歐債危機下的福利制度反思及其對中國的啟示

畢敏

摘 要：歐債危機是一次主權債務危機。歐債危機有一個不可忽視的深層制度原因，就是歐洲的福利制度。一些經濟發展水平較低的歐洲國家奉行的高福利制度導致養老金支出不斷攀升，失業率居高不下，也拖累了其經濟發展。歐債危機也給我國帶來了有益的啟示，我國的社會保障建設要與經濟發展相協調，建立可持續的社會保障體系；防止老齡化帶來的養老金過度使用，實行彈性退休制度；因地制宜地建立不同層次和水平的社會保障；避免地方政府巨額債務有可能帶來的債務危機。

關鍵詞：歐債危機；福利制度；養老金；經濟發展

中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）14-0057-03

主權債務危機，是指主權國家代表本國向國際或區域金融組織、外國金融機構或其他金融市場的投資者借貸或為他人的借貸提供擔保而形成的，并以國家信用保證償付本金和利息的特殊類型債務，而一旦該主權國家不能按照約定期限歸還本金和利息，就會發生債務違約，爆發主權債務危機。

一、歐債危機的發展歷程及誘因

（一）歐債危機的爆發及演變

歐債危機簡單來說就是歐洲主權債務危機。2008年，全球金融危機后希臘出現債務危機，持續到2009年10月，疲軟的經濟發展和高額的財政支出終于將希臘拖入了主權債務危機的深淵；2010年11月愛爾蘭債務危機爆發；2011年3月，葡萄牙債務危機爆發；2011年6月和10月，意大利和西班牙也先后被卷進了債務危機的漩渦。這場發端于希臘，最終席卷PIIGS五國并引發市場巨大恐慌的債務危機終于演變成了轟轟烈烈的歐洲主權債務危機。面對如此嚴重的債務危機，歐盟（EU）和國際貨幣基金組織（IMF）先后啟動救援機制，分別出臺了1100億歐元和7500億歐元的貸款支持；歐洲中央銀行（ECB）也在二級市場上出手釋放市場流動性；歐洲金融穩定基金（EFSF）規模擴容至約1萬億歐元后更是擔當了危機處理的主角；各危機國家也不同程度的進行了“自救”并按照外部救援要求相應調整國內政策。對歐債危機的救助曾一度取得了階段性成果。但是，綜觀歐債危機持續兩年多以來的表現，期間出現了向核心國蔓延的趨勢，發生危機的各國在債務泥潭中越陷越深，經濟社會矛盾全面爆發。2012年底，德國總理默克爾還公開直言歐債危機“至少還要再持續5年”。歐債危機還遠沒有結束。

（二）歐洲的福利國家制度是歐債危機的深層制度原因

對于此次歐債危機的原因，市場上有多種說辭：政府部門與私人部門的長期過度負債行為，是造成這場危機的直接原因；PIIGS五國政府面對如此嚴重的危機，動作遲緩、不作為甚至在大選中的“愚民政策”等失職行為助推了歐債危機[1]；“歐洲貨幣聯盟的建立使得各成員國失去了采取靈活措施來應對經濟衰退和財政赤字等問題的能力”[2]；日益膨脹的財政支出對歐元區經濟實力較弱國家的財政收入的壓力；國際金融主導力量竭力“唱空”歐元以及對歐元區實力薄弱成員的狙擊；某些國際信用評級機構惡意降低歐元區成員國的主權債務等級。

上述各種，固然都在一定程度上直接或間接地導致愈演愈烈的歐債危機。其中，有一個不可忽視的深層制度原因，那就是危機前備受青睞危機后卻廣受詬病地在歐洲各國盛行的社會生活方式——福利國家制度。

20世紀二戰以后，隨著很多歐洲國家經濟快速增長、軍費支出大幅下降和社會福利觀念的發展，社會福利制度日益完善。歐洲國家的經濟經過了50年代到70年代的高速增長，到70年代中期進入穩定發展時期。經濟發展的豐碩成果使得歐洲國家積累了巨大的物質財富，為高額的福利支出提供了強大的財力支持。最終歐洲國家普遍建立了所謂“從搖籃到墳墓”的社會福利制度，其最大特點就是制度完備、涵蓋面廣、福利優厚。幾十年來，歐洲一直以“生活方式上的超級大國”自居，高福利也一直是歐洲社會的顯要標志。

