段的信息公開

信息公開對消費者行為選擇與社會公眾評價的影響已經成為經濟學界的普遍共識。因此，執法者通過信息強制公開或激勵自愿公開，可以影響消費者的偏好:對于兩種同質性商品，如果其中某一個企業有嚴重排污后果，那么，關注環境的消費者可能會選擇另一種商品。〔22〕信息作為環境規制與執法的重要手段，其基本原理在于:通過向社會公眾提供不同企業污染排放、環境違法等方面的信息，進而影響企業股東、利益相關者 (包括金融機構、消費者、非盈利組織等)對企業價值的評估或相關投資決策行為。因此，為提升市場價值、維護企業形象、改善同監管部門及其他機構的關系，企業有動力自行監測并努力提高環境治理水平，監管部門因而可以將信息公開作為環境治理的重要管理手段。具體來說，信息規制模式主要的執行政策主要有兩種:(1) “產品標簽” (product labeling)政策;(2)信息公開機制。〔23〕

(一)“產品標簽”政策

“產品標簽”政策主要是環境監管機構或第三方組織通過向消費者和投資主體提供企業產品有關信息，以影響或改變企業在環境治理方面決策的執法手段。〔24〕具體來說，環境監管部門或第三方認證機構對符合環境法律標準的企業產品提供統一“標簽”或各種認證 (如環境質量認證)，告知消費者該產品從原材料到成品的所有環節都符合國家環境質量標準，以滿足部分消費者對商品質量信息方面的要求，附有此類“標簽”的商品在價格、品質方面無疑更具有市場競爭力，因此，相關生產企業有動力通過控制環境污染以獲得該類“產品標簽”，進而可以實現國家環境治理的既定目標。

“產品標簽”主要是為政府機關、消費者、公益性組織等市場主體揭示企業生產過程中環境污染及治理相關信息，以消除因信息不對稱而導致的社會效率損失。對于消費者而言，隨著社會公眾對環境保護的越發關注，綠色消費觀念逐漸在全世界范圍內受到消費者的普遍推崇，④U.S.Environmental Protection Agency，1994，Determinants of Effectiveness for Environmental Certification and Labeling Programs，EPA 742-R-94-001.國外相關實證研究已經表明，相比較于普通商品，消費者更愿意購買附有“綠色食品”、“‘無害海豚’金槍魚”、“有機食品”等認證標簽的商品，①Anne-Célia Disdier，Stéphan Marette，2011，Taxes，Minimum-quality Standards and/or Product Labeling to Improve Environmental Quality and Welfare:Experiments can Provide Answers，Journal of Regulatory Economics，Vol..41，pp.337-357.;Chris Arnot Peter C.Boxall and Sean B.Cash，2006，Do Ethical Consumers Care about Price?a Revealed Preference Analysis of Fair Trade Coffee Purchases，Canadian Journal of Agricultural Economics，Vol.54，pp.555-565.;Jayson L.Lusk，et al.，2005，A Meta Analysis of Genetically Modified Food Valuation Studies，Journal of Agriculture and Resource Economics，Vol.30，pp.28-44.;Mario F.Teisl，Brian Roe，Robert L.Hicks，2002，Can Eco-Labels Tune a Market?Evidence from Dolphin-Safe Labeling，Journal of Environmental Economics and Management，Vol.43，pp.339-359.此種選擇部分原因是消費者覺得這些標簽意味著食品本身不含有害物質，另一部分原因是消費者愿意花一定的代價支持、參與到國家環境治理與保護政策中。②Olivier Bonroy and Christor Constantatos，2011，The Economics of Labels:a Review of Literature，http://www.idei.fr/doc/conf/inra/papers_2011/bonroy_papier.pdf.

