新生代農民工職業教育和培訓中職業學校主體作用研究

□高山艷

2010年中央一號文件 《關于加大統籌城鄉發展力度進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》，第一次正式使用了“新生代農民工”的提法。隨后新生代農民工群體成為全國上下關注的熱點問題，新生代農民工職業教育和培訓也成為社會學、勞動經濟學、職業教育學等學科的重要研究主題。從宏觀層面分析新生代農民工職業培訓現狀、問題及對策的研究已非常豐富，而職業教育和技能培訓的提供主體是各類型職業學校，本研究基于2012年3月對河南省焦作、洛陽、鄭州、漯河四市農民工培訓的問卷調查和訪談，從中觀層面加以分析，探討如何更好地發揮職業學校在新生代農民工培訓中的作用。本文中的新生代農民工，是指20世紀80年代以后出生、年齡在16周歲以上，在城市務工的農村戶籍人口。

一、新生代農民工職業培訓的價值和意義

新生代農民工職業教育和培訓無論是對新生代農民工個體還是對我國經濟社會發展都具有非常重要的意義和價值，突出表現在:

(一)開展新生帶農民工職業教育和培訓有利于緩解勞動力市場技能供求矛盾，解決結構性失業問題

技能鴻溝(Skill Gap)，或技能供求間的不平衡成為各國勞動力市場面臨的巨大挑戰，據歐洲人力組織(Manpower Group)2012年針對全球41個國家的一份調查顯示，34%的雇主聲稱，由于工人缺少工作所需技能導致招聘到合適的人很困難。在中國，這一數字為23%。[1]“新增長勞動力缺乏專業技能，難以與企業崗位的要求對接，是造成企業缺工的重要原因。”[2]據調查，2011年中國農民工總量達25278萬人，其中30歲及以下農民工又約占農民工總數的39%。[3]可見，新生代農民工是我國新增勞動力的重要組成部分，但他們職業技能相對短缺，接受職業教育和職業培訓的情況不容樂觀。筆者本次調查中，對“您覺得自己找工作最大(第一位)的困難是什么？”一題的作答排在前兩位的分別是“缺乏專業技術或技能”和“文憑低”，其中，更引人注意的是選擇“缺乏專業技術或技能”的新生代農民工占到了42.6%。30歲及以下農民工中，接受過以實施職業技能教育為主的中專教育的僅占8.6%，接受過大專及以上教育的僅占10.9%。2011年，68.8%的農民工既沒有參加農業技術培訓也沒有參加非農職業技能培訓[4]。雖然我國開展了一系列農民工培訓，但“我國技術工人供不應求的狀況仍普遍存在，同時大量無技能的農民工處于失業狀態。2008年下半年在廣東等地，技工的求人倍率依然達1∶1.3左右”[5]。可見，農民工的技能提升還有很大的空間，開展職業教育和培訓是縮小技能供求差距，緩解結構性失業的重要途徑。

(二)開展新生代農民工職業教育和培訓是提升我國制造業水平，推動產業結構升級的重要措施

據第五次全國人口普查資料顯示，農民工在第二產業從業人員中占58%，在第三產業從業人員中占 52%；第二產業中，具體來說，農民工加工制造業從業人員中占 68%，在建筑業從業人員中占80%。而2009年，全國總工會的一份調查顯示，“新生代農民工在制造業和商業服務業的就業比重具有較大提高”[6]，這意味著，隨著新生代農民工隊伍的不斷壯大，“當前農民工在制造業和第三產業中的實際分布已經遠超出上述比重。”[7]因此，提升我國制造業水平的重要措施之一是開展新生代農民工職業教育和培訓，提升新生代農民工的技術技能，這也是落實“十二五”期間產業結構優化升級的重要舉措。

