西部地區包容性礦產資源開發利益統籌體系構建研究

周國棟 程宏偉 黃薪萌 馮茜穎

一、引 言

資源是社會發展的基礎，人類歷史既是一部資源開發利用史，也是一部資源概念拓展史，更是一部資源利益沖突史。“西部地區的優勢在于資源，矛盾也在于資源”。〔1〕礦產資源開發與利用是當前及未來相當長時期內西部地區發展的重要戰略支撐，礦產資源開發中的利益矛盾也是西部社會經濟發展的主要矛盾之一。

“所有資源問題本質上產生于資源及從中得到的福利隨時間和空間在各集團之間分配方式的沖突”。〔2〕由于資源可得性的空間分布，資源開發與消費、資源財富分配的不平衡，衍生了經濟勢力、行政機構和政治體制間復雜的利益矛盾。布魯斯認為，在處理資源分配或環境事務產生的沖突時，替代性爭端化解 (ADR)較之政治、行政、司法途徑更優，ADR應該逐漸向替代性治理 (AG)過渡。〔3〕Kathryn提出了多重利益相關者參與，完善礦產資源法規，加強宏觀管理和優化治理等具體對策。〔4〕針對我國具體國情，林毅夫提出，共享式增長是構建和諧社會的有效途徑〔5〕劉燦認為，中央與地方政府在礦產資源管理體制改革中要實現從“分權”到“合作”。〔6〕在具體對策上，成金華提出以“環境成本內化”發展模式解決環境補償問題;〔7〕朱學義建立了礦產所有權權益、發現權權益和使用權權益相統一的礦產資源價值補償體系;〔8〕許家林從生態循環、經濟循環和會計循環統一角度，提出價值補償的資源會計框架。〔9〕針對西部礦產資源利益矛盾，學者們從礦權制度〔10〕、稅費制度〔11〕〔12〕、組織機制〔13〕〔14〕、利益分享機制〔15〕〔16〕等方面提出了解決措施。

現有研究為化解西部礦產資源開發利益矛盾提供了思路，但解決機制的方案設計多從單一角度出發，缺乏系統性、協調性與實際操作性。本文以礦產資源開發利益結構為分析框架，剖析西部地區礦產資源開發利益矛盾的表現與成因，探討礦產資源開發利益統籌機制，以期為化解西部地區礦產資源開發利益矛盾提供決策參考。

二、西部礦產資源開發利益結構

礦產資源開發利益相關主體的利益結構主要表現為經濟利益、社會利益、政治利益、生態利益的組合。而生態利益又表現為經濟利益、社會利益、政治利益的組合①利益主體的存在與發展是不同網絡結構下能量的積聚與轉化，社會網絡嵌入自然網絡，自然法則是決定能量轉化的終極標準。利益主體在網絡中的能量交換能力決定了該主體的存在價值，利益交易中的力量不平衡必然引起利益沖突。經濟利益、社會利益、政治利益、生態利益分別是人類在經濟活動網絡、社會活動網絡、政治活動網絡、生態活動網絡中的能量分配與轉化。，經濟利益、社會利益、政治利益的配比程度越高，生態利益也就越高。各利益主體具有不同的利益偏好排序組合。中央政府的核心利益是政治利益，其次是經濟利益，再次是社會利益，最后是生態利益;地方政府是中央政府在地方的代理人，在國家安定、社會穩定時期，地方政府的主要職責就是發展地方經濟，因而，地方政府的核心利益是經濟利益，其次是社會利益，再次是生態利益，在前三種利益得到保障的基礎上追求政治利益;資源企業作為盈利組織，核心利益是經濟利益，其次是社會利益，最后是生態利益;資源地居民以生態利益為核心利益，其次是經濟利益，然后才是社會利益與政治利益。核心利益不一致以及利益偏好排序組合差異，使利益主體在利益追求過程中發生利益沖突，產生利益矛盾。

三、西部礦產資源開發中的利益矛盾

礦產資源開發利益矛盾既是礦產資源開發所導致的直接后果，也是其他社會矛盾的間接反映。按利益主體劃分，利益矛盾具體表現為:中央與地方的矛盾;政府與企業的矛盾;居民與政府、企業的矛盾。

(一)中央與地方的利益矛盾

(1)財權矛盾。中央政府的經濟利益來源主要有兩種，一種是作為國家管理者，對礦產資源開采企業、運輸企業、銷售企業等相關企業征收稅費;另一種是作為中央企業的控股人，從企業盈利中分紅。地方政府的經濟利益主要分為兩種，一種是作為地方管理者，對地方礦產資源開采企業、運輸企業、銷售企業等相關企業征收稅費;另一種是作為地方國企的控股人，參與地方國企分紅。地方礦權及礦產資源土地所有權的缺失直接導致地方在礦產資源利益分配上處于弱勢地位，地方利益的分配比例完全由中央決定。

