關于軍民融合式發展的思考

■ 財政部國防司副司長 程繼斌

黨的十八大報告指出，堅持走中國特色軍民融合式發展路子，堅持富國和強軍相統一，加強軍民融合式發展戰略規劃、體制機制建設、法規建設。習近平主席在十二屆全國人大一次會議解放軍代表團全體會議上強調，要做好軍民融合式發展這篇大文章，堅持需求牽引、國家主導，努力形成基礎設施和重要領域軍民深度融合的發展格局。本文從中國特色軍民融合式發展的內涵入手，在研究世界主要國家軍民融合式發展的經驗做法基礎上，對我國軍民融合式發展現狀作了分析，并就如何推進中國特色軍民融合式發展提出建議。

一、中國特色軍民融合式發展的內涵

所謂融合，是指將兩種或多種不同的事務合成一體，使其比單一事物更有價值或更具效能。目前，國際上對“軍民融合”較為認同的定義是：軍民融合或軍民一體化是把國防科技工業基礎與更大的民用科技工業基礎結合起來，組成一個統一的國家科技工業基礎的過程；也就是說，軍民融合就是逐步采用共同的技術、工藝、人才、設備、材料等，以滿足軍用和民用兩種需要的過程。

結合我國國情軍情，中國特色軍民融合式發展就是在全面建設小康社會進程中，統籌經濟建設和國防建設，根據國家安全和經濟社會發展需要，把國防和軍隊現代化建設深深融入國家經濟社會發展體系之中，使二者在戰略規劃、資源配置、發展進程等方面有機融合互相促進，實現良性互動、協調發展的過程。其核心是實現信息互通、資源共享、良性互動、融合發展，在軍、民兩大體系之間實現資源有效配置，全面推進經濟、科技、教育、人才等各個領域的有機融合，走出一條投入少、效益高、安全有保障的發展之路。這既是興國之舉，又是強軍之道。

二、世界主要國家推進軍民融合的主要做法

對各國而言，國防建設與經濟建設之間都存在矛盾的一面，因此，在歷史上才有所謂“大炮還是黃油”的兩難選擇問題。而把國防和軍隊現代化建設融入經濟社會發展體系，實施軍民融合式發展，恰恰是解決以上矛盾、實現國防建設與經濟建設協調發展的最佳路徑。正如此，世界主要國家根據國際環境和本國國情在軍民融合發展方面進行了探索，經歷了不同的發展道路。歸納起來，主要有三種模式：軍民一體化、先軍后民、以民掩軍。

軍民一體化模式。該模式主要做法是：在政府主導下，充分發揮市場的資源配置功能，推動軍地人才、技術和資源的雙向流動，促進國防建設與經濟建設的良性互動。美、英等國推進軍民融合的政策和做法，可歸納為此種模式。以美國為例。冷戰期間，美國推行“先軍后民、以軍帶民”的政策和軍民分離的國防采辦制度，逐漸形成了民用和軍用幾乎完全分離的兩個市場。隨著20世紀80年代新技術革命興起，美國政府逐漸感到軍民分離的代價太高。冷戰結束后，為了能在國防投入減少的情況下仍然保持軍事領先和國防工業活力，美國提出國防采辦擴大利用先進民用技術的軍民融合發展戰略。經過努力，截至2001年，美國原先軍民分離的兩個工業基礎已基本融合為一體。其主要做法：（1）建立健全促進軍民融合體制機制。美國在國家決策和宏觀調控層面推進軍民融合的機構主要有國會、總統國家科學技術委員會和總統科技政策局等機構。這一層次的機構主要是通過頒布法律和制定相應發展戰略來確定軍民融合的措施。在美國內閣各個部門之間，主要是通過部門協作來配合國防部的采辦改革促進軍民融合。在軍地部門方面，美國形成了跨部門的聯合協同機制，成立國防部“技術轉移辦公室”，負責與能源部、商務部等部門的協調。（2）制訂實施軍民融合科技計劃。美國負責軍民融合科技計劃的專職機構主要有國防部負責科學和技術的副部長幫辦、國防高級研究計劃局、國防部技術轉移辦公室等。制訂的計劃包括：技術轉移計劃、先進概念技術演示計劃、兩用科學技術計劃、技術轉化倡議、中小企業創新研究計劃等。（3）培育開放型產業鏈和軍民結合型創新主體。軍民融合的創新主體以市場導向型為主，產業鏈基本上是開放型和社會化的；有什么樣的需求，就開發什么樣的技術。企業作為創新主體大多是軍民結合型企業，技術和資源是可以共用的，同樣的技術，有軍品需求就生產軍品，有民品需求就生產民品。