然而，部分學者和國際組織對“產品標簽”政策的有效性提出質疑。〔25〕例如多數國家的“產品標簽”政策僅僅局限于某些特定產品，同時，該政策與其他環境政策孰優孰劣理論界也并不清楚。〔26〕“產品標簽”政策的成功主要取決于環境標準是否容易達到、相關產品的消費者對該類標準是否足夠關注，以及多數企業是否支持該類標準，〔27〕然而這些因素在實踐中非常復雜，該政策的有效性仍有待觀察。

(二)信息公開機制

與“產品標簽”政策不同，信息公開機制主要是向社會公眾公開企業原材料及生產過程對環境影響的完整數據和準確信息。對于信息公開機制的正當性，理論界認為主要存在三方面理由:(1)從規范層面來看，社會公眾對于國家或本地區環境污染信息擁有“知情權”，環境信息公開是公眾知情權的體現;(2)從實質意義上講，環境信息公開機構可以幫助監管部門、企業以及社會公眾更好地理解環境污染現狀，尋找到有效規制的方法、途徑;(3)從工具意義上講，環境信息公開不僅讓污染嚴重企業產生“羞辱”感，同時，也會讓社會公眾、媒體、監管部門從外部對企業產生壓力，促使企業不斷改善污染治理。

然而，公民環境知情權可能受到兩個因素的影響:首先，公民環境知情權的有效落實，必須讓公眾能夠理解各種環境數據的真實含義，并且企業不會隱瞞數據或者對某些數據做不正當地解讀以誤導社會公眾;其次，環境知情權與企業的商業秘密可能存在沖突，完全披露企業環境數據可能泄露其污染治理相關技術或管理信息。為此，Beierle(2003)提出環境信息公開制度的設計應當堅持以下原則:(1)信息公開機制必須明確告知企業管理者應當提交的具體信息，或者告知政策目標讓管理者判斷應當提供的信息;(2)這些信息必須能被社會公眾充分理解;(3)企業收集、整理信息的成本不能過高，否則企業可能通過各種形式抵制信息公開制度;(3)數據的準確性是環境信息公開機制的關鍵;(4)為避免商業秘密或敏感信息的泄露，信息公開的方式和渠道也需要合理控制。③Thomas C.Beierle，2003，The Benefits and Costs of Environmental Information Disclosure:What Do We Know About Right-to-Know?RFF Discussion Paper 03-05.

三、信息公開實踐:美國與印度尼西亞

信息公開模式自上世紀80年代在部分國家推行以來，在全世界范圍內開始受到越來越多的關注，多數國家在仿照或借鑒其他國家實踐基礎上，結合本國實際建立信息公開制度。基于環境信息獲取的技術手段、獲取成本、信息處理能力等方面的不同，發達國家和發展中國家選擇的模式差異較大，其中美國TRI項目被視為發達國家模式的代表，而印度尼西亞PROPER項目成為很多發展中國家的借鑒藍本。

(一)美國TRI項目

1984年12月，印度博帕爾市美國聯合碳化物 (印度)有限公司發生重大氰化物泄漏事件，造成2500人死亡，超過200000人永久殘廢。1985年8月，西弗吉尼亞再次發生化學品泄露重大災難。一系列重大環境污染事故使得美國社會民眾和環保組織要求政府敦促企業向社會公開有毒化學物品排放信息。在此壓力下，美國環境保護局 (EPA)1985年建立自愿性“化學危險品事故預警項目”(Chemical Emergency Preparedness Programs)。1968年美國國會通過“緊急計劃與社區知情權法案”(The Emergency Planning and Community Right-to-Know Act，以下簡稱EPCRA法案)，④J S Pritchard，1988，A Closer Look at Title III of SARA:Emergency Planning and Community Right-to-Know Act of 1986，Pace Environmental Law Review，Vol.6，pp.203-206.該法案的目的是“向公眾提供社區內危險化學品方面的重要信息，同時在出現危險化學品泄漏事件時，建立緊急安排與及時通知機制以保護社會公眾。”⑤House of Representatives，Report No 962(n 968)，281.