(三)開展新生代農民工職業教育和培訓有利于促進這一群體的城市融入

多數學者認為影響農民工城市融入的原因不僅僅在于物質方面，更在于精神和心理層面。而職業，于個體來說具有物質和精神上的雙重價值。對于農民工來說，職業不但可以通過工資收入帶來物質上的滿足，使他們能居住并生活在城市；而且職業是友誼和社會化的橋梁，個體及其家人很大部分交往和社會活動產生于他們的職業；職業是合作性社會活動和個體獲得身份感的核心；生活的價值和教育是為了工作，也是通過工作。個體所面臨的真正的生活價值取決于他是否接受足夠好的教育使他充滿興趣的、智慧地賺取生活來源，使他從職業中獲得該收獲的教育。[8]從這個意義上講，職業可以滿足新生代農民工交往的需要，可以給他們帶來歸屬感、認同感、自我價值感和成就感等心理和精神上的滿足。因此，通過開展職業教育和培訓，使農民工擁有職業并保有職業是促進新生代農民工融入城市的最重要最根本的途徑。

二、職業學校參與新生代農民工職業教育和培訓的政策規定

職業學校參與新生代農民工職業教育和培訓的相關政策非常多，第一，國務院頒發了各種旨在發展農業、農村以及解決農民工問題的相關政策。如，2003年9月國務院印發的《關于進一步加強農村教育工作的決定》要求，“城市各類職業學校和培訓機構要積極開展進城務工就業農民的職業技能培訓。”2006年3月，國務院發布《關于解決農民工問題的若干意見》，明確要求“大力發展面向農村的職業教育”，要求“支持各類職業技術院校擴大農村招生規模，鼓勵農村初、高中畢業生接受正規職業技術教育。通過設立助學金、發放助學貸款等方式，幫助家庭困難學生完成學業。”2008年12月《國務院辦公廳關于切實做好當前農民工工作的通知》規定，“各有關部門和教育培訓機構要繼續做好農村勞動力技能就業計劃、陽光工程、農村勞動力轉移培訓計劃、星火科技培訓、雨露計劃等培訓項目的實施工作”，2010年1月《國務院辦公廳關于進一步做好農民工培訓工作的指導意見》明確指出，“完善企業與職業院校聯合開展培訓的政府激勵機制…鼓勵企業特別是勞動密集的大型企業與院校聯合建設產學結合的農民工培訓基地”。2010年《國務院關于加強職業培訓促進就業的意見》指出，要全面實行校企合作，改革培訓過程，創新培訓方法，引導職業院校大力開展訂單式培訓、定向培訓、定崗培訓。

第二，教育部、人社部制定了各種旨在加強職業學校建設，提高職業學校服務新生代農民工培訓的政策。如，2008年，教育部制定了《關于中等職業學校面向返鄉農民工開展職業教育培訓工作的緊急通知》，規定“中等職業學校面向返鄉農民工實施學歷教育，招收具有初中學歷的，學制原則上三年(含頂崗實習一年)；招收具有高中學歷的，學制為一年(含頂崗實習半年)。”“實行學分制和學分銀行制度，允許學員工學交替，分階段完成學業。學員取得規定學分的，畢業時頒發中等職業教育學歷證書。”2010年11月，教育部印發的《中等職業教育改革創新行動計劃(2010-2012年)》中提出，“健全以縣級職教中心為龍頭，以鄉村成人文化技術學校、農村中小學校、其他培訓機構為基礎，覆蓋縣、鄉、村的職業教育培訓網絡。爭取每個鄉鎮和多數行政村辦好一所鄉村成人文化技術學校。”2009年《關于實施特別職業培訓計劃的通知》規定，“對新成長勞動力開展技能儲備培訓。對農村應屆初、高中畢業生未能繼續升學的人員(農村“兩后生”)，組織其參加6至12個月的勞動預備制培訓，提升技能水平和就業能力。各地勞動保障部門要采取措施，擴大技工院校招生規模，加大校企合作力度，通過訂單、定向培訓等方式，強化職業技能實訓，有計劃地加快培養一批高素質的后備技能人才。”《人力資源和社會保障部、財政部關于進一步規范農村勞動者轉移就業技能培訓工作的通知》再次強調，“對未能繼續升學且有進城求職愿望的農村應屆初高中畢業生，主要依托具備相應培訓條件的技工院校等職業學校，開展6至12個月(一個學期至兩個學期，原則上不少于720課時)的專業技能培訓。”