先軍后民模式。該模式主要是指在不打破現行國有經濟壟斷體制的基礎上，既避免軍民分離弊端、又不放棄獨立軍工體系來推進軍民融合。典型代表國家是俄羅斯。冷戰時期，前蘇聯把軍事工業放在突出的優先地位，其國防工業和民用工業基本處于“兩張皮”狀態。前蘇聯解體后，俄羅斯的經濟處于崩潰邊緣，國防預算急劇下降，俄羅斯大力推行國防工業“軍轉民”政策，把軍工轉產作為維持國防工業生存發展的重要手段，同時開始強調發展和采用軍民兩用技術，推進軍民融合發展。其主要做法：（1）出臺政策，力促軍工企業轉軌改制。俄政府先后出臺了《俄羅斯聯邦共和國國防工業“軍轉民”法》、《俄羅斯聯邦國防工業轉產專項計劃》等多項法規政策，對軍工企業進行優化重組，選出生產軍品和軍用技術的基本骨干企業，使軍工企業數量縮減2/3。（2）充分利用國防工業軍民兩用技術。俄羅斯取得的軍事技術成果是舉世矚目的，因此俄政府積極利用國防工業的優勢技術來發展民品生產，利用軍工企業的軍民兩用技術加速軍工企業的結構改造。（3）加強軍民兩用技術的出口，促進經濟發展。俄羅斯充分發揮軍工優勢，大力拓展國際軍火市場，軍火貿易巨額利潤為其維持國防工業的生存發展、拉動國民經濟發揮了重要作用。

以民掩軍模式。該模式有其特殊的歷史背景，主要指第二次世界大戰戰敗的日本，在軍力發展受到種種限制的情況下，通過建立高效的平戰轉換機制，依靠民間企業發展國防科技和武器裝備，實現軍民融合。二戰結束以來，日本軍力發展受到種種限制，便采取“先民后軍、以民掩軍”模式。其主要做法：（1）建立高度集中的管理體制。日本首相親自掌管國防事務，凡有關武器裝備發展的規劃計劃以及重大項目一律親自審批。涉及軍民融合的發展戰略要由首相任主席的國防會議（或安全會議）負責最終審批和決策。（2）堅持儲備為主。在依美求存的國防戰略指導下，日本采取以開發技術為主、開發產品為輔的軍工發展路徑。防衛廳制定軍工技術、軍事能力開發目標和相關計劃，通過合同形式委托民用企業承擔研發任務，并加以儲備或掩護生產，形成計劃、開發、儲備，再計劃、再開發、再儲備的循環。（3）鼓勵民用企業發展軍民兩用技術。日本防衛當局認為，發展軍民兩用技術能夠減少國家投資風險、降低武器裝備的成本并有利于軍工企業自身的穩定發展。為鼓勵民用企業發展軍民兩用技術，保護可生產軍品的重點民間企業和主要軍品生產線，日本從政策、經費、管理等方面實行政策傾斜，調動民間企業承擔軍工任務的積極性。

從以上世界主要國家軍民融合的做法中，我們可以看到：當今世界，盡管各國情況不同，但推進軍民融合式發展已經成為主要國家的共同選擇；必須從國家層面制定相關戰略，機制設計上要有頂層架構；必須要制定推進軍民融合發展的各種法律法規；要大力推動軍民兩用技術發展，統一規范技術標準。

三、我國軍民融合式發展的主要進展和目前存在的問題

（一）軍民融合式發展的主要進展

在中國這樣一個國情復雜的東方大國，如何處理軍與民的關系，形成軍與民的強大合力，推動社會主義事業健康發展，是我們黨長期探索的重大歷史課題。新中國成立以來特別是改革開放30年來，我國軍民融合式發展取得明顯成效。

一是軍民融合式發展指導思想逐步確立。新中國成立伊始，毛澤東就提出，要在軍事工業中練習生產民用產品的本事，在民用工業中練習生產軍事產品的本事，在生產上也要注意軍民兩用。改革開放初期，鄧小平進一步提出國防工業要貫徹“軍民結合、平戰結合、軍品優先、以民養軍”的方針。上世紀90年代，江澤民提出“軍民結合、寓軍于民、大力協同、自主創新”思想，強調國防建設與經濟建設相互促進、協調發展。進入新世紀新階段，胡錦濤站在國家安全和發展戰略全局高度，把統籌經濟建設和國防建設統一放在中國特色社會主義建設的總體布局中進行通盤考慮，提出走軍民融合式發展路子的重要思想。以黨的十七大為標志，中國特色軍民融合式發展的指導思想正式確立。

二是推進軍民融合式發展的體制機制初步建立。我國先后組建成立了國家國防動員委員會、工業與信息化部（國家國防科技工業局）和總裝備部等與軍民融合式發展有關的部門。在一些行業和部門，還相應成立了國防動員專業職能辦公室等一些促進軍地協調發展的機構，建立了軍地聯合辦公制度、軍地聯席會議制度，加強了軍地職能部門的溝通與協調。