根據“緊急計劃與社區知情權法案”的規定，工業企業必須向監管當局提交有毒化學品排放信息，具體提交的形式有兩個:(1)緊急與危險化學品目錄報告 (Emergency and Hazardous Chemical Inventory Reporting);(2)排放毒性化學品目錄 (常規)報告 (Toxic Chemical(routine)Release Inventory Reporting)。在第一種形式下，根據EPCRA法案第11021、11022條的規定，一旦企業排放的某類有毒化學品超過法定限額，企業的所有權人或實際經營者必須向EPA提交“原材料安全數據清單”所列的有毒化學品排放情況。〔28〕第二種形式也被稱為TRI項目，其在世界范圍內產生重大影響。

根據“緊急計劃與社區知情權法案”的要求，EPA與州政府要定期收集工業企業每年排放的各類有毒化學物品相關數據，并根據企業所提交的排污數據，建立全國性的排放毒性化學品目錄 (Toxics Release Inventory，TRI)。〔29〕TRI項目的目的在于，“向聯邦、各州、各級地方政府以及社會民眾提供相關信息…告知民眾企業排放有毒化學品相關情況，幫助政府機構、學者以及其他公眾獲取相關數據，為制定適宜監管條例、指導意見和相關標準提供資助，以及其他類似目的”。〔30〕為此，美國環境保護局 (EPA)要求“任何人在支付少量成本后都可以通過計算機網絡或其他方式使得TRI數據”。〔31〕1990年美國國會通過“污染防治法案” (Pollution Prevention Act)，要求排污企業在提交的“排放毒性化學品目錄”相關數據中增加污染物處理以及能源節約相關數據。

為便于所有企業所提供的有毒危險品信息的統一性，根據EPCRA法案第11023條的規定，EPA發布了統一的“排放毒性化學品表格”(即R表格)，R表格明確了企業提交信息的具體內容和TRI數據結構。該表格不僅包括企業的名稱、地址以及經營主業，還包括以下排放毒性化學品相關信息:(1)毒性化學品是否已經產生、處理或其他方式使用，該類有毒化學品的屬性;(2)對企業本年度產生的毒性化學品的最大量 (按類別)進行估算;(3)對企業廢氣處理的方法，以及對該方法處理效率的估算;(4)每年向各種環境媒介投放的毒性化學品的總量。〔32〕

EPCRA法案的目標是向社會揭示毒性化學品的全部處理過程，并向社會公眾提供相關的詳細信息，同時幫助民眾了解毒性化學品的危害。因此，TRI項目的核心在于報告要求，即向社會公眾揭示其可能暴露于各種有毒化學品的完整畫面。具體而言，凡是雇傭10個以上全職雇員的企業，或屬于美國“標準工業分類”(Standard Industrial Classification)中編號第20至39的工業企業，以及生產、運輸或其他方式使用有毒化學品并超過EPCRA第11023條 (f)規定標準的企業，都要依照規定提交毒性化學品相關信息。〔33〕此外，環境保護局還可以根據企業排放化學品的毒性、企業距離其他排放化學品企業或居住中心區的遠近、企業過去排放毒性化學品的記錄以及其他相關因素，決定該企業是否也要依照本法案要求提交該信息。〔34〕

此外，企業提供其排放的某類化學品信息可能涉及商業秘密，為平衡公民知情權與企業商業秘密，EPCRA法案在第2203條規定了“交易秘密” (Trade Secret)制度。①所謂“交易秘密”，是指“企業擁有的任何機密性的表格、圖案、程序、工藝、設備、信息與信息匯編，以及任何可能會給企業帶來競爭優勢的機會”。See US Environmental Protection Agency，Trade Secrecy Claims for Emergency Planning and Community Right-to-Know Information:and Trade Secret Disclosures to Health Professionals，40 Code of Federal Regulations，§350.1(2009).具體來說，在滿足下列條件下，企業可以申請不提供某特定類型的化學品相關信息:(1)這些信息屬于交易秘密;(2)對該信息屬于交易秘密的詳細解釋;(3)單獨向EPA提供此類信息。〔35〕如果企業向EPA主張某類信息屬于“交易秘密”，還必須提供下列證據或事實:(1)企業沒有將該信息泄露給其他任何人，除了當地“緊急計劃委員會”成員、聯邦或州政府的官員、本企業雇員或其他已簽訂保密協議的人。企業已經對該信息采取了保密措施，并且將繼續執行此類措施。(2)根據聯邦和州政府的其他法律，此類信息可以不向社會公開。(3)公開此類信息很可能損害企業在市場競爭中的優勢地位。(4)該化學品信息不屬于通過反向工程就能獲知的信息。〔36〕