第三，為促進面向農村和農業的職業教育，促進新生勞動力的職前培養，國家制定了針對農村戶籍以及涉農專業學生的資助和免學費政策。

通過對上述政策的梳理，我們不難發現，首先，新生代農民工職業教育和培訓政策的制定機構，既有國務院、也有教育部、人力資源和社會保障部，此外，還包括中華全國總工會、農業部等部門，農民工職業教育和培訓中的多頭管理現象明顯，單就職業教育而言，教育部、人力資源和社會保障部的雙重管理也表現明顯。正因為存在多個部門的交叉管理，導致在農民工職業教育和培訓問題上，已有政策較為零散，很難形成系統健全的政策體系。其次，從政策內容來看，已有政策主要關注了農民工的短期技能培訓和農村勞動力轉移培訓，缺少對新生代農民工的學歷職業教育的相關規定。第三，缺少對政策實施程序以及實施保障條件的規定。

三、職業學校參與新生代農民工職業教育和培訓的現狀及問題分析

職業學校參與新生代農民工培訓的問題既有來自制度設計等外部方面的因素，也有來自職業學校課程、教學等內部方面的因素。主要表現在:

(一)職業學校獲得新生代農民工職業教育和培訓任務的機會并不均等

調查中發現，雖然陽光工程、農村勞動力轉移培訓計劃等培訓項目的下達都是采用政府部門向各職業學校和培訓機構招標的方式，但目前招標條件較為籠統、缺乏針對性，不足以考察出一所學校在某一工種職業培訓中的優勢。對競標學校的審核和考察過于簡單，主要依據競標材料，缺少實地考察，導致了培訓任務下達時設租、尋租現象的發生，即“有些地方不能按照公正、公平、公開的原則將所屬培訓項目交給職業教育、技能培訓能力強的職業學校和培訓機構，影響了優質職業學校培養培訓能力的發揮，影響了國家培訓項目的總體效益，也損害了新生代農民工接受優質職業教育的利益。”[9]此外，筆者在調查中也發現，有些職業學校希望能參與職業培訓，但由于職業學校與技工學校歸口于不同的部門管理，人社部門往往優先考慮將培訓的任務分配給其主管下的技工學校而非教育部門主管下的職業技術學校。可見，因職業教育管理體制的雙重性所產生的部門利益，使得部分職業學校培訓的比較優勢不能充分發揮，影響了培訓的整體效率。

(二)農民工職業培訓補貼及報銷政策不健全抑制了職業學校參與培訓的積極性

首先，職業培訓補貼不單列，易被擠占。調查中，地方人力資源管理部門反映，根據《財政部、人力資源社會保障部關于就業專項資金使用管理及有關問題的通知》，目前職業培訓補貼與公益崗位補貼、職業介紹補貼、小額擔保貸款貼息等被一起打包作為“就業專項資金”撥付，僅規定了就業專項資金用于上述幾個方面，并沒有具體規定各部分資金的比例，這樣一來，在實踐中職業培訓補貼很難保證，容易被其他用途擠占。其次，培訓補貼標準太低。訪談中參與農民工培訓的部分學院領導反映，目前政府對培訓的補貼標準太低，而很多工種如焊工、車工等培訓的成本又比較高，對于公立職業學校來說，更多是“出于責任心來開展培訓”。根據《關于規范調整河南省職業技能培訓鑒定(考核)等收費標準的通知(豫計收費［2003］2305號)》的相關規定，焊工、車工、加工中心操作工等工種屬于A類專業，根據河南省《關于進一步加強就業再就業資金管理有關問題的通知》規定，這些工種享受最高培訓補貼額度標準，補貼標準為每人600元，但事實情況是，這些補貼只能相當于甚至低于培訓的成本，對于有些參與學校來說，在基本不夠材料開支和人員補貼的情況下，他們要么選擇不參與培訓或不參與該工種的培訓，要么在培訓過程中降低培訓成本，本應實踐操作3次的降為1次，本應每人都操作的轉變為一人操作眾人圍觀，這樣勢必會降低培訓的質量。第三，培訓補貼報銷程序繁瑣。2008年《財政部、人力資源社會保障部關于就業專項資金使用管理及有關問題的通知》規定，除培訓者個人申請外，對于應屆初高中畢業生參與職業培訓的，可以由培訓機構代為申請，但被調查者普遍反映這些申請程序繁瑣，且要較長時間的審批，在實施過程中遇到很大困難，這無疑又降低了他們參與培訓的積極性。

