新形勢下群體性事件的法律思考

李文芳

（肇慶學院 經濟與管理學院，廣東 肇慶 526061）

一、群體性事件概述

（一）群體性事件的概念及性質

學界對群體性事件概念性質的界定，目前尚無統一的觀點。在我國，由于受不同時期的政治環境和經濟、社會因素的影響，對群體性事件的認識也不盡相同。筆者認為所謂群體性事件，是指一定的群體基于某種目的，形成一定的組織，在特定的環境下實施的危害社會治安秩序、造成公私財產損失或重大影響的事件[1]32。

盡管群體性事件的外在體現會顯示出某些對抗性的特征，但從總體上看，我國現階段的群體性事件大多數屬于人民內部矛盾，但簡單的內部矛盾如處理不當也可能會發展成嚴重的對抗性群體事件。但是，我們對群體性事件不僅要看到它的負面消極效應，還應該看到它的正面積極效果，群體性事件處理得好可以是社會壓力的減壓閥，有利于促使政府加強和改進工作方法方式，更好地為群眾服務。因此，只有正確認識群體性事件的性質，才能妥善審慎地處置好群體性事件[1]32。

（二）新形勢下群體性事件發生的原因

從我國目前發生的一些群體性事件分析，其產生原因是復雜的而多元的，既有經濟發展特殊時期，群眾維權意識增強等方面原因，又有現實的具體群眾利益事件成因[2]。總的來說，群體性事件產生的主因有以下幾個方面：（1）社會轉型產生的固有矛盾是群體事件發生的根本原因；（2）人們的利益沖突是引發群體性事件的直接原因；（3）利益訴求機制不順暢是引發群體性事件的體制原因；（4）法制不健全是引發群體性事件的制度原因；（5）政府決策、處置失誤是群體性事件發生的政治因素。

二、當前群體性事件處置中存在的法律問題

（一）群體性事件法律防范困難

群體性事件必定有一個醞釀、形成、緩解的過程。而群體性事件的醞釀期也就是矛盾形成和發展期。如能在這一階段進行初期處置，即在事件發生前對群體性事件進行調控，防患未然，將取得最理想的結果[3]。然而由于相關法律法規的不完善造成難以在矛盾形成、發展期進行有效處置，法律防范方面難以避免群體性事件的發生。主要體現如下：

1.政策與法律存在沖突。從總體上看，黨的基本政策與我國的法律都體現人民意志，追求的最終目標是一致的。但某些具體問題上，政策受制于制定者及執行者的主觀因素，造成黨的具體政策與國家法律之間出現分歧，進而影響執行，正緣于此，在群體性事件防范措施選擇方面出現政策與法律的沖突，使得具體的執行者無所適從。

2.政府職能部門分工不清。當前，不少領導和部門存在理解上的偏差，認為群體性事件的預防和處置是公安機關一個職能部門的職責。實踐中，易導致老百姓誤以為政府動用警力“鎮壓”他們，激化群眾的情緒，也容易被某些別有用心的人利用。

（二）群體性事件處置過程缺乏有效法律機制

我國的《集會游行示威法》規定：“舉行集會、游行、示威，必須依照本法規定向主管機關提出申請并獲得許可”。但實踐中主管機關普遍采取審而不批的原則。這樣一來，大部分非暴力性的、未損害公眾利益的集會、游行、示威一下子都被劃入了非法的、禁止的范圍，這使得公民的該項權利很難得到行使。然而，群體性事件的數量并沒有因此而減少，反而有愈演愈烈的趨勢，正是因為正常的渠道無法充分表達群眾的意愿和保護其正當利益，他們才會越軌，甚至采取一些違法的行為來呼吁社會關注。

