美國政府旅游管理機構職能演變對我國的啟示

南京旅游職業學院 紀文靜

旅游業因其對當地經濟、社會、環境可持續發展的積極作用，正深刻影響著各地經濟社會發展戰略的選擇與定位。我國旅游業經過30年的快速發展，已經實現了兩個重要的轉變，即實現了從國民經濟新的增長點到成為國民經濟重要產業、從旅游資源大國向世界旅游大國的歷史性跨越。但是，我國旅游業的發展仍處于計劃經濟向市場經濟的轉型時期，旅游產業的機構、組織有待健全、規范和完善，政府旅游管理機構的職能有待于進一步優化。如何吸取國際上旅游業發展的成功經驗，研究產業發展趨勢，拓寬國際視野，對促進本國及本地區旅游業的發展具有重要的戰略意義。本文以美國為例，對其20世紀以來政府旅游管理職能演變進行梳理，結合我國旅游業發展的實際情況，提出可供借鑒的措施與對策，以期對提高我國政府旅游部門管理的水平。

1 美國旅游業現狀

從20世紀開始，美國第三產業在國民經濟中占絕對優勢地位，其產值在GDP中的比重自1950年的54.5%，連續上升到1993年76.3%。第三產就業人數比重一直呈上升趨勢，90年代以來，就業比重穩定在74%左右，第三產業是成為美國增加就業的主渠道。“服務化經濟”成為20世紀以來美國國民經濟的主要特征。隨著環保時代的調來，美國率先推出了“綠色旅游”農業觀光休閑項目，充分運用其高新技術、互聯網，大力開發網絡旅游，使美國旅游暢銷全球。此外，美國的產業基礎設施完善，產業服務功能強，尤其是現代飯店集團實行連鎖式統一的科學管理，使得旅游產業的管理水平在世界上遙遙領先。旅游交通發達是美國旅游發展的優勢所在，航空、鐵路與公路系統縱橫交錯，交通信息導航完善、先進，較為主要的有《The Thomas Guide》和《AAA系列》等等。20世紀至今，美國旅游業完成了從“起步—深入集中—成熟”三大階段的轉變，成為美國三產中最大的服務產業之一，為本地經濟、社會、環境可持續發展起到了積極作用。

2 美國旅游管理機構

美國旅游業管理機構分為非政府旅游管理機構與政府旅游管理機構兩類，同時分為國家、州及地方政府等層次。美國政府旅游管理機構在國家層面，美國旅行與旅游管理局曾是國家的官方旅游局，負責制定旅游政策，吸引外國游客來美旅游并刺激國內旅行。 1996年國會撤消了國家官方旅游局，設立了“旅游產業功能組”，其主要使命是促進美國旅行與旅游業的發展，通過旅游出口為美國努力創造就業環境。從州及州以下層面講美國每個州以及首都設有專門政府旅游管理機構，重要的旅游城市和郡政府也有專門的類似機構來管理和促進當地旅游業的發展。旅游管理機構主要從事旅游信息發布、旅游市場促銷等方面的活動，研究管轄地區的娛樂、旅游資源、歷史、公路和名勝古跡，并積極參與旅游產品、文化遺產、鄉村的開發與環境保護工作。美國非政府旅游管理機構主要指美國旅游行業協會，它是一個非盈利機構，主要負責美國旅行行業各個部門的統一組織，通過他們的服務，將政府、貿易與市民協會、個體性質的旅游供應者的利益集中在一起。

3 20世紀以來美國旅游管理機構職能的演變

3.1 自由式起步階段(1900～1930)

19世紀末20世紀初，美國旅游業在獲得了迅猛發展。1916年8月25日，由總統威爾遜簽署法案成立美國內務部的國家公園管理局，管理當時的40個國家公園和紀念館。國家公園管理局主要職能是保護國家公園、草原系統的自然資源、文化資源的價值不受損害，為當代美國人和子孫后代提供娛樂、教育和啟發靈感的場所。這一時期，美國政府重視旅游產業政策制定的理論依據研究，進行了旅游法規建設，主要功能用于對旅游資源的管理與保護。

3.2 深入、集中參與階段(1930～1980)

20世紀30年代，美國爆發了經濟大危機。從這次金融危機中美國政府得到了許多經驗教訓，政府旅游管理機構職能的范圍進一步擴大，加強了對旅游業的宏觀調控職能，通過對旅游經濟的集中干預，減少旅游經濟波動，促進經濟的發展。50年代美國成立旅行與旅游管理局，其主要職責是制定旅游政策，吸引海外旅游者前往美國旅游和刺激國內旅游市場的繁榮。80年代，美國旅游市場逐漸繁榮，郵輪旅行、房車旅行、野營等旅游產品日益豐富。美國政府旅游管理機構在優化產品結構的同時，更加注重旅游環境的改善與營造，大力實施機場、碼頭、道路等基礎設施建設，興建高級酒店和休閑住宿設施。政府針對旅游市場的新變化制定了系列化的旅游安全管理法規與市場運作機制，從而保證了美國旅游業的健康發展。

3.3 宏觀管理成熟發展階段(1980至今)

80年代以來，美國政府逐漸在海外市場進行美國旅游的推廣和宣傳。在本階段，他們加強了旅游業營銷政策的研究，并根據實際需要調整了美國旅游行政管理機構和職責。1996年國會取消了美國旅游管理局，一些職能被并入國際貿易管理局，同時成立了旅游產業局(注：現已改名為國家旅游辦公室)，下設旅游行業助理秘書辦公室、旅游開發部和旅游政策協調部、旅游政策理事會三個部門。在這一階段美國政府旅游管理機構的主要使命是促進美國旅游產業的發展，以及通過旅游出口為公民創造就業環境。