(三)職業學校專業、課程和教學組織形式尚不能滿足新生代農民工的職業教育需求

第一，“大多數新生代農民工只對提高職業地位、改善工作環境的從業能力培訓感興趣，如電腦操作、營銷管理等技能培訓；而對于勞動強度大，工作環境較差的一般傳統技術培訓不感興趣，如電工、鉗工、車工、裝修、廚師等培訓。”[10]職業學校的專業設置趨同現象嚴重，缺少對職業變化和就業市場的調研，不能滿足新生代農民工職業教育和培訓的整體需求。第二，職業學校在開展農民工培訓時往往不去重新設計和開發針對這一群體的課程，而是照搬現有課程結構，課程的更新速度遠遠落后于職業技術的更新變化。此次調查中，對培訓內容實用性方面的評價，有接近50%的被調查者認為培訓內容實用性上 “一般”，只有約20%的被調查認為“比較實用”或“很實用”。第三，在教學組織形式上，雖然很多學校采取了半日制、業余制、夜校、周末班等多種教學組織形式，但即便如此，很多新生代農民工由于加班仍不能保證到校學習。

(四)職業學校在新生代農民工學歷職業教育方面所發揮的作用還不夠充分

聯合國教科文組織全民教育全球監測報告“青年人和技能:將教育置于工作中”(Youth and Skills:putting education into work)的報告發現，三類技能是所有年輕人需具備的:基本技能(foundation skills)、可遷移性技能(transferable skills)、技術與職業技能(technical and vocational skills)，“基本技能包括讀寫算等普通文化知識和技能，是獲得工作保障基本生活所必須的技能，是繼續教育和接受培訓的前提，也是獲得可遷移性技能以及技術與職業技能以獲得更好工作的基礎。”[11]“缺少基本技能的農村青年人很難從職業培訓中受益，因為職業培訓需要獲取和處理知識以及接受有效工作所需要技能的能力。”[12]因此，技術和職業技能并不是全部，與此同時還有必要對新生代農民工進行普通文化知識和職業技能融合的學歷職業教育。近些年來，職業學校面向新生代農民工開展了大量短期培訓，同時，中等職業學校也努力加大招收非應屆初中畢業生的力度，中等職業學校在校生年齡結構有了一定上移。“2010年中等職業學校18歲及以上年齡在校生規模為739.9萬人，占總體比例的40.7%，21歲及以上年齡在校生規模為208.8萬人，所占比例為11.5%”[13]但這與美國相比，非適齡及在職人員所占比例仍較低，美國社區學院學生年齡構成，相當一部分來自在職人員，每年入讀2年制社區學院的1200萬名學生中，有60%是半日制。此外，相對于新生代農民工這個龐大的群體以及這一群體中接受過職業教育的比例來看，目前針對新生代農民工的學歷職業教育力度顯然還不夠。2011年，農民工群體中，擁有中專及以上文化程度的僅占9.8%，其中，30歲以下青年農民工中中專及以上文化程度占19.5%，具有中專學歷的僅占8.6%[14]。造成新生代農民工學歷職業教育不足的原因除了職業學校招生模式、學制改革落后外，還包括“多數用人單位與新生代農民工簽訂的勞動合同是短期合同或沒有簽訂勞動合同，導致新生代農民工難以在職接受學制三年左右的學歷職業教育，教育部門組織新生代農民工接受職業教育難度大。”[15]因此，在開展短期職業培訓的同時，還應加大對新生代農民工學歷職業教育的實施力度。