EPA在收到企業不公開的申請及相關證據之后，可以依據其他人的請求或者依據自身職權，在30日內對申請材料進行初步審查。如果經初步審查認為申請人的材料真實，并且能夠證明該信息屬于交易秘密，EPA就會通知申請人在30天內補充提供詳細資料以進一步說明該信息屬于交易秘密;如果EPA經審查后認為申請人的資料并不能充分說明該信息屬于交易秘密，EPA就會通知申請人該審查結論，并且會公開該信息。申請人如對EPA的審查結論有異議，可以進行上訴或請求司法審查。〔37〕

即便某類化學品被認定屬于交易秘密，EPA也會進一步權衡該化學品對周圍環境和社會公眾可能產生的危害。如果認為該有毒化學品的危害巨大，EPA仍然會通過TRI數據向社會公開，或向特定申請公開的人提供該類信息。此外，如果經其他州的州長或國會各委員會的書面申請，EPA也向該州和委員會提供該類信息，各州長有權權衡該化學品的危害自行決定是否公開。〔38〕

TRI項目的有效性取決于企業提交信息的真實性和準確性。因此，如果企業提供虛假信息或拒絕提供信息，EPA有權依照EPCRA法案的規定對企業進行處罰。具體來說，如果企業違反了TRI信息提交義務，將會承擔37，500美元以下的經濟處罰。值得注意的是，EPA可以對企業的每次違法行為單獨進行處罰。關于“違反”的標準，EPCRA法案沒有明確規定，實踐中EPA會參照第11045條的規定，即根據違法行為的性質、違法者的先前記錄、違法行為獲得的經濟利益或減少的損失，以及其他相關因素進行綜合判斷。〔39〕關于違反TRI報告的刑事處罰，EPCRA法案也沒有直接規定，但是，如果企業在R表格中故意提供虛假或不實信息并且情節嚴重，EPA可以依照18 USC§1001的規定讓企業承擔刑事責任。此外，盡管EPCRA法案沒有規定，但是，EPA還可以依照《美國聯邦法規》(Code of Federal Regulations) §372.10的規定，對于企業提供虛假TRI信息的行為給予每天37，500美元以下的行政處罰。〔40〕此外，依據第11045條的規定，為核實相關數據的準確性，EPA有權對企業設施進行調查。〔41〕

(二)印度尼西亞PROPER項目

通過上述分析可以看出，美國TRI項目的實施主要依賴于環境執法機關 (EPA)的執法資源和能力以及科學合理的法律規范。然而，對多數發展中國家而言，環境執法機關的能力可能并不充分，相應的法律規范也并不完善。因此，印度尼西亞的“污染控制、評估與評級項目”(Program for Pollution Control，Evaluation and Rating，簡稱 PROPER項目)的做法可能更有借鑒意義。