可以看出，美國旅游業在不同階段，美國政府旅游管理機構的角色、職責、管理重點都是不同的，但是目的只有一個，也非常明確即：滿足旅游市場的需求，順應旅游產業發展的形勢，促進旅游產業的蓬勃發展，進而推動整個美國社會經濟的發展。

4 美國政府旅游管理機構職能演變的啟示

20世紀以來美國政府旅游管理機構在旅游業發展中扮演著重要的角色，在糾正旅游市場失靈和引導旅游市場自由發展方面起著重要的作用。當下我國經濟處于轉型時期，恰恰需要旅游職能部門對市場的引導和調節。旅游職能部門的存在不僅僅是為了糾正市場缺陷，更重要的是能夠站在市場之上，控制市場的總體運行，防止其自發發展造成的危害。有效的旅游職能部門并不僅僅是一個“實干”的部門，不是一個“執行”法規政策的部門，更是一個能夠治理并且善于治理旅游市場的部門。 美國政府旅游管理機構職能的演變恰恰體現著“治理并且善于治理”職能屬性，這正是旅游行政管理部門所需汲取的重要經驗。

4.1 明確政府旅游管理行為，準確定位旅游行政職能

現階段我國政府旅游行政管理方面應通過高水平的政府策劃、營銷和管理，為旅游業提供公共產品，包括形象策劃、基礎設施建設、保障制度建設、旅游信息系統建設，以促使我國旅游市場規范發展。我國政府旅游管理機構具有強大的公信力、財力、人力、物力及話語權，但是信息公開不夠充分，決策不夠科學，忽略了社會管理、生態管理和公共服務職能，使得政府旅游機構職能的履行與美國旅游業的發展有很大差距。因此，我國政府旅游管理部門必須結合各地實際，對管理職能的范圍、職責進行科學研究與定位，從旅游產業發展戰略的高度從管理體制、管理制度、旅游市場運轉規律的多重角度做通盤考慮，從根本上解決問題。

4.2 深度協調旅游職能部門與市場的關系，實現旅游行政管理部門與旅游市場的良性互動

按照政府與市場的二維經濟模型將政府旅游管理機構和市場作為兩個變量，按照不同變量的力度強、弱劃分可劃分為：弱政府—弱市場模式、強政府—強市場、強政府—弱市場模式、弱政府—強市場四種類型。美國對四種類型進行非線性規劃，實施戰略性組合。旅游行政管理部門在協調旅游市場發展，發揮政府旅游管理機構與市場的相互作用時，要處理好以下事宜：第一，弱化行政管理，加強市場監管職能。加快從行政管理到法制管理轉變步伐，健全法制管理體系，規范旅游發展行為，落實旅游發展綱要，真正做到管理上的公開、公平、公正。第二，旅游局要加強宣傳引導，出臺優惠政策、協調企業生產關系，為企業出謀劃策，保駕護航，真正實現情為民所系、權為民所用、利為民所謀。第三，旅游局監管旅游企業，做到依法經營，強化企業內部管理制度，提高服務質量，積極參與市場競爭，為旅游市場的良性發展大局提供有力的支撐。

4.3 健全政府旅游管理機構的管理體制，培養旅游行業協會的自治能力

相比國內而言，美國旅游產業比較成熟，政府旅游管理機構采用的是分權管理模式，其不直接從事或干預旅游企業的經營，主要是通過旅游協會對旅游產業進行間接管理，從而有利于企業間的信息交流和橫向聯合，增加行業的保險功能，處理好國家與企業之間的關系。旅游行政管理部門應借鑒美國旅游管理機構的分權管理模式，重視培養旅游行業自我管理的能力，把政府包攬的事還給社會，由社會組織自行管理，如各級旅游行業協會和旅行社聯合自治組織以及旅游服務中介組織，強化各類組織在旅游市場的自我管理上發揮作用。其次，應將區內各行業協會業務的內涵予以發展，可分為行業業務主管單位和行業協會業務主管單位，負責本區旅游行業協會的發展規劃、布局調整、政策制訂和協調管理，行業業務主管部門負責對旅游行業協會涉及的產業發展、行業規范等有關事務進行業務指導和監督管理，以發揮旅游行業協會對政府的輔助作用。

4.4 緊緊跟進立法進程，制定地方適用性旅游法規

美國在旅游產業發展過程中非常重視政府的立法功能，以法律的形式來保障旅游產業的發展，是旅游產業得以持續、穩定發展的重要保證。我國旅游法規建設工作明顯滯后，隨著我國旅游產業國際化水平的提高、產業分工的精細化程度與復雜化程度提高，旅游立法更是迫在眉睫。因此，合理借鑒美國政府旅游管理機構的旅游立法經驗，在國家層面上，應及時出臺規范旅游產業發展的系統化的法律、法規變得非常重要。在地方層面上，當地旅游行政管理部門應進一步細化、闡釋旅游法規在地方的適用性，實行旅游標準化工程，通過制定地方旅游行業標準，來規范旅游市場，保護旅游者的合法權益，為旅游市場出現的種種問題提供處理依據，依法維護良好的旅游市場秩序。

無論是20世紀的美國還是當下的中國，旅游職能部門與旅游行業的關系均可以三個方面涵蓋：第一，旅游職能部門對旅游行業的管理；第二，旅游行業對旅游職能部門的支持和監督；第三，旅游職能部門與旅游行業通過精誠合作作用于市場機制，共同治理宏觀社會，增進社會整體福利。旅游行政管理部門也將以社會整體福利為旨要，充分借鑒他山之石，兢兢踐行轉變之責。

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