四、構建“職前與職后、學歷提升與短期培訓”的四維職業教育與培訓體系

職業學校在新生代農民工職業教育和培訓中的作用突出體現在職前新生代勞動力培養和職后的學歷教育和短期培訓。

(一)貫徹職業教育面向人人的理念，加強對未繼續升學的應屆初高中畢業生的職前職業教育

由于我國職業教育與普通教育體系相對分離，并不像美國那樣，在綜合高中設有多個職業教育專業，每一專業都開設數門課程，學生可以在綜合高中學習期間選修一個專業中的數門課程或者數個專業中的幾門課程。據統計，在美國，2005屆公立高中畢業生中超過90%的人至少在高中期間學習了一門職業課程，而且這些學生在職業教育課程的平均學分超過美術和外語，分別為3.0個和2.0-2.1個。中學后階段(無論是資格證水平、副學士學位水平還是學士學位水平)，在2004年，學習生涯領域的學生比例遠高于學習普通文化課的學生比例，分別為60-81%，6-30%[16]。所以，美國這種綜合高中內職業課程的可獲得性以及實際實施中的較高普及率意味著，即便學生綜合高中畢業，不專門學習生涯技術教育，也能掌握某一職業領域的基本知識和技能，而在中國，如果接受完普通初中和高中教育的畢業生直接就業，則其職業知識和技能基本為零。因此，要加強對初、高中畢業生畢業前的生涯指導工作，尤其是對那些不打算繼續學業的學生，要向其宣傳技能及職業教育的重要性，使其在初高中畢業后、就業前能繼續接受相應的職業教育。這是從源頭上對新生代農民工開展職業技能教育，提高其學歷水平并減少對其從業后再進行補償性學歷職業教育的困難和弊端的重要措施。這也是落實職業教育面向人人、全民職業教育理念的重要體現。“通過平等地接受合適的學習和生活技能項目來滿足年輕人和成年人的學習需求”[17]是 《全民教育》(Education for All,EFA)所確定的2015年前6大教育目標之一。

(二)加強新生代農民工職后學歷職業教育和培訓

對在職新生代農民工的短期職業培訓和學歷提升教育，彌補這一群體技能不足和學歷教育尤其是學歷職業教育的欠缺，職業學校的作用需要進一步發揮。

1.積極參與新生代農民工短期職業培訓。一方面，職業學校應充分認識自身在新生代農民工培訓中的社會責任和義務，根據辦學特色和優勢專業，積極參與政府招標的新生代農民工培訓項目，發揮場地、設施設備和教師資源的優勢，開展相應專業和工種的培訓。另一方面，職業學校還應多渠道尋求與企業合作開展訂單式培訓。根據企業需求的工種、技能要求和培訓數量開展相關的短期培訓。通過與企業合作開發課程、合編教材、聘請企業技術人員擔任教師等多種渠道，提高新生代農民工培訓的實用性和質量。

2.進一步改革招生模式和學分管理制度，加大對在職新生代農民工學歷職業教育的力度。首先，從勞動力市場對學歷職業教育的需求看，知識社會的到來，越來越使得中等及以上教育程度成為職業的基本要求。“2009年城市勞動力市場對高中及以上文化程度的勞動力需求占總需求的60.2%，對初中及以下文化程度的勞動力需求僅占39.8%。”[18]新生代農民工這個龐大勞動力群體的學歷水平已經不能滿足勞動市場對學歷的要求，也影響了新生代農民工接受技能培訓的效果，加大了進一步求職的障礙。根據manpower group2011年對全球技術人才欠缺，招聘困難進行的調查發現，其中的原因除了22%的雇主反應缺少硬性工作技能或職業技能(“hard” job skills or technical skills)外，15% 的雇主反映缺少商業知識或普通學科知識，8%的反應由于求職者缺少軟技能或人與人交往溝通的能力(“soft” skills or interpersonal/communication skills)，可見，硬性職業技能欠缺問題只是影響新生代農民工就業的原因之一，多數短期的職業培訓只能解決這一問題；普通文化知識、專業領域的基礎知識和基本理論以及軟性技能是幫助新生代農民工適應技術變化，快速學習的重要基礎。學歷職業教育可以起到提升普通文化知識、專業基本理論和職業技能的多重作用。其次，從農民工個人學歷職業教育意愿看，有學者調查發現，他們“在學習成效上更需要一個學歷和職業技能相結合的教育，也希望獲得更高的學歷文憑。”[19]但如前面所分析的，目前我國職業學校在提高在職人員學歷教育上作用的發揮還不夠充分。因此，首先，中等職業學校要擴大服務面，加大對非應屆畢業生的招生力度。“招生對象由應屆初中畢業生逐步擴大到往屆初中畢業生、未升學普通高中畢業生、回鄉農村青年、返鄉農民工、退役士兵、生產服務一線職工、下崗失業人員等城鄉勞動者，并實行一年多次招生、常年招生、注冊登記入學等更加靈活的政策。”[20]高職院校尤其是示范性高職院校可以試點招收有一定工作經驗的中職畢業生。其次，針對新生代農民工在職接受教育和培訓時間的不確定性以及流動性較大的現象，規定學制內單由一處，如就業所在地職業學校不能保證其學歷職業教育的完成，因此，可以試點由幾所職業學校實施學分互認，推行學分制和學分銀行制，開始先從幾個專業試點做起，以后逐步推開的方式，為農民工完成學歷職業教育提供便利條件。