隨著工業化、城市化建設進程加快以及人口迅速增加，印度尼西亞的環境污染也日益嚴重。自上世紀80年開始，印度尼西亞開始采用“命令—控制”模式，即通過環境執法與監管機制的努力以減少環境污染，但法律遵從的比例一直較低。①Shakeb Afsah and Jeffrey R.Vincent，1997，Putting Pressure on Polluters:Indonesia＇s PROPER Program.A Case Study for Harvard Institute for International Development，Asia Environmental Economics Policy Seminar.Washington，DC.Available at:www.worldbank.org/nipr.1995年印度尼西亞“環境影響與管理局”(Environmental Impact and Management Agency，BAPEDAL)建立PROPER項目，提出要“通過榮譽與羞辱機制提高環境遵從”。②Shakeb Afsah and Jeffrey R.Vincent，1999，Environmental Performance Measurement and Reporting in Developing Countries:The Case of Indonesia＇s Program for Pollution Control Evaluation and Rating(PROPER).In Sustainable Measures:Evaluation and Reporting of Environmental and Social Performance，edited by M.Bennett and P.James.Sheffield，UK:Greenleaf Publishing Ltd.，185-201.經過幾年時間的努力，項目取得巨大成功，并受到其他國家的關注和模仿。③包括中國、墨西哥、印度、哥倫比亞、Colombia、孟加拉國、泰國等國家先后仿照PROPER項目建立了類似的項目。

PROPER項目主要是依據企業實際污染程度、污染治理水平以及法定環境標準等因素，將企業可能違反環境法律的嚴重程度分為五個等級，并依次從低到高適用不同顏色 (黑色、紅色、藍色、綠色、金色)來表示。④“金色”表示企業在各種形態污染的預防治理、循環使用、技術工藝方面的表現非常良好;“綠色”表示企業實際排污在法定最高標準的50%以下，企業污染管理制度良好，有準確的信息記錄并且長期維持該標準;“藍色”表示企業實際排污超過法定標準，但其他相關制度良好，但是其他相關方面良好;“紅色”表示企業建有一些污染控制設備或制度，但實際排污超過法定標準;“黑色”則表示企業根本沒有相關污染控制設備或制度，或者已產生嚴重污染事故。該評價機制形成以后，“環境影響與管理局”要求被考核企業每月自行報告其排污數據，然后用其他途徑獲得的企業排污數據進行對比。⑤“環境影響與管理局”可以通過四種途徑獲得不同企業的數據:第一，PROKASIH項目調查小組1989年實際調查的數據;第二，JAGATIRTA項目1991年調查的數據;第三，BAPEDAL自身調查收集的數據;第四，考核企業自行申報的數據。參見Shakeb Afsah and Jeffrey R.Vincent，1997，Putting Pressure on Polluters:Indonesia＇s PROPER Program.A Case Study for Harvard Institute for International Development，Asia Environmental Economics Policy Seminar.Washington，DC.Available at:www.worldbank.org/nipr.如果企業自行報告的排污與其他途徑獲得的數據一致，則接受企業報告的數據;如果不一致，BAPEDAL將對該企業進行專門調查。在獲得考核企業真實的排污數據以后，BAPEDAL會通過計算機系統，從而得出最終的評價等級。

由于金色、綠色和黑色處于評價結果的兩極，為保證評級結果的準確性，來自BAPEDAL各機構人員會對這三種評級結果的企業會專門進行討論。此外，在評級結果最終公布之前，BAPEDAL還要經由三個部門的審議:一是有外部人員參與的“特別咨詢委員會”;二是國家環境部部長;三是國家總統。甚至在必要的時候，項目官員還要到各地方主要媒體去解釋該套評價體系的運行過程。同時，為保障企業和社會公眾方便地了解評級結果，BAPEDAL通過新聞發布會通告評級結果，在互聯網上公布，并向參與項目的每家企業的管理人和工程師寄送單頁的結果簡報。

四、我國環境信息公開現狀

目前我國環境信息公開主要包括政府環境信息公開和企業環境信息公開。在政府環境信息公開方面，隨著《政府信息公開管理條例》等法律法規的完善，并且通過各級環境保護部門的不斷努力，我國已經逐步形成環境信息公開相關制度，如城市空氣質量日報、城市環境綜合整治指標考核機制、“環境城市”黑名單制度等。但與其他發達國家相比較而言，我國企業環境信息公開明顯不足，而基于企業排污對環境質量影響的重要性，以及排污企業逐利性的因素，企業環境信息公開應當成為未來我國環境信息公開的重點。