歐洲國家的福利水平到底有多高？從宏觀的福利負擔水平來看，歐盟人口占世界總人口的9%，國民生產總值占全球生產總值的25%，而福利開支卻占到了世界福利總開支的50%。過去20年，歐洲的良好發展使得歐洲各國過度自信，過度消費，高消費的格局必須由高水平的社會福利和社會保障體系來支撐，歐洲國家一半以上的財政收入都用于轉移支付，維持社會福利制度。

從橫向比較來看，截至歐債危機爆發前夕，歐盟27個國家的社會保障支出占國內生產總值的比重平均達26.4%，歐元區國家的這一比重則高達27.5%[3]。另外，根據聯合國歐洲經濟委員會的統計，全球薪酬最高的三個國家都在歐洲，幾乎全覆蓋的免費醫療、福利支出平均占政府總支出的50%左右，其中法國甚至高達70%[4]。縱向地看，以2003—2005的三年為例，歐盟成員國的社會保障支出分別占據了國民生產總值的27.4%、27.3%和27.2%，多年來居高不下的社會保障支出一直持續到歐債危機爆發。

高福利至少從以下三個方面導致了歐洲主權債務危機的形成。

1.高福利制度拖累了經濟發展，減少了財政收入

從本質上來說，福利制度屬于二次分配的范疇，它是對國民經濟初次分配的修正。但是，高福利制度忽視市場配置機制，過度地扭曲了個人的消費行為，片面地強調提高社會成員的保障水平，加重了歐洲企業的社會稅費負擔，提升了企業的生產成本，使其無法在激烈的國際競爭中勝出。高福利致使不少歐洲企業不得不將實業轉移到世界的其他地方，也導致了歐洲產業空心化，經濟增長乏力。而財政收入歸根結底來源于經濟發展，經濟不振直接導致財政收入減少。

2.高福利對失業者形成經濟激勵，導致失業率居高不下，高失業率反過來又增加了福利開支

許多經濟學家都指出，高福利制度對放棄較低工資的工作而選擇福利產生了強有力的經濟激勵，并對那些離開福利進入勞動市場者產生了強有力的抑制作用。尤其是對于許多工作技能有限和即將進入勞動者行列的年輕人來說，每周工作32～40小時讓他們感覺單調沉悶，并且這部分工作者的報酬一般相對較低，而因為工作又會失去健康保險以及承擔交通費用。但是，高福利卻能保證人們即使不工作也可以享受到并不算差的生活水平。在這種情況下，個人或者家庭工作時的經濟狀況還不如工作以前，工作就失去了意義。因此，歐洲一些國家的失業率一直居高不下。歐洲平均失業率為11%，即使是經濟比較穩定的法國失業率也達到10%。政府要為那些本可以進入勞動者行列卻因為高福利而放棄找工作的人支付較高的社會福利費，保障這些失業人員的基本生活。高福利使失業者失去尋找工作的動力，失業人口數量上升；失業人口數量上升又反過來要求更多的福利開支。如此惡性循環，其結果是失業率居高不下，政府福利支出節節攀升。

3.養老金過度慷慨使得社會保障支出一再攀升，福利國家不堪重負

歐洲國家的退休和養老制度為現收現付制，即工作的一代繳費來支付已退休一代的養老金。該模式的優勢是具有較好的再分配功能，福利水平較高，覆蓋面比較廣；劣勢則是難以應付老齡化趨勢。在世界各地區中，歐洲的人口老齡化形勢最為嚴峻。歐洲是世界上人口出生率最低、自然增長率最高的地區，經過二十多年的低出生率，歐洲老齡化問題嚴重。2010年，歐洲老年贍養率（65歲及以上占15～64歲勞動適齡人口）高達23.7%，是全球最高的地區，而美國僅為19.5%；到2060年歐洲贍養率將達49.0%，而美國僅為36.8%。人口壽命不斷提高，意大利在2003年平均人口壽命就達到了76歲，而美國在2008年才達到這一水平。退休年齡寬松，一些國家最早52歲就可以享受到養老金福利。2010年，歐洲65歲以上的老人占總人口的比重為16.5%，遠遠超出了7%的老齡化社會國際警戒線。老年人口多、平均壽命長以及退休年齡寬松使得養老金支出不斷攀升，在歐洲社會保障支出中，養老金支出占到了40%之高。