群體性事件在實踐中表現各異，在具體處置群體性事件的過程中，針對不同情形的群體性事件，地方政府會因群體性事件的突發性和臨場變化，使得原有的預案在實踐中不能發揮應有的應急處理作用，這就需要參與執法的領導和執法人員順應現場情況作出臨時緊急調整。而隨之出現的諸多法律問題：臨場的指揮權歸屬、負責人職責和法律責任，權力范圍以及臨場出現“打砸搶”事件后要求民警進行即時強制，等等。都尚未有具體明確的法律規定。

另外，如果在群體性事件的處置過程中造成人員傷亡，應如何確定賠償的界限，如何界定執法人員的法律責任和行政責任，在群體性事件處置后由誰來承擔法律后果等等，是實踐中常常出現的現實問題，法律沒有設定一個標準來分清界限和責任。這些問題如果處置不當，同樣會導致矛盾加劇甚至激化，引發新的群體性事件。

三、完善新形勢下群體性事件處置的法律思考

我們在處置群體性事件時一定要按照法律和政策辦事。司法實踐也告訴我們，要適應新時期群體性事件的發展與變化，保障和諧穩定的社會環境發展，必須不斷地對現有的法律法規、群體性事件處置模式以及運行機制進行反思、發展與完善，做到綜合治理，從源頭上降低群體性事件的發生率。

（一）完善群體性事件相關法律制度

1.制定群體性事件的專門法

群體性事件的發生往往有著深刻和復雜的社會背景，處置不當將直接影響社會穩定和公共安全，甚至影響經濟發展與和諧社會的構建。同時，群體性事件的處置主體通常涉及黨和政府及各相關職能部門，因此，法律有必要對各級黨委、政府和各級政府職能部門在具體處置群體性事件工作中的職責予以明確。有必要根據我國國情的變化發展對群體性事件進行獨立的專門立法。首先，將群體性事件的防范制度納入專門法，明確在群體性事件防范措施選擇中，確保法律對黨的政策有制約作用，黨必須在憲法和法律規定的范圍內活動。群體性事件的預防和處置是政府各個部門都負有相應責任的，應明確規定政府職能部門分工問題。第二，明確將群體性事件處置行動中的決定主體、執行主體、執法強度、執法裝備等納入專門法，保證處置的及時有效。第三，將處置群體性事件善后的具體工作納入專門法，規范相關責任人的責任追究、矛盾解決、群眾安撫等工作程序及內容。

通過專門法的上述規定，以達到下面效果：首先，獨立的專門法，有利堅持依法行政，保證群體性事件處置的合法性。這既是建設法治政府、貫徹“三個代表”重要思想和維護最廣大人民群眾利益的要求，也是執法部門嚴格按照法定權限和程序處置群體性事件、避免矛盾激化的有效保證。其次，獨立的專門法，有利于提高群眾法律素質。通過對該法的宣傳，讓老百姓知悉相關法律規定，從而使他們理解和支持行政執法行為，引導他們通過法律渠道維護自己的合法權益，進而自覺的抵制非法鼓動，避免群體性事件擴大。

2.建立憲法訴訟制度，保護公民基本權利

隨著社會經濟快速發展及依法治國理念的不斷深入，我國普通公民依法維護合法權益的意識和要求越來越強烈。我國憲法第三十五條規定：“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由。”第四十一條規定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關國家機關必須查清事實，負責處理。任何人不得壓制和打擊報復。由于國家機關和國家工作人員侵犯公民權利而受到損失的人，有依照法律規定取得賠償的權利。”此外，憲法第四十二條是關于公民勞動權的規定、第四十五條是關于公民獲得物質幫助權。新時期下群體性事件的發生也往往源于公民合法權利受到侵害，而且大多數是公民的憲法性權利受到侵害，然而我國的憲法訴訟卻一直是“空中樓閣”，很難對公民的憲法權利、基本權利進行有效的憲法訴訟保護。由此，在各地就容易出現因憲法性權利受到侵犯，卻無合法渠道維權而引發的群體性事件。