對我國環境執法機制而言，傳統的“命令—控制”模式與市場激勵模式已經得到普遍采納，然而我國環境污染問題仍然很嚴重，環境執法依然非常弱。〔42〕1998年，經世界銀行官員王華的介紹，國內部分理論與實務界人士開始了解印度尼西亞PROPER項目，并決定要在我國建立類似的環境信息公開項目，將污染者的環境表現進行顏色評級并通過大眾傳媒予以公開，從而推動公眾參與環境執法、促使企業關注環境。〔43〕經過充分協商，原國家環保總局與世界銀行達成協議，共同建設《中國工業污染預測及環境管理信息系統》項目，并選擇江蘇鎮江和內蒙古呼和浩特兩個城市于1999年至2000年進行試點，其基本構想對企業環境表現用五種顏色進行評級，從好到壞依次為:綠、藍、黃、紅、黑，并將評級結果向公眾公開。①根據標準，綠色代表企業達到國家或地方污染物排放標準和環境管理要求，通過ISO14001認證或者通過清潔生產審核，模范遵守環境保護法律法規。藍色代表企業達到國家或地方污染物排放標準和環境管理要求，沒有環境違法行為。黃色代表企業達到國家或地方污染物排放標準，但超過總量控制指標，或有過其他環境違法行為。紅色代表企業做了控制污染的努力，但未達到國家或地方污染物排放標準，或者發生過一般或較大環境事件。黑色代表企業污染物排放嚴重超標或多次超標，對環境造成較為嚴重影響，有重要環境違法行為或者發生重大或特別重大環境事件。項目的目標是:第一，通過給予公眾獲取環境信息的途徑從而促進其參與環境保護;第二，通過公開工業企業的環境表現信息，公眾給其施加壓力，敦促其關注環境保護;第三，通過信息技術提高環保局的環境管理能力;第四，開展信息公開試點，并與中國其它地區分享試點城市的經驗。②中國環境科學研究院、呼和浩特環境科學研究院 (2000):《呼和浩特市環境信息公開工作報告》。轉引自李萬新、李多多:《中國環境信息的主動發布與被動公開——兩個環境信息公開試點項目的比較研究》，《公共行政評論》2011年第6期。經試點該項目在鎮江取得巨大成功，并在試點經驗鼓舞下，國際環保總局于2005年發布《關于加快推進企業環境行為評價工作的意見》，要求從2006年起，各省、自治區、直轄市選擇部分地區開展試點工作，有條件的地區要全面推行企業環境行為評價，到2010年前，全國所有城市全面推行企業環境行為評價，并納入社會信用體系建設中。2007年4月國務院發布《政府信息公開條例》，僅在一周以后，國家環境保護總局通過了《環境信息公開辦法 (試行)》，提出環保部門應當向社會公開“污染物排放超過國家或者地方排放標準，或者污染物排放總量超過地方人民政府核定的排放總量控制指標的污染嚴重的企業名單”，并在第三章對鼓勵企業環境信息公開的內容、程序、方式以及獎勵措施進行明確規定。