高福利拖累了經濟的增長水平，歐洲疲軟的增長一直持續到歐債危機爆發前夕。與此同時，由于高失業率和老齡化問題使得福利開支卻不斷上升。舉例來說，2001—2010年間，PIIGS五國中的希臘、葡萄牙和愛爾蘭的經濟年平均增長速度分別只有5.6%、3.5%和5.3%。社會保障年平均增長速度卻分別為9.4%、7.8%和11.1%之高。相對緩慢累積而來的經濟成果難以支撐快速膨脹的支出要求，高額的福利開支不斷地侵蝕經濟發展的果實。最終，財政無力滿足巨大的福利支出，政府不得不舉債，財政赤字日益嚴重。

如果能夠成功的削減赤字，問題尚不至發展成為債務危機。但遺憾的是，習慣了優厚福利的歐洲國家民眾難以忍受削減福利的行為。在這種情況下，政府任何試圖縮減民眾福利的做法都要在政治上冒極大的風險，且會導致社會矛盾激化。為了能拉倒足夠的選票和維持社會的穩定，歷屆政府不斷地通過提高福利待遇來討好選民。于是，官僚的政治考量和民眾的剛性需求共同推高了福利水平，最終使得國家債務積重難返。2010年，希臘和意大利債務占國內生產總值的比重分別為124.9%和116.7%。而這一比重的歐洲平均水平為84%，馬斯特里赫特條約的警戒水平為60%。如此大的反差下，PIIGS五國終于成為債務危機中最薄弱的一環。

此外，盲目攀比也是導致歐債危機的原因之一。近年來，歐洲各國福利水平盲目向德國和法國等老牌強國看齊，企圖以低投資追求國內生產總值的較高增長，最終適得其反，債臺高筑。隨著歐元區區域一體化的日趨深入，以希臘和葡萄牙為代表的歐元區內一些經濟發展水平較低的國家，不顧本國的實際情況，盲目的在工資、社會福利和失業救濟等社會保障方面逐漸全力追趕核心國德法，由此導致了支出水平遠遠超過國內產出。支出超過國內生產的部分越來越大，政府不得不舉債度日。然而，由于這些國家過去大多是長期的高負債，其進一步借貸的能力已不能令市場信服了，即使是以政府信譽擔保的國債對投資者的吸引力也是有限的。當這些國家的債務占國內生產總值的比重長期遠高于警戒水平時，危機的爆發便可想而知了。

二、高福利下的歐債危機對中國福利制度的啟示

福利制度作為調節社會關系和社會矛盾的重要手段，在一定程度上能夠矯正初次分配帶來的問題，有利于縮小貧富差距、緩解社會矛盾，對于維護社會穩定和發展進步有著重要意義。但是，福利制度的優越性并不能掩蓋高福利的弊端，歐債危機是對高福利制度的一次示警。福利制度是把雙刃劍。福利制度一旦設立便再也難以降低或者廢除；起初只是針對某一社會階層和群體而設立的福利制度通常會引起其他社會階層和群體也要求享受該福利，最終政府不得不將該福利的受益對象擴至后者。如此，福利水平會越來越高，福利覆蓋面會越來越大，直至建立起覆蓋全社會和社會需要的所有問題，發展成為歐洲式的應保盡保無所不包的“從搖籃到墳墓”式的福利制度，無形中加大了社會和經濟發展的風險。

作為世界上最大的發展中國家，中國正在積極建設福利型社會，高福利制度所帶來的歐債危機可以給中國什么樣的啟示？中國與歐洲的福利制度有著巨大的差別，可以肯定目前尚不存在類似于歐洲式福利的問題，但社會保障建設切不可掉以輕心，應認真研究并吸取歐洲在建設社會福利方面的經驗教訓，逐步建立和完善符合中國社會和經濟發展水平的社會福利制度。

（一）福利水平建設要考慮社會經濟承受能力，建立可持續發展的中國特色的福利制度

改革開放三十多年來，中國經濟迅猛發展，取得了豐碩的物質成果，積累了大量的社會財富，為建立全面有效的社會保障體系奠定了一定的物質基礎。但是，我國人口基數大，城鄉結構具有二元性，社會不同階層和群體對于社會保障的期望不同，社會福利建設面臨很大的困難[5]。我國應在高度重視社會保障對經濟社會協調發展積極作用的同時，充分考慮中國社會主義初級階段的特殊性，既不能急功冒進的實行高水平的福利制度，也不能偏廢福利保障的建設。要做到經濟發展和福利建設協調進行，沒有經濟增長的福利制度是無本之木無法長久，片面追求高福利而不注重經濟發展的做法更不可取。要依據我國現實的經濟基礎，我國現階段進行社會保障建設就是要將覆蓋面由城市擴大到農村、在保障層次上由基本保險擴大展到商業保險以及根據經濟發展水平逐步提高的社會福利制度。