三是推進軍民融合式發展的政策法規不斷完善。近年來，我國先后頒布了《國防法》、《國防教育法》和《國防動員法》等法律，出臺了《民用運力國防動員條例》、《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》、《關于非公有制經濟參與國防科技工業建設的指導意見》、《深化國防科技工業投資體制改革的若干意見》、《軍隊參加搶險救災條例》、《關于建立依托普通高等教育培養軍隊干部制度的決定》等一些行政法規、規章和政策性意見，不斷推進完善軍民融合發展的政策法規。

四是軍民融合格局初步形成。在武器裝備科研生產方面，通過逐步推進國防科技工業、武器裝備采購體制機制和政策法規調整改革，軍品科研生產能力結構得到優化，武器裝備科研生產體系“小核心、大協作、啞鈴型”的軍品科研生產體系框架已初步形成；民用核能、民用飛機、民用航天、民用船舶等產業快速發展；民用企業開始進入軍工生產領域，“863”計劃、“火炬”計劃中多數項目為軍民兩用項目，在載人航天工程、軍用飛機和艦船等項目中，從材料、元器件研制到技術服務，民用企業等發揮了重要作用。在軍隊保障方面，軍隊保障社會化改革范圍不斷擴大，全軍撤銷食堂、加油站和幼兒園、子女學校等各類保障機構數千個，移交撤銷一批軍隊院校、保障性企業，大量保障任務交由社會承擔；軍地協作培養軍事人才由過去單一的軍隊接收地方高校畢業生方式，發展為以招收選拔國防生為主要形式，以依托普通高校開展研究生教育、選送在職干部參加地方培訓、接收提干、直招士官、聘用文職人員等為重要形式的多種培養渠道，較好滿足了部隊多系統、多層次、多樣化人才需求；在國防動員方面，國防動員體系日趨完善，建立健全了一系列組織領導制度，探索形成了“軍隊提需求、國動委搞協調、政府抓落實”的工作格局。國防動員領域已拓展到能源、通信、交通、國防工程、裝備維修和城市基礎設施建設等方面。目前全國已組建了醫療衛生、數字化制造、特種車輛改造、裝備生產維修等40多個經濟動員中心，逐步把綜合國力轉化為軍隊戰斗力。

（二）軍民融合式發展目前存在的問題

我國軍民融合式發展雖然取得了明顯進展，但由于受多種因素制約，一些長期存在的矛盾和問題沒有從根本上得到解決。主要有：

一是軍民融合的意識不強。部分單位和個人對軍民融合發展戰略思想理解不深，認識不夠統一，多數情況下，軍民融合僅僅是停留在口頭和文件中。一些同志的思想觀念和思維習慣并沒有隨著時代條件、國情軍情的變化與時俱進，還是習慣沿用計劃經濟條件下自成體系、自我發展的思維模式和工作模式，“自給自足”的小農思想、以我為中心的“利益”觀念也在作祟，排斥競爭，搞“大而全、小而全”在某種程度上依然存在，“不計成本”的傳統做法仍處處可見。從根本上來說，思想觀念上的問題主要是因為國家整體利益與多元化主體利益之間存在摩擦和沖突。在市場經濟條件下，民用企業的進入可能導致軍工壟斷利益的流失，軍隊保障社會化亦將使部分軍隊在編人員下崗轉業，對既得利益的觸動形成了改革和發展的阻力。但如果繼續構筑行業壁壘，奉行自成體系，不打破狹隘的本位主義和部門、個人利益的局限，在更高起點上推進軍民融合發展將無從談起。

二是推進軍民融合式發展的體制機制不夠完善。首先，在國家層面，我國缺少統一指導軍民融合式發展的決策機構，國防經濟、國防科技、國防教育等與軍民融合式發展相關的管理職能，大多分散在國務院各部委和軍隊四總部。1994年成立的國家國防動員委員會，作為國務院、中央軍委的議事協調機構，在銜接軍地國防動員建設方面發揮了積極作用，但并不具有推進軍民融合發展的總體協調管理職能。其次，在部門層面，多領域多層次的管理體制和運行機制還不夠完善配套，軍地部門之間缺乏有效的溝通協調機制，導致國防建設與經濟建設銜接不緊。在制定發展規劃時，地方部門難以及時準確獲取國防需求信息，軍隊部門不能及時掌握地方重大建設項目的立項情況，提出的需求也難以及時提交到地方相關部門，制約了資源共享和整合。我國鐵路、公路、機場、港口、城市基礎設施等建設項目，在規劃設計和建設過程中，往往因此未能充分貫徹國防要求。