與此同時，原國家環保總局還與中國證監會合作，不斷強化對申請上市和已上市公司的環境信息公開。2003年6月，國家環境保護總局發布《關于對申請上市的企業和申請再融資的上市企業進行環境保護核查的通知》，要求省級環境部門對申請上市的企業和申請再融資的上市企業進行審查和現場核查，并將核查結果向社會公開;2007年8月國家環保總局在《關于進一步規范重污染行業生產經營公司申請上市或再融資環境保護核查工作的通知》進一步要求省級環保部門對從事火力發電、鋼鐵、水泥、電解鋁等重污染行業生產經營公司申請上市或再融資的環保核查工作，并向中國證券監督管理委員會出具核查意見。2008年2月，國家環境保護總局發布《關于加強上市公司環境保護監督管理工作的指導意見》提出進一步完善和加強上市公司環保核查制度，將上市公司的環境信息披露分為強制公開和自愿公開兩種形式，并要求上市公司應當立即披露可能對上市公司股價產生較大影響且與環境保護相關的重大事件。2008年5月上海證券交易所發布《上市公司環境信息披露指引》鼓勵上市公司在公司年度社會責任報告中披露或單獨披露《環境信息公開辦法 (試行)》中提到的九類環境信息等。2010年7月，國家環保部發布《關于進一步嚴格上市環保核查管理制度加強上市公司環保核查后督查工作的通知》提出完善上市公司環境信息披露機制，要求上市公司及時、完整、準確地披露環境信息、發布年度環境報告書。2011年1月，國家環保部發布《上市公司環境信息披露指南》，要求火電、鋼鐵、水泥等16類重污染行業上市公司應當發布年度環境報告，定期披露污染物排放情況、環境守法、環境管理等方面的信息。

從目前我國環境信息披露現狀來看，盡管我國已經開始推行信息披露作為環境治理的重要手段，但無論在法律制定和行政執法方面都存在諸多不足。例如，依照原國家環保總局 (現環境保護部)2005年《關于加快推進企業環境行為評價工作的意見》的部署，2010年以前全國所有城市要全面推行企業環境行為評價，雖然目前全國許多城市已經開展或正在開展企業環境行為評價機制，然而遠未達到全國范圍內推行的程度，同時擬作為全國范圍內適用的《企業環境行為信用評價管理暫行辦法 (初稿)》剛剛完成，尚處于內部審議階段。③《企業環境信用評價將推向全國》新浪網:http://finance.sina.com.cn/roll/20120625/005912386286.shtml。此外更為重要的是，從目前已公開的企業環境行為評價結果來看，基本上各省市公開的評價結果都僅僅公開企業名稱與最終結果，④山西省公布的信息還包括企業地址和負責人。根本沒有企業實際排污種類、數量、治理措施等方面的詳細信息，很難達到項目預設的公眾參與、社會壓力等目標，其作為環境規制與執法手段的基本功能也大打折扣。此外，對于申請上市或已上市的信息公開而言，盡管國家環境保護部已經制定大量行政法規要求上市公司披露環境信息，但這些法規基本上都是單方面對上市公司信息披露的規定，而我國上市公司信息披露的監管工作主要由證監會負責，因此，環境保護部制定的上述法規能否得到有效實施仍有待觀察。