(2)事權矛盾。地方必須為礦產資源的開發承擔相應的事務，如日常設施維護、移民安置、環境治理等。礦產資源開發導致的地方政府財權上的損失及事權上的付出，使地方政府面臨著稅費和資源的雙重流失。

(3)區域矛盾。中央政府在資源分配上更注重資源的使用效率和宏觀調控。一般情況下，中央政府更傾向于將資源輸送到效率更高的東部使用，從而造成地方間礦產資源利益分配矛盾。資源的輸出除了直接導致資源地資源的流失，還間接導致資源地資源加工業發展機會的流失，從而造成資源加工業利益的流失。從2005年到2009年，稅收轉入地主要為東部沿海地區，而稅收轉出地主要為中西部地區，我國稅收收入總體上由中西部欠發達區域向東部發達區域橫向轉移。

(二)政府與企業的利益矛盾

(1)礦權矛盾。礦權矛盾的核心是行政壟斷性供給與市場化需求之間的關系。行政壟斷性供給對應市場化需求的錯位，引發礦權不同利益主體成本與收益的不配比，進而引發礦權各利益主體之間的矛盾。

(2)稅收矛盾。資源行業上繳的稅收數量較多，而收到的政府稅收返還卻較少，資源企業的整體稅負較重，不僅高于國外資源企業，也高于國內其他行業企業。并且，資源企業的稅種結構在資源企業內部不同行業、不同區域、不同性質企業間也有明顯差異。石油天然氣開采業與煤炭開采業的稅負高于有色金屬開采業和黑色金屬開采業。除了所得稅、營業稅、土地稅和特殊稅費外，西部的其他稅種稅負都高于東部和中部。總體稅負最重的是中央企業，其次是地方國企，最后是民營企業。

(3)收益分配矛盾。政府與資源企業的收益分配矛盾主要體現在政府對企業生態環境成本的約束、紅利分配比例以及生態利益責任主體上。我國資源企業的收益水平表現出高于社會平均收益水平的現象，是由于企業并未對環境損害成本和資源耗減成本進行確認計量，這部分未扣除的隱形成本轉化為了企業的利潤，造成利潤虛增。資源企業分紅比例與國際上的國有企業的分紅比例相比較低。從總體支出結構看，資源企業收取的國有資本收益也并未用于礦業地區生態補償。

(三)居民與政府、企業的利益矛盾

(1)補償矛盾。礦產資源開發中，資源地居民會獲得一定的補償，主要包括以征地補償為主的直接補償和以基礎設施改善為主的間接補償。然而，由于資源地居民利益補償機制不完善，居民所獲得的補償不能彌補為之承擔的負擔，從而引發利益補償矛盾，主要表現為失地與征地補償不足的矛盾和基礎設施改善與其導致的生活成本增加的矛盾。

(2)就業矛盾。資源地居民一般以農民為主，失去了土地也就等于失業。雖然資源開發企業與資源地政府提供了一些就業機會，但這些就業機會幾乎都是暫時的，且崗位供給遠小于需求，導致就業機會不足。同時，由于資源地居民原有生活技能的失效與其他技術的匱乏，導致結構性失業。資源地居民由于生產性就業不充分，導致其家庭收入水平下降，家庭生活水平下降，從而引發矛盾。

(3)環境矛盾。礦產資源開發導致資源地地面塌陷、地下水位下降、地形地貌破壞、地表植被與生物多樣性破壞等生態破壞，地表水資源污染、空氣污染、噪音污染等環境污染，從而引發水土流失、泥石流等地質災害，影響資源地居民生活，威脅資源地居民生存。資源開發地在資源開發中將增加大量外來人員，從而增加教育、醫療衛生、治安等方面的公共需求，增加資源地政府與居民的社會成本。同時，由于外來人員與當地居民生活習慣與風俗的差異，影響資源地居民與外來人員的關系，打破資源地居民原有社會關系網絡，使資源地社會關系復雜化。

礦產資源開發利益矛盾的根源在于缺乏生態正義基礎上的資源平等與制度公正統籌機制，利益主體之間的沖突協商缺乏必要的共同基礎。

四、包容性礦產資源開發利益統籌體系

針對西部地區礦產資源開發中的主要利益矛盾，應結合西部特殊區情，建立以生態環境保護為根基，以人的全面發展為目標，民眾廣泛參與和基層民主的包容性礦產資源開發利益統籌體系。包容性礦產資源利益統籌體系的構建包括:民眾參與型礦產資源管理機制;合作治理型組織機制;生態利益主導型協調機制。