在國際上，公民憲法性權利受保護程度是作為衡量一國憲政民主發展狀況的重要尺度，因此，世界各國對國家的憲政制度都是重視有加。我國憲法也是規定了公民的基本權利，憲法序言載明：“本憲法以法律的形式確認了中國各族人民奮斗的成果，規定了國家的根本制度和根本任務，是國家的根本法，具有最高法律效力。全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴，保證憲法實施的職責。”雖然我國憲法有明確規定公民的基本權利，但是，對于公民基本權利受到侵害后的救濟方式卻沒有明確規定，也沒有明確的公民憲政訴訟程序以及立法性文件來保障公民維護基本權益。當公民的基本權利受到侵害又沒有渠道維權的時候，就容易引發群體性事件。因此，我們應盡快建立完善憲法訴訟制度，完善相關立法，既對違憲者起到懲戒作用，又對公眾進行法治教育，從而提高全民法律意識，當憲法賦予的公民基本權利受到侵犯時，民眾可以通過憲法訴訟維護合法權益。通過合法渠道，處置糾紛、化解矛盾、減少沖突、實現合法權益，從源頭上預防和減少群體性事件的發生。

3.完善原有法律，建立和諧的法制體系

第一，進一步完善《集會游行示威法》。我國《集會游行示威法》規定了公民有依法集會、游行、示威的權利，并且依法集會、游行、示威，也是國家憲法賦予公民的基本權利，是公民發表個人意見、表達意愿的法定渠道。但是，在司法實踐中，公民的這項基本權利卻難以得到充分自由的體現。該法對公民聚會、游行、示威權利的行使設置了比較復雜的程序，普通公民鑒于程序繁雜就容易放棄合法的申請審批程序，容易被別有用心的人利用，發展成群體性事件。因此，我們要適當放寬對集會游行示威權利行使的限制，并且簡化審批程序，平衡政府管理者和服務者之間的關系，充分兼顧到社會公共利益與社會承受能力的平衡處理。在切實尊重和保障公民基本權利的前提下，完善有關法律規定，有序地批準通過法定程序提出的合法的集會、游行、示威申請，引導群眾依法在特定時間、特定地點表達合法意愿，這樣既維護了法律的尊嚴，又能化解社會初級矛盾，減少潛在的群體性事件發生。

第二，制定和完善征地、拆遷、補償、安置等特定法律法規。隨著城市化的加快發展，我國城市建設也在大規模開發，相應的因征用土地和拆遷補償安置引發的群體性事件明顯增多。主要導火線是由于土地款處置方式不合理，分配不公，并且征用款項不透明，缺乏有效監督，導致當事人利益受損。盡管我國已相繼實施《中華人民共和國城市房地產管理法》、《中華人民共和國土地管理法》、《城市房屋拆遷管理條例》等法律法規，但征地、補償、安置、回遷仍舊沒有一個統一的標準，沒有納入法制化的軌道，每個地方政府都有自己的衡量標準和行事作風，無規矩不成方圓，這就容易損害當事人合法權益，致使群眾與政府矛盾重重，引發的糾紛和沖突頻頻發生。

為此，我們要制定和完善征地、拆遷、補償、安置等特定法律法規，明確政府職責，規范司法程序，并在實務中引入司法制度(如聘請律師或公證員介入)，制定懲戒制度，保護當事人的合法權利。可以通過具體規定征用及拆遷過程的公開、透明程序，選取第三方評估機構進行獨立的價格評估，確定因地制宜的估價及補償標準，充分考慮失地農民的生活就業問題，完善征地及拆遷過程中的法律監督和維權的法律渠道及程序。這樣既有利于實實在在的維護百姓權益，又有利于征地和拆遷過程中相關部門堅持原則不一味遷就，從而減少因征地房屋問題引發的群體性事件，維護社會穩定與和諧。