五、我國環境信息公開制度的完善建議

相比較于“命令—控制”模式和市場激勵模式，信息公開作為環境執法的第三種重要手段，已經受到世界范圍普遍歡迎，并逐漸成為各國環境管理的主要手段。盡管我國已經制定《政府信息公開條例》、 《環境信息公開辦法(試行)》等相關法律，同時也在全國范圍內逐步開展企業環境行為評價機制，但由于既有法律規定和制度設計相對不足，我國環境污染現狀仍非常嚴重。〔44〕為進一步提高我國環境執法效率，完善環境信息公開相關制度，筆者認為相關機關至少應在以下方面做進一步完善:第一，進一步完善我國現行《政府信息公開條例》、《環境信息公開辦法(試行)》等規定。盡管《政府信息公開條例》、《環境信息公開辦法 (試行)》都規定了環境執法機關應當依申請或依職權公開掌握的企業環境信息，但同時也規定“行政機關公開政府信息，不得危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定”，①《政府信息公開管理條例》第8條;《環境信息公開辦法 (試行)》第10條。然而現行法律并沒有對“危及公共安全、經濟安全與社會穩定”做進一步明確，實踐中部分地方政府以此作為“擋箭牌”，將“不便提供”、“不易公開，容易引起媒體炒作”作為拒絕的理由。②《環境信息公開三周年:企業信息面紗為何難揭開?》，http://roll.sohu.com/20110520/n308040677.shtml。因此，未來法律完善時，應當對此的內涵和外延做進一步明確，保障環境信息公開真正落實。第二，正如前文所述，企業環境信息公開涉及企業商業秘密，但是，我國現行法律沒有對商業秘密的內涵和外延進行明確，因此，實踐中部分企業將治理污染物的設施和排放污染物的情況視為商業秘密而拒絕提供。③《環境信息公開三周年:企業信息面紗為何難揭開?》，http://roll.sohu.com/20110520/n308040677.shtml。美國EPCRA法案第2203條對商業秘密與環境信息公開的處理程序進行了詳細規定，我國未來法律可以參考該條規定，除對涉及商業秘密的環境信息做進一步明確之外，還需要在程序上對權利人主張商業秘密的處理程序做進一步明確。第三，為有效落實企業環境行為評價機制在環境執法與治理的積極作用，執法機關應當進一步公開企業環境評級機制具體考核過程以及考核企業的具體排污信息，以真正發揮該項制度的功能。第四，由于污染治理設備、相關技術以及環境信息的專業性，社會民眾對此可能并不完全理解，因此，其他國家都非常重視第三方機構和組織在環境信息整理方面的作用。近年來我國也逐漸成長了一些公益性環境組織 (如公眾環境研究中心、綠色流域、自然之友等)，并且其在環境信息的收集、整理方面開始產生一定影響力量，因此，國家應當重視與這些民間公益性環境組織的有效合作，進一步發揮這些民間組織在環境信息公開方面的積極作用。第五，對于上市公司的環境信息公開，在我國現行管理體制下，國家環境監管部門應當加強同證券監督管理部門的合作，聯合出臺上市公司環境信息披露的規范性文件，同時通過協同決策、聯合執法、信息共享機制等機制，共同完善對上市公司環境信息披露的監督、管理工作。

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〔29〕 〔31〕Congress，Emergency Planning and Community Right-to-Know Act of 1986，42 USC § §11023(j)，sentence 1，sentence 2.

〔30〕Congress，Emergency Planning and Community Right-to-Know Act of 1986，42 USC§ §11023(h).

〔32〕Congress，Emergency Planning and Community Right-to-Know Act of 1986，42 USC§ §1102311023(g)(1).

〔33〕Congress，Emergency Planning and Community Right-to-Know Act of 1986，42 USC§ § 11023(b)(1)(A);US Environmental Protection Agency，Toxic Chemical Release Reporting:Community Right-to-Know，§372.18.

〔34〕〔36〕Congress，Emergency Planning and Community Right-to-Know Act of 1986，42 USC § §11023(b).

〔35〕Congress，Emergency Planning and Community Right-to-Know Act of 1986，42 USC§ §11042(a)(1)(2).

〔37〕Congress，Emergency Planning and Community Right-to-Know Act of 1986，42 USC§ §11042(d)

〔38〕Congress，Emergency Planning and Community Right-to-Know Act of 1986，42 USC§ §11042(h)(i);US Environmental Protection Agency，Trade Secrecy Claims for Emergency Planning and Community Right-to-Know Information:and Trade Secret Disclosures to Health Professionals，40 Code of Federal Regulations §350.25(2009).

〔39〕〔40〕Congress，Emergency Planning and Community Right-to-Know Act of 1986，42 USC § §11045(b)(1)(C).

〔40〕US Environmental Protection Agency，Toxic Chemical Release Reporting:Community Right-to-Know，§372.18.

〔42〕World Bank，2001，China Air.Land and Water:Environmental Priorities for a New Millennium，Washington，D C.

〔43〕Hua Wang，Jun Bi，David Wheeler，Jinnan Wang，Dong Cao，Genfa Lu，Yuan Wang，2002，Environmental Performance Rating and Disclosure:China＇s Green Watch Program，World Bank Policy Research Working Paper WPS 2889.

〔44〕竺效.生態文明建設與《環境保護府》之立法目的完善〔J〕.法學論壇，2013，(2).