三是推進軍民融合式發展的法規政策不完善不協調。目前我國軍民融合方面的法規政策數量少、覆蓋面窄，還存在一些空白點。現行的有關政策法規還不夠完善配套，缺乏必要的投資、市場管理政策及相關法規，難以規范政府、軍隊、企業以及軍民各方面在融合發展中的法律地位和相應的行為。此外，現有相關法規政策存在相互矛盾。如《中華人民共和國私營企業暫行條例》明確規定“私營企業不得從事軍工、金融業的生產經營”，《中華人民共和國個人獨資企業法》和《中華人民共和國合伙企業法》也都對私營企業等參與武器裝備科研生產構成了直接或間接的限制，上述法規與近年來國務院出臺的一些政策規定相互矛盾。

四、推進中國特色軍民融合式發展的意見和建議

軍民融合式發展，涉及政治、經濟、社會、軍事、科技、教育等諸多領域，是一項復雜系統工程。我們一定要抓住國家經濟社會快速發展的機遇，采取務實有效措施，做好軍民融合式發展這篇大文章。

（一）認真抓好《統籌經濟建設和國防建設“十二五”規劃》的貫徹落實。該規劃作為國家“十二五”重點專項規劃之一，是新中國歷史上首次從國家經濟社會發展戰略層面，對如何推進中國特色軍民融合式發展進行總體設計和長遠籌劃，意義十分重大，影響非常深遠。軍地有關部門要根據規劃的指導思想、基本原則和主要目標，加強協調配合，結合實際制定推進軍民融合式發展的專項計劃以及具體實施辦法，細化抓落實的措施，從而形成上下銜接、完善配套、可操作性強的規劃計劃體系，真正把規劃落到實處。

（二）建立健全國家層面的推進軍民融合發展的領導決策機制。軍民融合式發展是國家行為。實施軍民融合式發展戰略，需要在黨中央集中統一領導下，研究完善頂層設計，建立健全國家層面的推進軍民融合式發展的領導決策機制。可考慮研究成立國家推進軍民融合式發展工作委員會，賦予其牽頭貫徹落實黨中央關于軍民融合的戰略決策、組織編制中長期規劃、組織制定政策法規、審議重大軍民融合計劃和項目、部署軍地有關部門按照職責推進軍民融合式發展等職能。

（三）建立健全軍地協調機制。一是要建立軍地部門工作會商制度。要建立健全軍地跨部門專門協調機構，適時召開聯席會議，通報重大情況，會商推進軍民融合具體任務，協調各方行動。二是要建立信息互通制度。在符合國家安全保密規定的前提下，依托政府和軍隊信息網絡設施，建設制式統一、軍地兼容、橫向聯系、縱向貫通的軍地信息共享平臺，建立信息定期通報制度，為政府、軍隊、軍工及民用企事業單位的信息交流提供支撐，實現軍地信息共享。三是要建立需求對接機制。《國防動員法》第二十二條明確規定：與國防密切相關的建設項目和重要產品目錄，由國務院經濟發展綜合管理有關部門會同國務院其他部門以及軍隊有關部門擬定；列入目錄的建設項目和重要產品，其軍事需求由軍隊有關部門提出；建設項目審批、核準和重要產品設計定型時，縣級以上人民政府有關主管部門應當按照規定征求軍隊有關部門的意見。因此，應按照研究提出、分析論證、歸口上報、綜合平衡、審核確定、落實反饋的程序，盡快建立軍地需求對接機制，盡快研究制定軍民融合式發展的建設項目和重要產品目錄，對于列入目錄的項目和產品，在規劃建設時實行軍隊與地方雙向對接。

（四）完善與軍民融合式發展相關的法規體系。推進軍民融合式發展，法律法規具有根本導向和保障作用。一是建議盡快研究制定推進軍民融合式發展的指導性文件，對涉及重點融合領域的有關政策作出適當規定。二是在軍民融合式發展實踐的基礎上，制定指導規范軍民融合式發展的基本法律，為進一步完善法規體系奠定基礎。三是建議盡快修改完善現有法律法規中不適應軍民融合式發展要求的個別條款，清理廢止不利于軍民融合式發展的政策法規。

（五）建立健全推進軍民融合式發展的政策支持體系。一是加大國家財政支持力度，通過政府直接投入、資本金注入、投資補助、貸款貼息、政府采購等方式，積極支持軍民融合的投資項目。二是研究完善推進軍民融合式發展的稅收政策，細化有關制度安排，盡快落實從事武器裝備科研生產的民口企事業單位的稅收優惠政策，充分發揮稅收的激勵作用。三是加強金融對推進軍民融合式發展的支持力度，引導金融機構在國家確定的業務范圍內，對涉及軍民融合式發展的重大項目、軍民兩用技術研發等提供融資支持。