（二）提升政府工作人員的法律素養

我國政府根據新形勢下的特點正大力推進政治體制改革，并著眼于公民各項政治權利和社會權利的應然狀態和實然狀態，從最大限度實現公民權利的角度構建權力體系，建立和完善權力監督制約機制；從民心民情的角度改進工作作風，提高自身的公信力，為群眾做實事、辦好事。這些工作最終的落腳點都集中體現在執法人員素質和行為上，因此，政府工作人員應具備良好的法律意識，貫徹依法行政的精神，減少執法矛盾，化解社會矛盾，自覺地站在法律之下去思考問題和解決民眾問題，而不能站在在法律之外、更不能站在法律之上來看待問題，從而不斷提高公務員隊伍的法治意識和依法行政的水平。大力提高公務員的法治意識和綜合素質無論是對化解社會矛盾、預防群體性事件的發生、還是在處置群體性事件的過程及善后工作，都起著重要的作用。

（三）加強普法教育，暢通訴求渠道

1.加大普法教育的深度及廣度

法律作為一種社會規范，是維護社會秩序的最后一道防線。法律不僅規范著每個社會成員的行為，也調節著社會成員之間的各種利益關系，因此法律較其他規范更具有權威性、公正性和強制性。隨著社會經濟發展，我國的法制建設方面的進步也是顯著的，群眾法律意識有了明顯提高。然而總體上，群眾法律知識普及率、運用法律手段維權能力仍有待提高，特別是基層群眾，農村群眾的維權意識薄弱，維權的手段落后。因此，如何更加廣泛且深入地開展全民法制宣傳教育仍是普法工作的重中之重，政府應提高全體公民的法治觀念和治安意識，引導民眾通過合法的渠道表達利益訴求，使公民自覺地約束自身的行為，從而減少群體性事件的發生率。

2.暢通利益訴求渠道，引導依法合理維權

群體性事件發生的重要原因之一就是群眾無法通過正常的渠道表達利益訴求。如果沒有適當的渠道表達，群眾就有情緒，一旦蔓延開來，矛盾會進一步激發，形成群體性事件，局面難以控制，后果極其嚴重。因此關注民生動態，暢通利益訴求渠道，政府從主動和被動兩方面采取措施緩解矛盾，這樣既能贏得群眾的信任提高政府公信力又能提高政府服務管理水平。

政府可以通過網絡平臺、官方微博、電視、報刊雜志等方式了解社情民意，還可以通過民情員、專家咨詢活動、群眾聽證制度等方式，針對群眾關心的問題，積極主動進行相關國家政策、法律法規的宣傳教育，引導群眾通過合法手段和渠道表達利益訴求。對于我國目前的無序信訪現象，則可從國家制度建設的宏觀層面，重新整合信訪的職能，賦予信訪機構一定的執行權，及時處理群體性事件的初級階段。通過調整機構，重塑減緩社會矛盾的通道，進而建立起社會穩定的長效機制。

四、結語

群體性事件是一個嚴重的影響社會穩定的問題，是社會政治、經濟、文化、歷史等諸多因素相互作用的綜合反映，是社會各層次矛盾無法緩和達到臨界狀態而突然爆發的結果。筆者認為，處置群體性法律事件是一項綜合的社會工程，需協調政府黨委等各部門關系，考慮各種因素相互配合。其中的法律因素，是當前市場經濟條件下，構建社會主義和諧社會過程中政府進行社會管理創新需要考慮的最主要因素，因此，各有關部門應高度關注重視群體性事件的預防及處置，本著“依法處置、標本兼治”的原則，既要確保人民群眾的合法權利和利益訴求得到有效保護，又要維護社會主義社會的長治久安，從而促進我國社會主義法制建設不斷完善，真正實現構建社會主義和諧社會的目標。

[1]黃凌娟.群體性事件概念之簡析[J].公安教育,2007(3).

[2]胡甲文.淺析群體性事件的成因及預防對策[J].公安研究,2007(1):62.

[3]葉高.當前群體性事件的誘因透析及處置考量[J].理論觀察，2007（4）:39-41.