(一)民眾參與型礦產資源管理機制

民眾廣泛參與型礦產資源管理機制是包容性礦產資源利益統籌體系的基礎，也是組織機制與利益協調機制的根基。民眾廣泛參與型礦產資源管理機制以礦產資源全民所有為前提，以全國人民代表大會為主體，社會民眾通過專門委員會參與礦產資源開發，是所有權、監督權、經營權、參與權、決策權等權力一體化的基層民主型管理體制。民眾參與型礦產資源管理機制強調社會民眾的參與和地方政府作用的充分發揮。構建民眾參與型礦產資源管理機制，需要從以下三方面入手。

第一，以全國人民代表大會為最高決策者。《中華人民共和國憲法》規定，礦產資源歸全民所有。因而，礦產資源開發決策權與利益分配權應歸全民所有。全國人民代表大會是全民的有效代言人，也是我國最高權力機關，故礦產資源開發事務應由全國人民代表大會決策，具體事務交由其下屬專門委員會、各級行政機構和地方人民代表大會處理，形成全國人民代表大會、專門委員會、地方人民代表大會三級決策機制。

第二，成立維護資源地居民利益與礦區環境保護專門委員會。專門委員會是社會民眾廣泛參與礦產資源開發管理的合理平臺。專門委員會由資源地居民、環境非政府組織 (ENGO)以及社會專家等組成。礦產資源地居民是礦產資源的所有者，更是礦產資源開發最直接利益相關者，因而最應參與到礦產資源開發決策與利益分配過程中。環境非政府組織 (ENGO)由各個階層、各個領域的環保愛好者和志愿者組成，在礦產資源開發過程中對生態環境的保護起到重要的監督與指導作用，同時也是社會主義生態文明建設的重要媒介。“通過ENGO可催生出新的交往方式、社會機制和結構關系，通過環境信息的流動規律，又可以調整社會制度的漏洞，激活環境知識與理性向道德、制度和文化的轉化能力，增強社會活力，這從根本上說對于發展社會主義政治文明是個有力的媒介。”①參見張豈之為《環境正義論》一書所作的序，《環境正義論》作者為〔美〕彼得·S溫茨，上海人民出版社2007年。專門委員會還應包括各界社會專家，為礦產資源勘探、評估、開采、恢復、環境保護與相關者利益分配等過程提供理論支撐與實踐指導。

第三，優化管理結構，避免多頭管理，強化礦產資源的統一管理。我國現行的礦產資源管理體制存在失靈問題，需要理清礦產資源管理行政關系，優化現行管理結構，加強統一管理，形成全國人民代表大會統一決策下的國務院、國土資源部、地方政府三級行政管理機制。

(二)合作治理型組織機制

合作治理型組織機制是包容性礦產資源開發利益統籌體系實施的組織保障。在民眾廣泛參與和基層民主的基礎上，實行礦產資源利益相關主體以交流協商、合作博弈為主的合作治理，首先需要搭建有效的合作治理平臺。

第一，搭建礦業社區合作治理平臺。在“黨委領導、政府引導、專家指導、企業支持、社會協調、公眾參與”的礦業社區管理格局背景下，設立隸屬于地方人民代表大會，以礦區為管理域的礦業社區合作治理委員會。委員會由資源地居民、政府、資源企業和社會團體組成，為礦產資源開發利益主體提供決策參與平臺、信息交流平臺、協商對話平臺和利益訴求平臺。

第二，鼓勵民眾廣泛參與。“公眾參與是政策開發和有效實施的重要組成部分。許多國家經驗表明，推動公眾參與并使公眾知情是一種保護環境的高效方法。這可以通過環境教育、生態標志、公布污染物排放數據或建立使公眾直接參與資源管理的制度等方式來實現”。〔18〕西部礦產資源開發過程中，最首要的問題是生態環境問題，而資源地居民等社會民眾是資源地環境的直接受影響者，在礦產資源開發負外部性上最具發言權。因而，在提高民眾參與意識的基礎上，應保證社會民眾的知情權與監督權，讓民眾參與礦產資源管理監督活動。同時，由于資源地居民是礦產資源開發最直接利益相關者，應賦予資源地居民決策權，參與礦產資源管理體制制定與實施過程，參與礦產資源開發與生態環境保護決策事務，保障生態利益與居民利益。