(三)加強基于工作分析的新生代農民工職業教育和培訓課程的開發和更新

面向農民工的職業教育和培訓要求課程具有針對性、實用性和有效性，而目前多數職業學校并沒有開發專門適用于新生代農民工培訓的課程，采用的課程依然是學科課程類型，課程結構及課程內容的編排強調學科知識的邏輯性和知識體系的完整性，而不是按照職業所需能力領域和具體能力來編排，這違背了技能培訓的特點和規律。同時，鑒于農民工所從事的職業多數是技能半技能型，屬于該職業的入門或初級層次，因此，有必要加強對農民工教育和培訓課程的開發，通過職業分析，找出要培訓職業的任務領域、具體任務以及所需能力，并標注能力級別，進而圍繞這些任務編制模塊課程，使農民工學員完成相應模塊學習后便能掌握所需的職業能力。另外，技術的更新速度日益加快，這意味著如果不對課程進行相應的修訂，培訓將落后于職業和崗位需求。因此，職業學校還要加強對培訓課程的定期修訂，邀請該職業從業者組成專家委員會檢查課程內容是否落后于當前職業技術或者目前課程內容中是否有過時的技術知識，并進行相應的增加或刪減。

(四)健全新生代農民工職業教育和培訓政策，激勵職業學校參與新生代農民工職業教育和培訓

1.規范政府職業培訓項目招標管理，充分發揮優勢特色學校的培訓能力。首先，進一步細化承擔勞動預備制和轉移培訓任務的職業院校資格要求，制定更加科學的招標管理辦法。不但要求各職業學校提交關于欲申請培訓專業的實訓設備、訓練場所等辦學硬件條件的詳細信息，還要提交關于該專業課程、教材和師資等軟件信息以及以往培訓效果的資料。在審核各學校資格時不僅要有書面材料的審核，還要組織專家進行實地考察，收集分析申請學校或機構的信息，確保培訓項目分配的公平、公開和公正，確保培訓真正由該領域有特色、準備充足的優勢學校來承擔。

2.將職業培訓補貼單獨下撥，重新核算各工種補貼標準，簡化培訓補貼報銷程序。第一，鑒于職業培訓資金與其他就業資金一起撥付容易被擠占的現狀，建議各級財政部門將職業培訓補貼以專項資金的形式單列，并單獨撥付，保證職業培訓資金真正用于農民工的培訓；或者維持目前與其他就業資金統一撥付的情況下，明確規定職業培訓補貼占就業資金總額的比例，如20%。第二，建議人力資源和社會保障部門、財政部門要對A、B、C三類工種培訓成本進行調研，在此基礎上，結合培訓期限，合理確定培訓補貼額度，適度上調補貼標準，提高職業學校和培訓機構培訓積極性的同時確保培訓質量。第三，簡化目前需培訓機構依據各種證明材料向人社部門申請，經人社部門審核，財務部門復核，由財務部門予以撥付的報銷程序，采取開班信息統計和結業信息統計相結合的辦法，即，根據招生先行撥付一部分，再根據中期檢查以及最后結業及就業情況撥付剩余部分的方式，簡化補貼的申請和報銷程序，提高農民工及職業學校參與培訓的積極性。

[1]Manpower Group.Talent shortage survey.http://files.shareholder.com/downloads/MAN/2410579474x0x576515/228967 e2-0a7c-4064-b996-49a259599138/2012%20Talent%20Shortage%20Survey%20Results_US_FINAL.PDF.

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[10]陳維華.我國新生代農民工培訓存在的問題及對策[J].中國成人教育.2012(05):159.

[11][12][17]UNESCO.YOUTH AND SKILLS:putting education to work.EFA Global monitoring report..2012.pp14;284;38.http://unesdoc.unesco.org/images/0021/002180/218003e.pdf.

[13]教育部職業教育與成人教育司,教育部職業技術教育中心研究所編.2010年中國職業教育年度報告[M].北京:高等教育出版社.2011:7.

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