（二）著重建設好退休和養老金福利制度，防止養老金過多占用福利開支

人口老齡化是歐洲社會保障支出不斷增長的最重要原因和最大壓力。歐洲央行（ECB）和國際貨幣基金組織（IMF）對希臘的救助條件中就包括對法定退休年齡的限制和領取全額退休金的工齡年限要求。進入21世紀以來，中國已邁入老齡化社會，并呈現出老齡化人口發展速度快、老齡人口規模最大和高齡老年人口最多的特點。老齡人口、人口壽命和退休年齡這三個因素共同影響養老金支出和針對老年人福利的開支，其中前兩項人類社會無法進行技術控制，唯有退休年齡可以人為調節。根據我國老齡化的特點，可以借鑒日本在這方面的做法，采取彈性退休制，鼓勵延長工作時間。根據日本的有關法律規定，日本人可以選擇最早到60歲開始領取養老金，也可以選擇推遲到65歲之后70歲之前開始領取養老金。如果提早領取，養老金將打折給付；如果推遲領取，則增加領取金額以資獎勵。根據法律規定，正常情況下我國目前退休年齡普遍為男滿60周歲、女滿55周歲。按照目前的狀況，如果實行彈性退休制度，有相當大的可操作空間，是可行的。

（三）社會保障建設要堅持因地制宜原則，杜絕攀比，注重實效

部分歐元實力薄弱的國家盲目與核心國德、法等攀比，試圖在脆弱的經濟發展基礎上實行優厚的社會福利制度，使得財政入不敷出借債度日。歐債危機證明了，福利制度要量力而行，針對當時當地的實際情況制定適度的社會保障才是可行之計。中國幅員遼闊，各地區經濟發展水平各異，這在一定程度上與歐元成員國的經濟發展水平參差不齊的情況非常類似，我國應該吸取歐債危機的教訓，切不可搞一刀切式地社會保障建設。各地區宜根據本地的實際情況，參考全國和本地區的平均福利水平，因地制宜地進行社會保障規劃。具體地講，各地在制定養老保障、失業保障、醫療保障和對兒童保障等制度時，要與本地區的經濟水平相適應。總體來說，社會保障水平要有寬覆蓋、可持續，但是也只能是低水平的。我國的國情決定了現階段的社會保障的性質只能是保持在低于社會平均水平上的名副其實的“基本保障”。當然，在此基礎上，可以借鑒西方成功經驗，以第三方保險支付做補充，更能體現各地區的差別。總之，中國的社會保障資源仍然相對緊張，要爭取使得社會保障體系既不排除任何一個應享受社會保障的個人和家庭，也絕不養懶漢，盡力做到應保盡保、不應保不予保。

（四）充分考慮地方政府的負債能力，避免GDP的低效率增長

歐洲債務危機就是由于政府的債務負擔大大超過了自身可承受的范圍而引起的違約風險。據統計數字來看，中國目前的債務占GDP的比重低于20%，遠低于國際警戒線水平的60%。表面上，中國的債務不存在債務危機的問題，短期內不會爆發主權債務危機。但是，這一統計只包含了中央債務，而未將地方債務考量在內。但中國真正的債務危機恰恰是在地方，自2009年國家放松了地方融資平臺的管制后，地方政府瘋狂發債，目前地方債務融資平臺超過3000個，地方債務總額已超過十萬億元，約相當于GDP的82%[6]。更為嚴重的是，這些借貸資金大多被投資于償還能力比較低的基礎設施和其他公共建設項目上。一方面面對巨額債務的不斷膨脹，另一方面卻是收入在不斷地萎縮，一旦不能按期還本付息，地方政府將背上沉重的債務負擔。解決地方政府債務問題，國家應制定法律法規，從根源上控制發債權利的過分下移，公債發行權應嚴格掌握在省一級政府；在投資方向上，防止債務收入過多流向低效率的項目。總之，地方政府債務唯一正確的發展方向是透明化、法紀化的“陽光融資”。為了單純的提高GDP的數字，盲目舉債投入效率低下、沒有科技含量和發展前景的產業只能帶來無發展的增長。我們必須量力而行，在追求GDP增長的同時要注重科技的進步、效率的提高和生態的保護。

參考文獻：

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