第三，充分發揮資源地作用。地方政府的雙重代理性質決定了其在礦產資源管理體制中的多重身份。地方政府不僅參與礦產資源管理體制制定，也是礦產資源管理體制的具體實施者，還是礦產資源管理體制做實施監管者。在合作治理組織框架下，資源地政府首先應根據國家相關法律法規和礦產資源開發利用形勢，結合地方特征，科學制定礦產資源綜合規劃。其次，在地方法規政策制定過程中，應充分考慮生態保護與居民利益，為礦產資源科學開發和礦業社區合作治理提供相關法律保障、政策支持和組織保障。

第四，加強資源企業的社會責任履行。資源企業是礦產資源開發的直接實施者，也是礦產資源管理體制實施的微觀載體，同時還是礦產資源開發負外部性的制造者。因而，資源企業在礦產資源開發過程中，應以生態環境友好為基礎，強化社會責任的履行，施行生態戰略，追求生態利潤，樹立生態聲譽，履行生態責任，把生態成本等相關成本納入企業成本體系，構建生態循環會計等式，使隱性成本顯性化，將外部效應內部化，促進資源企業利益和諧化，為包容性礦產資源管理體制實施和礦產資源開發利益統籌奠定微觀基礎。

(三)生態利益主導型利益協調機制

生態利益主導型利益協調機制是包容性礦產資源開發利益統籌體系的微觀體現，通過構建法律保障、組織優化、資本轉化、信息透明、強效監督一體化的利益協調機制，促進利益主體內部及主體間的利益結構協調，實現各利益主體在礦產資源開發中收益與成本的優化配比。

第一，法律機制。礦產資源管理法律體系是礦產資源管理的最高準則，協調礦產資源開發利益結構，首先需要完善礦產資源管理法律體系。現行礦產資源管理相關法律中有關礦產資源開發生態環境保護與恢復治理的內容較弱，因而，在礦產資源管理法律體系建設中，總體上應強調生態環境的保護與恢復治理，并使相關條款細化明確，倡導利益主體樹立以生態利益為核心的利益導向。具體來講，完善礦產資源管理法律體系，需要完善明確的礦產資源所有權政策、獨立透明的礦產資源評估政策、透明非歧視的礦產資源礦權 (探礦權、采礦權)取得政策、礦山環境影響評估與管理政策、保證符合工作和礦業社區的健康與安全標準的相關政策、礦山環境保護與恢復治理政策、礦山土地使用規劃與復墾計劃、礦產資源開發稅收政策、礦產資源開發爭端解決政策、利益主體參與和利益分享等相關法律法規。

第二，組織機制。優化的組織機制是利益協調得以實現的平臺。構建合理的組織機制，目的在于使得虛擬的礦產資源所有權在財富生產過程中，資源得到合理的配置，防止礦產資源開發中出現利益失衡。具體來講，需要建立獨立的礦權評估組織、礦權轉讓組織、礦山環境評估與管理組織、礦山環境監管組織、礦業社區治理組織等。

第三，轉化機制。區域要素資本轉化是利益協調的主要方式。隨著礦產資源的不斷開發，礦產資源不斷減少，導致生態資產逐漸轉化為其他資產形式，引起區域要素資本結構不平衡。同時，礦產資源的客觀存在性與礦產資源利益的主觀分配性的二元背離造成礦產資源利益在主體間結構失衡，導致區域要素資本結構失衡，從而影響區域科學發展。因而，需要建立一種區域要素資本轉化機制使區域資本結構重新平衡。〔17〕這個轉化機制的功能包括:加大礦產資源地教育投入，改善資源地教育設施，提升資源地居民教育水平與技能水平，將生態資本轉化為人力資本;加大科研投入，強化產學研結合，將生態資本轉化為知識資本;加強資源就地加工，延伸當地資源產業鏈，將生態資本轉化為人造資本;加強礦業對外貿易，將生態資本轉化為外貿資本。

第四，監督機制。有效的監督機制是利益主體間利益協調得以實現的外部約束。有效的礦產資源開發監督機制應強化資源地居民與第三方組織的參與，因而，監督主體除了政府監管部門外，還應包括資源地居民、第三方組織和社會志愿者，尤其是資源地環境治理應主要以居民和環境非政府組織為主要監督者，因為居民是環境最直接受影響者。

第五，信息機制。透明的信息機制是利益協調的有力保證。透明有效的信息機制不僅是主體之間有效的溝通平臺與交流平臺，也是利益主體的利益表達機制。在西部礦產資源開發過程中，為實現利益主體間信息對稱，避免尋租行為，并使整個礦產資源開發過程及生態環境保護與治理過程得到公眾的監督，需要建立一套透明的信息機制，包括透明的信息披露機制。信息披露機制可利用網絡技術建立礦山信息系統，該信息系統應包括地質信息數據庫、礦權數據庫、礦山環境數據庫、資源企業數據庫，主要由地方政府和資源企業進行數據更新披露。

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